全國人民乃至世界矚目的一年一度的中國“兩會”分別于3月3日和3月5日在北京隆重開幕。北大經濟學院自2014年開始，推出“‘兩會’專家學者筆談”，暢談改革，分享智慧，引起社會的廣泛關注。今年的“專家筆談”也將在“兩會”期間如期與廣大讀者見面。　　

　　張延、趙艷朋：預算軟約束與我國地方政府債務

　　（張延系北京大學經濟學院教授）

　　我國地方政府負有償還責任的舉債歷史可以追溯至1979年，1998年和2008年爆發的金融危機使得地方政府債務規模迅速增加。據國家審計署公布的數據，1998年地方政府性債務余額比上年增長48.20%，而2009年地方政府債務余額的增長率高達61.92%，截至2013年6月底，全國各項地方政府性債務余額為17.9萬億元。

　　地方政府債務規模的快速膨脹引起了社會各界的重視與擔憂。我國的政治體制決定了上級政府承擔著為下級政府債務兜底的潛在義務（劉尚希，2004）。如果地方政府債務問題不能妥善處理，一旦出現問題，最終都會轉嫁到中央政府頭上。因此，地方政府債務規模的過快增長可能會給我國經濟的持續健康發展帶來隱患，對社會穩定也可能產生不良影響。

　　要合理控制地方政府債務規模，首先需要知道什么原因導致了地方政府債務的形成和增加。關于我國地方政府債務的成因，國內學者大概有以下幾種觀點：1994年實施的財政分權改革中，中央將財政收入權力上移，同時將一些事權向地方政府下移，財權和事權的嚴重不匹配導致地方政府財政收支缺口加大，地方政府通過借債增加支出（馬海濤等，2004；財政部科研所，2009；安春明，2009；審計署審計科研所課題組，2010）；我國地方政府官員任期較短，干部任命和考核唯GDP增長論的考核機制使得地方政府官員為了在短期內做出政績獲得升遷，有通過主動舉債在短期內做出政績的激勵（周雪光，2005；陳本鳳，2006；張文君，2011；王敘果等，2012）；我國當前的政治體制不允許地方政府破產，當地方政府由于支出嚴重超過收入出現財政困難時，中央政府會對其進行救助。因此，預算軟約束的存在使得地方政府有激勵通過舉借債務發展經濟，這也是導致地方政府債務規模的擴張重要原因（陳建，2007；時紅秀，2007；鄭華，2011；衛志民，2014；李尚蒲等，2015）。除了以上主要的觀點外，也有學者認為其他因素造成了地方政府債務規模的不斷擴大，包括地方政府之間對可支配資源的競爭（時紅秀，2007）、工業化和城鎮化（巴曙松等，2011；趙全厚，2011）、我國4萬億的投資刺激計劃（安春明，2009）。

　　由于我國地方政府債務規模數據難以獲得，以上學者對地方政府債務成因的分析基本上都是理論論述，實證研究較少。近期有學者通過自己收集到的部分地區的債務數據或者從城投債的角度對財政分權、晉升激勵與我國地方政府債務規模之間的關系進行了實證研究，驗證了以上學者的理論分析結果（邱櫟樺等，2015；陳菁等，2015）。但是根據我們查閱到的文獻，目前還沒有研究從實證的角度分析預算軟約束和地方政府債務規模的關系。我們嘗試使用代理變量，對兩者之間的關系進行實證分析，結果發現：在控制了相關變量后，預算軟約束對地方政府債務規模確實有顯著的促進作用，驗證了之前學者的理論分析。從一定程度上豐富了地方政府債務成因的分析，對已有的理論分析提供了實證依據。

　　關于預算軟約束對地方政府債務規模的影響，已有不少學者通過理論分析得出預算軟約束的存在會導致地方政府債務規模的增加。我們借鑒已有研究，構建了地方政府債務規模指標和預算軟約束指標，通過實證的方法證明了兩者之間存在顯著的正相關關系。在控制了人均GDP、城鎮化水平和固定資產投資等因素的情況下，代表預算軟約束程度的指標每增1單位，地方政府債務規模增加1.104單位，驗證了學者們的理論預期。

　　不少專家學者一致認為目前我國地方政府債務規模快速膨脹，其潛在風險也逐漸變大，給我國經濟健康發展和社會穩定帶來隱患，因此提出要合理控制地方政府債務規模。根據我們的研究，預算軟約束的存在使得地方政府有膽量突破原來的預算約束，通過借債增加其收入，導致地方政府債務規模增加。因此，要控制地方政府債務規模，除了要進一步完善財政分權改革，使得各級政府財權和事權相匹配，避免地方政府為了完成相對過重的事務負擔而過度借債、改變唯GDP論英雄的政府官員晉升激勵機制外，還要從硬化地方政府的預算約束入手。

　　財政部規定從2011年1月1日起，政府預算外資金全部納入預算內管理，已經從控制預算外資金方面減少了地方政府的預算軟約束。但同時，我國轉移支付制度還不夠完善，“跑部錢進”現象的存在使得地方政府愿意實施“跑部進京”策略，地方政府通過中央財政轉移支付軟化預算約束的途徑依然存在（錢海剛，2009）[39]。因此，硬化地方政府預算約束需要完善中央對地方、省對下的財政轉移支付制度。一方面可以適當增加中央和省級政府的支出責任，減少地方政府通過轉移支付從中央或者上級政府獲得預算之外收入；另一方面可以增加公開性比較強的一般轉移支付，減少透明度相對較差的專項轉移支付。

　　此外，由于國有商業銀行本身也存在預算軟約束，即使知道地方融資平臺公司貸款的回報較低，也樂于貸款給他們。因此，在硬化地方政府預算約束的同時，也要完善我國的金融體制，減少政府對國有商業銀行的直接干預，硬化國有商業銀行的預算約束，增加他們的風險管控意識，減少通過國有商業銀行給地方政府的間接貸款，從而控制地方政府債務規模。

　　由于地方政府債務規模實際數據的不可得和預算軟約束難以具體量化，我們尋找了地方政府債務和預算軟約束的代理變量進行研究。為了保證實證結果的穩健，每個變量都采用了兩個指標，雖然不同指標回歸系數的符號相同，但是大小還是存在一定的差異，使得研究雖然說明預算軟約束的存在導致地方政府債務規模增加，但是無法說明影響的具體大小。隨著我國地方政府債務管理的不斷規范，我國地方政府債務規模數據也在逐漸披露。如果官方披露的數據量足夠大，我們可以對此問題進行更精確、更深入的研究。