全國(guó)人民乃至世界矚目的一年一度的中國(guó)“兩會(huì)”分別于3月3日和3月5日在北京隆重開幕。北大經(jīng)濟(jì)學(xué)院自2014年開始，推出“‘兩會(huì)’專家學(xué)者筆談”，暢談改革，分享智慧，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。今年的“專家筆談”也將在“兩會(huì)”期間如期與廣大讀者見面。

　　許云霄：完善預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化政府受托責(zé)任

　　（作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授）

　　政府預(yù)算就是受公眾委托、理公共之財(cái)。預(yù)算作為“貼著價(jià)格標(biāo)簽的政府計(jì)劃”，是政府服務(wù)于公眾的具體表現(xiàn)，是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接載體。從本質(zhì)上講，政府預(yù)算以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)，以增進(jìn)絕大多數(shù)社會(huì)成員的公共利益為宗旨，強(qiáng)調(diào)公共性、公幵性。因此，在預(yù)算分配上要體現(xiàn)公眾利益，為公眾負(fù)責(zé)，強(qiáng)化政府受托責(zé)任，從根本上解決好“錢為誰(shuí)花”的問(wèn)題，做到“不越位”、“不缺位”，以公共財(cái)政做保障，增進(jìn)預(yù)算合理安排，提高預(yù)算績(jī)效、提高預(yù)算決策科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的最優(yōu)配置，促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。公共財(cái)政要求財(cái)政支出管理應(yīng)以社會(huì)公眾的真實(shí)公共服務(wù)需求為根本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，從原來(lái)關(guān)注預(yù)算運(yùn)作過(guò)程的控制與監(jiān)督，轉(zhuǎn)到更多或主要關(guān)注預(yù)算活動(dòng)的結(jié)果，更有效更精準(zhǔn)地為公眾服務(wù)，提高預(yù)算開支效果，縮小財(cái)政資源有限性和公共服務(wù)無(wú)限性之間的差距。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理改革往往伴隨著政府職能的調(diào)整和部門權(quán)責(zé)的劃分，預(yù)算績(jī)效管理本質(zhì)上是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，明確的權(quán)責(zé)劃分和科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)是必要的前提和內(nèi)容。美國(guó)是世界上較早提出績(jī)效預(yù)算并不斷應(yīng)用于管理實(shí)踐的國(guó)家。建立了一套由政府服務(wù)目標(biāo)決定服務(wù)項(xiàng)目和財(cái)政資源配置的預(yù)算制度，形成了較完備的績(jī)效預(yù)算體系。在績(jī)效預(yù)算管理方面，美國(guó)推出了科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，主要以法律制度作為實(shí)施績(jī)效預(yù)算的先導(dǎo)，美國(guó)先后出臺(tái)了《政府績(jī)效成果法案》和《總統(tǒng)管理議程》兩項(xiàng)主要的制度性法規(guī)，使之成為績(jī)效預(yù)算的主要框架支撐。《政府績(jī)效成果法案》規(guī)定，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須根據(jù)部門使命提交戰(zhàn)略規(guī)劃，編制年度績(jī)效計(jì)劃，設(shè)立明確的績(jī)效目標(biāo)，使各部門預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，提供相關(guān)績(jī)效信息，并制定一套能綜合反映部門業(yè)績(jī)、便于考評(píng)的績(jī)效指標(biāo)，以解決“項(xiàng)目目標(biāo)表述不充分和項(xiàng)目的績(jī)效信息不足”的問(wèn)題。法案的主要目的是通過(guò)設(shè)定財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)，編制績(jī)效預(yù)算，提交績(jī)效報(bào)告，對(duì)實(shí)際績(jī)效結(jié)果與年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，以強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任，提高政府部門的產(chǎn)出績(jī)效。近年來(lái)奧巴馬政府更加加強(qiáng)績(jī)效信息的運(yùn)用與公幵，就績(jī)效信息的利用、溝通和問(wèn)題解決機(jī)制制定了三大“相互強(qiáng)化型”的績(jī)效管理戰(zhàn)略，提出了利用績(jī)效信息引導(dǎo)、學(xué)習(xí)并改善結(jié)果導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)更好的結(jié)果和透明度，進(jìn)一步加強(qiáng)推進(jìn)績(jī)效信息公幵的措施。

　　借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效改革設(shè)立以下三個(gè)目標(biāo)；一是強(qiáng)化中央各部門的績(jī)效觀念，提高對(duì)績(jī)效理念、績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)；二是通過(guò)初期試點(diǎn)，建立績(jī)效管理制度，提高預(yù)算管理水平；三是提高財(cái)政資金的使用效益，加強(qiáng)對(duì)資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況的了解，促進(jìn)部門的＂成本效益＂觀念；四是提高預(yù)算透明度，初期試點(diǎn)將評(píng)價(jià)結(jié)果在部門內(nèi)部公開，接受監(jiān)督，提高部門預(yù)算管理的透明度。具體而言，有如下幾個(gè)方面：

　　一、促進(jìn)財(cái)政資源的合理分配，增強(qiáng)預(yù)算決策科學(xué)化

　　推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，樹立績(jī)效導(dǎo)向，圍繞績(jī)效目標(biāo)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，做好對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用，有利于財(cái)政部門從資源配置層面優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，“為決策者在審議服務(wù)優(yōu)先次序和有限資源時(shí)提供信息，從而幫助我們?cè)诠卜?wù)中創(chuàng)造價(jià)值。”以績(jī)效因素作為資金合理分配的依據(jù)，增強(qiáng)預(yù)算資源與部門績(jī)效間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門管理的“資金鏈”與主管部門管理的“項(xiàng)目鏈”的進(jìn)一步吻合，有利于促進(jìn)部門和單位不斷完善項(xiàng)目管理，改進(jìn)管理流程與制度，加強(qiáng)對(duì)使用資金的監(jiān)督，不斷提高理財(cái)水平，增強(qiáng)財(cái)政資金分配和使用的績(jī)效。特別是通過(guò)設(shè)立指向性明確的績(jī)效目標(biāo)，細(xì)化可衡量的績(jī)效指標(biāo)，審核目標(biāo)進(jìn)而測(cè)算資金需求，據(jù)此編制支出預(yù)算，實(shí)現(xiàn)“多中選好、好中選優(yōu)”，進(jìn)一步提高了預(yù)算編制的科學(xué)性、針對(duì)性，確保財(cái)政資金向最急需、最有效、最重要的領(lǐng)域傾斜，增強(qiáng)預(yù)算支出決策的科學(xué)化。

　　二、強(qiáng)化部門支出責(zé)任意識(shí)

　　通過(guò)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，尤其是大力開展績(jī)效評(píng)價(jià)，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門的預(yù)算管理理念逐漸轉(zhuǎn)變，以績(jī)效為目標(biāo)、以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效理念正逐步形成。預(yù)算部門開始重視財(cái)政支出績(jī)效問(wèn)題，重視支出的責(zé)任和成本，“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象有所改變，“重績(jī)效、講績(jī)效”的預(yù)算管理新理念逐步樹立。在預(yù)算績(jī)效管理模式下，要求預(yù)算編制設(shè)定明確可衡量的績(jī)效目標(biāo)，使預(yù)算部門和單位更清楚地定位于預(yù)期實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出及效果，了解財(cái)政支出所要取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，從而促進(jìn)部門職能和目標(biāo)得到進(jìn)一步明確；預(yù)算執(zhí)行完成后要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，用以考核預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的完成程度和取得的成效，促使部門更加重視預(yù)算執(zhí)行的產(chǎn)出及結(jié)果；績(jī)效評(píng)價(jià)形成的結(jié)果要進(jìn)行反饋與報(bào)告，督促部門改進(jìn)不足和完善預(yù)算管理，并建立與度預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化部門及單位的自我約束意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。

　　三、提高財(cái)政資金使用效益

　　預(yù)算績(jī)效管理由簡(jiǎn)單的事后評(píng)價(jià)逐步轉(zhuǎn)向預(yù)算資金使用全過(guò)程、多方位的績(jī)效管理，將績(jī)效管理貫穿于預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，提高了績(jī)效管理質(zhì)量，進(jìn)一步改善了財(cái)政管理。通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)立和績(jī)效評(píng)價(jià)，促使預(yù)算部門科學(xué)合理申報(bào)預(yù)算資金，減少財(cái)政資金的無(wú)序使用和重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象，節(jié)約了財(cái)政資金，緩解了財(cái)政收支的矛盾；建立績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行適時(shí)跟蹤，加強(qiáng)支出績(jī)效監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏，確保預(yù)算資金在既定支出范圍和軌道內(nèi)運(yùn)行，以最小的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出，提高了預(yù)算支出的規(guī)范性和安全性；加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用，有利于發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算管理中的問(wèn)題，提出改進(jìn)意見和建議，改善預(yù)算管理部門內(nèi)部管理，提高財(cái)政資金使用效益。

　　四、提高政府透明度，強(qiáng)化政府受托責(zé)任

　　政府通過(guò)建立績(jī)效報(bào)告機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋整改機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋被評(píng)價(jià)單位并督促其整改落實(shí)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向政府和人大報(bào)告，并對(duì)相關(guān)結(jié)果進(jìn)行公布，為政府決策提供了依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督，促進(jìn)各級(jí)政府部門提高行政效率和服務(wù)水平，進(jìn)一步體現(xiàn)服務(wù)型和責(zé)任型政府的要求，強(qiáng)化政府受托責(zé)任，推進(jìn)高效、透明政府的建設(shè)。