養老之憂一·資金之困

　　空賬驚人 制度設計累積雙重風險

　　記者 李唐寧 北京報道

　　編者按：中國社會正面臨一個嚴峻的現實——老齡化加速逼近，而社會保障不夠完善、相關產業未成規模、失能老人生存堪憂。在這個現實面前，如何讓我們的老人頤養天年？養老之憂，正在成為人們的普遍憂慮，也成為我國社會轉型期一個無法回避和必須解答的重要課題。本報將以此為主題，從多個側面探尋我國養老困局的制度癥結和解憂之道，并以系列報道的形式在深度版推出。今天刊出第一期“養老之憂·資金之困”。

　　養老保險“空賬”正在以25%左右的速度擴大！根據社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文最新給出的數字，2011年城鎮基本養老保險個人賬戶“空賬”已經超過2.2萬億，較2010年增加約5000億。

　　在我國，社會養老保險一直以來被看作是退休后收入的最重要支柱。隨著人口老齡化日益加劇，我國養老保障賬戶的缺口成了人們普遍關注的問題。有報道說，2013年全國養老金缺口將達到18.3萬億元；也有報道說，2010年底，基本養老保險基金累計結存為1.54萬億元；2011年末，結存1.94萬億元。眾說紛紜，莫衷一是。

　　梳理有關養老金“缺口”的N個版本，記者發現，各種“缺口說”的背后是人們對于老齡化加速下的我國養老保險制度的深層擔憂。養老的錢夠不夠？成為養老之憂的首要困擾。

　　鄭秉文：“空賬”2.2萬億

　　最早引發關注的養老金“缺口”版本

　　社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受《經濟參考報》記者采訪時透露，2011年城鎮基本養老保險個人賬戶記賬額為2.5萬億左右，而實賬部分僅為2703億元左右，“空賬”達到2.25萬億。

　　所謂“空賬”，是指盡管你的賬戶里名義上有錢，但實際上卻只是個無法兌現的空頭數字。這是最早引發輿論關注的養老金“缺口”版本。

　　實際上，這是我國社會保險制度所必須承擔的轉軌成本的一部分。

　　目前我國城鎮職工基本養老保險施行的是上世紀90年代確立的“統賬結合”制度，基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。社會統籌部分由單位負擔繳費，為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%。前者“現收現付”，用于支付已退休人員的養老金，后者實行的是長期封閉積累、產權個人所有的“完全積累”制，原則上不能調劑借用。

　　然而，由于在現行養老保險制度確立之前，企業員工基本無需繳納養老保險費用，所以現有的養老保險基金中沒有這部分職工的個人賬戶部分。但在養老保險制度設立之后，這部分職工退休后卻從養老保險基金中領取養老金。因此，僅靠統籌賬戶不足以應對當期發放，加之各地財政實力不同，多數地區不得不在實際上采用了“現收現付制”的方法，即挪用個人賬戶的資金、用正在工作的一代人合計繳納的28%的月工資來支付現有退休人員的退休金，個人賬戶僅僅記賬，上述2.5萬億的記賬額由此形成。

　　為解決這一問題，我國從2000年開始了“做實”個人賬戶試點。截至2011年底，參與試點的遼寧、江蘇、山東等13個省份共積累個人賬戶基金2703億元，但其與記賬額之間的差額，仍達到2.23萬億元，此“空賬”被輿論定義成了養老保險“缺口”概念而廣為傳播。

　　事實上，首個參與“做實”個人賬戶試點的省份遼寧省從三年前就開始借支養老保險個人賬戶資金用于支付當前養老金，這也被看做試點已在事實上失敗的標志。而從近兩年數據看，空賬擴大的速度正在變快：從2008年到2010年，“空賬”由1.4萬億升至1.7萬億，增加3000億，而2011年一年就增加了5000億。

　　人社部：結余1.9萬億

　　如無財政補貼多省市已收不抵支

　　盡管言之有據，但上述判斷卻一直未能獲得官方層面的認可。人力資源和社會保障部副部長胡曉義年初對這一問題有過明確表示：社保制度建立之初大部分省市養老金是收不抵支的，但之后缺口逐漸縮小，去年中國養老金略有結余。因此從全國層面看，不存在養老金缺口的問題。

　　一個說缺口，一個說結余，為何會出現這種差別？實際上，胡曉義此處否認的“缺口”并非指“空賬”，而是現金流的概念，簡單說就是當期發放沒有問題。

　　如果從當年養老金收支情況看，上述表述符合事實。根據人社部上個月發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2011年全年城鎮基本養老保險基金總收入16895億元，比上年增長25.9%。全年基金總支出12765億元，比上年增長20.9%。年末基本養老保險基金累計結存19497億元。

　　中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南對此的解讀是，養老金的現狀是就業的人多、退休的人少，繳費的多、領養老金的少，加上財政補貼，因此缺口不明顯。鄭秉文也認為，中國的養老基金當期財務是安全的。“十二五”期末基本養老保險基金的整體規模至少應該是“十一五”期末的3倍左右，大致在4萬億元至5萬億元之間。

　　然而，多種因素的博弈決定了這種結余狀態是不可持續的。

　　鄭秉文指出，養老保險收入增速之所以快于支出增速，主要得益于中國正處于社保普及的窗口期，每年有幾千萬人加入繳費隊伍。根據人社部的統計，截至2011年底，城鎮基本養老保險覆蓋人群已經超過2.8億人，約占全國人口的五分之一，比上年末增加2684萬人。

　　但擴面征繳是一把雙刃劍，支付壓力只是被延后了而已。退休職工占比較高的遼寧省鞍山市的人力資源和社會保障局養老保險處處長王丹對《經濟參考報》記者表示，雖然短期能將收繳資金充實到養老金缺口，但當擴面征繳的人群進入退休時，養老金缺口會越來越大，地方財政需要補貼的漏洞也會越來越大。

　　事實上，無需等到他們退休，目前的基本養老保險體系已經出現了收不抵支的缺口苗頭，只不過被每年巨大的財政補貼掩蓋了。

　　中國社科院編撰的《中國養老金發展報告2011》顯示，從1997年起，各級財政對養老保險累計補貼金額達1.2526萬億元。也就是說，到去年末基本養老保險基金累計結存19497億元中，近三分之二來自于財政轉移支付，如果沒有財政補貼，多個省市已經收不抵支。

　　曹遠征：缺口18.3萬億

　　這一缺口才是值得關注的長期問題

　　如果上述結論還在容易理解和接受的范圍內，那么近期引發廣泛爭議的“養老金缺口18.3萬億”就顯得不那么淺顯易懂了。

　　中國銀行首席經濟學家曹遠征在此前一份研究報告中稱，到2013年，中國養老金的缺口將達到18.3萬億元。在目前養老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設GDP年增長率為6%，到2033年時養老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7%。

　　對此，有媒體質疑該數字聳人聽聞：“2011年還結余近2萬億元，看人口結構，2012年、2013年不會出現猛然增加的退休人員，同時養老保險的覆蓋范圍還在繼續擴大，實在不太可能收支缺口忽然增至18.3萬億元之巨。”

　　對此，曹遠征在接受《經濟參考報》記者采訪時解釋說，“1.9萬億的結余指的是現金流量，而18.3萬億則是存量。現金流量有結余不代表沒有虧損。”

　　簡單來說，如果要維持現在的養老金給付水平，除現在已有的養老金(即上文中所指“結存”)以外，我們在2013年這個時點，還需要另外18.3萬億的養老金，才可以保證未來70年退休金的發放。

　　也許這一概念聽上去有些杞人憂天的意味，但專家指出，與仍在可控范圍內的“空賬”相比，這一缺口才是真正值得關注的長期問題。隨著人口老齡化和繳費的人數趨于下降，流量和存量的問題會相互轉化并可能威脅到養老金支付。

　　參與上述18.3萬億缺口報告撰寫的中國銀行研究員廖淑萍指出，“如此大的存量缺口意味著，未來某一個年份后，中國年度的養老金流量缺口會是負的，而且還會不斷擴大。”

　　另據報道，中國社科院財貿所學者高培勇和汪德華最近的一項研究指出，在現有社保制度框架下，要確保2020年中國每個退休者都能領取養老金，以替代率(即領取養老金占該年社會平均工資的比重)52.4%計算，養老金支付缺口都會持續增加。最早在2015年，中國城鎮職工養老保險就會出現支付缺口。

　　兩位學者預計，如果現在不能未雨綢繆，及時調整政策，到2050年，養老金缺口累積將達到該年GDP的95%。這樣巨大的資金缺口，必將使國家財政不堪重負，需要轉嫁給當代企業或進行代際轉移。

　　養老金缺口危機的背后

　　制度設計累積雙重風險

　　上述三個“缺口”并非同一概念，但無論從哪方面考量，養老金危機都已經是難以回避也無法忽視的問題。

　　我國養老保險制度建立不過區區二十年，為何就已陷入了困境？專家指出，在短期內，我國養老金收支壓力主要來源于制度設計導致的轉軌成本；而在中長期內，人口老齡化將逐漸成為導致養老金收支缺口的更為主要的因素。

　　事實上，養老金缺口將進一步加大的判斷正是基于一個重要事實：即老齡化的推進和平均壽命的提高。我國是世界上老齡化程度最高的國家之一，目前中國65歲以上的老年人口已接近1.3億人，全國31個省區市已有26個進入老齡化狀態。

　　除去老齡化的威脅，養老保險困局可能在制度設計之初就埋下了隱患。

　　1997年國務院正式確定了全國城鎮職工養老金制度從過去現收現付的企業養老制，向社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險轉變。這種制度設計，具有過渡期的特征，其本意乃是寄望于兩種制度的優勢互補，但事實上累積著當期支付赤字和積累資金貶值的雙重風險。

　　另一方面，上海社科院經濟研究所就業與社會保障研究室副主任張啟新認為，制度設計之初錯配了公平與效率的關系。他認為，當時改革的一個重要背景是國企改革，為了幫企業減負，把本應是企業或政府負擔的部分養老責任全部讓社會保障來承擔了。此外，張啟新指出，上世紀九十年代中期開始的養老金制度的改革與國際上大多數國家養老金制度改革的背景不同，“國外是直接面對老齡化問題，但當時我國老齡化問題并不嚴重，大家也沒有意識到這個問題的嚴重性。”他說。

　　盡管各方對于養老金前景莫衷一是，但目前的所有討論，仍集中在“制度覆蓋人員”的范圍內，目前仍處于碎片化的社保制度如何解答尚未納入到養老保險體系中來的農民、流動人口、失業人員等群體的養老問題，或許將是一個更加復雜而漫長的過程。

　　跛腳的三條腿凳子亟待修補

　　李唐寧

　　多年難產的個人延稅型養老保險有望在今年下半年取得一定進展。保監會在近期召開的保險監管工作會議上提出，要重點推進個人延稅型養老保險發展。這一提法引發各方密切關注。這一稅收優惠政策也被認為是完善我國脆弱的養老保障體系的契機。

　　從國際上看，養老保障體系通常由社會基本養老保險、企業年金和個人商業養老保險組成。在美國，養老金總資產20多萬億美元中，政府養老金占比12.5%，企業年金占比64.0%，個人退休賬戶占比23.5%。

　　而與國際上這種“三條腿凳子”結構的養老保險體系不同，在我國整個養老保障體系中，企業年金和個人商業養老保險的作用非常薄弱。數據顯示，到2010年底，中國的養老金總資產2萬多億人民幣中，政府養老金占比89.5%，企業年金10.5%，個人退休賬戶幾乎沒有。

　　首先，作為唯一支柱在苦苦支撐的社會基本養老保險明顯力不從心，除去各類缺口問題，替代率呈逐年下降趨勢：1999年之前，中國企業職工養老金的替代率總體維持在75%以上，但到目前已下降至50%以下，因此，僅僅依靠社保維持原有生活水平基本不再可能。

　　其次，作為“第二支柱”的企業年金，運行多年但步伐緩慢，不管從占GDP比重、員工參與率和替代率方面，都與全球尤其是發達國家存在很大差距。

　　數據顯示，截至2010年末，全國只有3.71萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為1335萬人，粗略計算，建立年金計劃的企業數僅占當時企業總數的0.31%，參加企業年金計劃的職工人數僅占參加城鎮職工基本養老保險人數的5　.19%，占就業總人數1.51%。從規模來看，2011年企業年金資產占我國GDP的比重僅為0.76%，而全球企業年金占全球GDP的比重約38%。

　　同時，在公眾對商業保險的認知度較低的情況下，個人儲蓄性商業養老保險對基本養老保障的支持也顯得力不從心。根據中國保監會及國家統計局的數據，截至2010年末，相對于發達國家12%的壽險深度及1500美元左右的壽險密度，中國的壽險深度僅為2.67%，壽險密度僅為794元人民幣。

　　因此，在人口老齡化不斷加速的情況下，需要正視過度依賴基本養老保險帶來的風險，盡快形成國家、企業和個人三方責任的合理分擔。

　　而稅收優惠政策正是鼓勵企業及個人補充養老保障第二、第三支柱的有力措施。保監會重點推進的個人延稅型養老保險，將使得個人收入中用于購買商業補充養老保險的部分、其應繳個人所得稅得以延期至將來提取商業養老保險時再交稅，這對于個人商業養老保險賬戶的補充無疑是個重大利好。另據媒體報道，財政部等有關部門也在考慮出臺第二支柱企業年金個人繳費部分的稅收優惠政策。如若上述激勵措施得以盡快推出，養老保障體系“三條腿凳子”的建立或將指日可待。