《彩票管理條例》的十二大進步與五點不足

　　河南財經學院彩票研究所所長 馮百鳴

　　今年3月11日，國務院法制辦在網上公布了《彩票管理條例》(征求意見稿)(以下簡稱《條例》)，向社會各界公開征求意見。對中國彩票業來說，彩票發行已經走過了20年，迫切需要一部彩票管理法規的出臺。事實證明，相關法律法規的缺失已經成為制約我國彩票業健康發展的重要因素。

　　中國現行彩票管理主要依據2001年的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》和2002年的《彩票發行與銷售管理暫行規定》。《條例》與其相比，有了很大的進步，也存在一些不足。

　　十二大進步

　　《條例》作為我國第一部比較健全的彩票行政管理條例，規范了彩票發行管理、監管和公益金使用等主要問題，其主要特點如下：

　　第一，明確了彩票是特許發行。

　　“國務院特許發行福利彩票、體育彩票”(第2條)。“國務院財政部門負責全國彩票的監督管理工作”(第4條)。同時，“禁止在中華人民共和國境內發行、銷售境外彩票。禁止中國公民、法人在中華人民共和國境內購買境外彩票”(第2條)。

　　第二，明確了彩票發行、銷售、開獎、兌獎和資金管理的原則是“公開、公平、公正和誠實信用”。(第3條)。

　　第三，明確規定財政部門在“審批開設彩票品種申請，應當實行專家評審制度，并通過聽證會、座談會等方式聽取社會意見”(第9條)。這是一個重大的進步，相比以往審批的行政監管方式，更具有科學性和客觀性，有助于彩票監管的規范化。

　　第四，對于彩票最高中獎額的規定，《條例》沒有規定具體限額，而是“由國務院財政部門根據彩票品種和市場發展情況決定”(第30條)。這是一個重大的突破。

　　長期以來，我國彩票獎金實行單注獎金額上限封頂，單注獎金額最高不得超過500萬元人民幣。其初衷是抑制彩票市場的過度投機行為，但彩民往往會采取多倍投注的方法突破上限。這條規定就給了彩票發行機構更大的發展空間。

　　第五，關于彩票資金的各項比例，明確規定由國務院財政部門確定(第27條)，顯示了很大程度上的靈活性。

　　原來規定的“返獎比例不得低于50%，發行費用不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%”，基本上是照搬美國加利福尼亞州《加州彩票法令》中的若干規定，而這種規定在實際操作中顯得較為生硬。實際上，體育彩票中的個別彩票品種的返獎率已經達到65%。

　　此外，27條“彩票發行費的提取比例，應當按照發行量增加則發行費遞減的原則確定”非常合理。過去，彩票發行費用一直按照彩票發行額度15%的比例提取，支付彩票零售商的傭金為7%，那么余下的8%就為彩票各級發行機構所擁有。

　　2007年，我國發行彩票銷售量大約為1000億元人民幣，那么，各級彩票機構的發行費用就高達80億元人民幣，這無疑是一筆巨額資金。

　　實際上，我國彩票機構結余的彩票發行費用，大多數為主管彩票發行的民政部門和體育部門，用于彌補行政管理費用的不足。《條例》第32條明確規定，“彩票發行機構、彩票銷售機構應當按照國務院財政部門的規定，及時上繳彩票公益金和彩票發行費中的業務費，不得截留或挪作他用”。這就從制度上杜絕了有關主管部門擅自挪用彩票發行費的問題。