一、 《辦法》制定的背景

　　新修訂的《證券投資基金法》首次將非公開募集證券投資基金納入調整范圍，根據法律授權，我會應當就非公開募集證券投資基金即私募證券基金制定相應的管理辦法。2013年6月，中央編辦發布通知，明確將包括創業投資基金在內的私募股權基金的管理職責賦予我會，我會負責組織擬訂監管政策、標準和規范等。據此，我會在反復調研論證基礎上，草擬形成了《私募投資基金管理暫行條例(草案)》(以下簡稱“《條例》”)，并在征求國務院有關部門意見后于今年年初上報國務院。目前，國務院法制辦正在積極辦理過程中。

　　2014年5月發布的《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(國發[2014]17號)(以下簡稱“新國九條”)中明確提出發展私募投資基金，并要求按照功能監管、適度監管的原則，完善股權投資基金、私募資產管理計劃、私募集合理財產品、集合資金信托計劃（查詢信托產品）等各類私募投資基金產品的監管標準。考慮到《條例》出臺還有個過程，為適應私募證券基金和私募股權基金監管需要，促進各類私募基金健康規范發展，落實新國九條的要求，我們研究起草了《私募投資基金監督管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“《辦法》”)，擬以證監會[微博]部門規章形式發布實施。

　　二、《辦法》主要內容

　　《辦法》共四十一條，分為總則、登記備案、合格投資者、資金募集、投資運作、行業自律、監督管理、關于創業投資基金的特別規定、法律責任及附則十章。

　　(一)關于調整范圍

　　根據《證券投資基金法》、新國九條和中央編辦通知的規定，結合我會監管職能，《辦法》將私募證券基金和私募股權基金，以及市場上以期貨、期權、藝術品、紅酒等為投資對象的其他種類私募基金均納入調整范圍，將私募基金的投資范圍明確為“包括買賣股票、股權、債券、期貨、期權、基金份額及投資合同約定的其他投資標的”。

　　鑒于除契約型私募基金外，很多以公司、合伙企業形式運作的機構從事類似私募基金的業務，《辦法》還明確“非公開募集資金，以進行投資活動為目的設立的公司或者合伙企業，資產由基金管理人或者普通合伙人管理的，其投資活動適用本辦法”(第二條)。

　　為落實《證券投資基金法》確立的統一功能監管原則，以及新國九條關于按照功能監管原則完善各類私募投資基金監管標準的要求，《辦法》還明確：“證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募基金業務適用本辦法。”

　　(二)關于登記備案

　　在基金管理人登記環節，《辦法》要求各類私募基金管理人均應當向基金業協會申請登記，并根據基金業協會相關規定報送基本信息，基金業協會在申請材料齊備后以網站公告形式辦結登記手續(第七條)。

　　在基金備案環節，考慮到私募證券基金、私募股權基金和創業投資基金等在投資對象、運作方式等方面的差異，《辦法》要求基金管理人應當根據私募基金的主要投資方向注明基金類別；采取委托管理方式的，應當報送委托管理協議。委托托管機構托管基金資產的，還應當報送委托托管協議(第八條)。

　　為防止機構利用登記備案信息進行增信，《辦法》規定基金業協會公告的登記備案信息，不構成對私募基金管理人投資能力、持續合規情況的認可；不作為對基金資產安全的保證(第九條)。

　　為便于社會公眾及時獲悉喪失主體資格的基金管理人的信息，《辦法》要求私募基金管理人依法解散、被依法撤銷或者被依法宣告破產的，限期向基金業協會報告，基金業協會應當及時注銷基金管理人登記并予以公告(第十條)。

　　(三)合格投資者

　　《辦法》明確私募基金應當向合格投資者募集，且單只私募基金的投資者人數累計不得超過法律規定的特定數量(第十一條)。

　　《辦法》參考境外合格投資者標準，結合我國的實際情況，規定合格投資者是指具備相應風險識別能力和風險承擔能力，投資于單只私募基金的金額不低于100萬元且符合下列相關標準的單位和個人：(1)凈資產不低于1000萬元的單位；(2)個人金融資產不低于300萬元或者最近三年個人年均收入不低于50萬元(第十二條)。此標準比目前市場上的資金信托計劃、證券公司資產管理計劃、基金管理公司特定客戶資產管理計劃的投資者標準要高，但在最低投資金額方面比2011年發布的《關于促進股權投資企業規范發展的通知》等配套文件中規定的投資者對單只股權投資基金1000萬元的最低認購金額明顯要低。

　　擬定上述標準的主要考慮是：合格投資者標準過低容易將不具備風險識別能力和承擔能力的公眾投資者卷入其中，進而引發非法集資。由于采取了資產規模或收入水平和對單只基金最低認購額的雙重標準，相比僅從對單只基金最低認購額來把握合格投資者標準更加全面，因此，對單只基金最低認購額的標準沒有簡單參照以前發展改革委的過高標準。對于個人投資者，《辦法》分別從金融資產規模和收入水平兩個維度進行規定，也為今后具有穩定高收入的群體參與私募基金留有空間。

　　此外，考慮到一些機構投資者和管理人的內部關系人等具備專業能力，并能夠識別和承擔風險，《辦法》參考國內資產管理行業的現有規定和境外經驗，將四類投資者視為合格投資者：一是社保基金、企業年金、慈善基金；二是依法設立并受國務院金融監督管理機構監管的投資計劃；三是投資于所管理私募基金的私募基金管理人及其從業人員；四是中國證監會認定的其他投資者(第十三條)。

　　(四)關于資金募集

　　《辦法》就資金募集作了以下規定：一是不得向合格投資者之外的單位和個人募集資金，不得通過公眾傳播媒體、報告會、短信、微信、散發傳單和張貼布告等方式向不特定對象宣傳推介；二是不得向投資人承諾投資本金不受損失或者承諾最低收益；三是做好投資者適當性管理，通過問卷調查方式，對投資者的風險識別能力和風險承擔能力進行評估，并對基金進行風險評級，向合格投資者說明；四是對投資者提出要求，要求如實填寫風險調查問卷，如實承諾資產或者收入情況，提供虛假信息的，要承擔相應責任；五是投資者確保委托資金來源合法，不得匯集他人資金投資私募基金(第十四至十九條)。

　　(五)關于投資運作

　　《辦法》要求私募證券基金管理人募集資金，應當簽訂基金合同、公司章程或者合伙協議。基金合同應當符合《證券投資基金法》規定的必備內容；對于其他種類私募基金，基金合同也應當參照《證券投資基金法》的相關規定，明確約定各方當事人的權利、義務和相關事宜(第二十條)。

　　在基金托管方面，《辦法》根據私募基金的特點和《證券投資基金法》，未強制要求私募基金進行托管安排。但為保障基金財產安全，要求除基金合同另有約定外，私募基金財產應當由基金托管人進行托管；不進行托管的，應當在基金合同中明確保障私募基金財產安全的制度措施和糾紛解決機制(第二十一條)。

　　在投資環節，為有效防范利益沖突，《辦法》規定私募基金管理人應當在不同基金之間建立相互獨立的投資決策流程和防火墻制度(第二十二條)。

　　為切實保護投資者權益，《辦法》對私募基金管理人、托管人、銷售機構及其他私募服務機構及其從業人員從事私募基金業務提出了相應的規范性要求，列舉了禁止從事的行為(第二十三條)。

　　在信息披露方面，《辦法》要求如實披露基金投資、資產負債、投資收益分配、基金承擔的費用和業績報酬、可能存在的利益沖突情況以及可能影響投資者合法權益的其他重大信息，不得隱瞞或者提供虛假信息，并規定信息披露規則由基金業協會另行制定(第二十四條)。

　　在信息報送方面，《辦法》要求私募基金管理人根據基金業協會規定，及時填報和定期更新相關信息。考慮到對沖基金和并購基金往往會運用杠桿，有可能引發系統性金融風險，要求私募基金還應當報告杠桿運用情況。發生重大事項的，應當在10個工作日內向基金業協會報告，并應當在規定時間內向基金業協會報送年度財務報告和所管理私募基金年度投資運作基本情況(第二十五條)。

　　此外，還對重要資料的保存作了規定(第二十六條)。

　　(六)關于行業自律

　　為加快建立行業自律機制，《辦法》就行業自律作出了一系列規定：一是規定基金業協會應當建立登記備案信息系統。鑒于私募基金信息相對敏感，《辦法》要求基金業協會對基金管理人及其管理的基金信息予以嚴格保密(第二十七條)。二是建立與證監會及派出機構和其他相關機構的信息共享機制(第二十八條)。三是規定了基金業協會在制定規則、執業檢查和紀律處分方面的職權(第二十九條)。四是建立投訴處理機制，進行糾紛調解(第三十條)。

　　(七)關于監督管理

　　在監督檢查方面，《辦法》規定證監會及派出機構對相關機構開展私募基金業務情況，進行統計監測和檢查，并有權依法采取措施(第三十一條)。

　　在誠信管理方面，《辦法》規定證監會將私募基金管理人及其從業人員誠信信息記入證券期貨市場誠信檔案數據庫；根據私募基金管理人的信用狀況，實施差異化分類監管(第三十二條)。

　　在行政監管措施方面，《辦法》規定證監會及派出機構可以對違法違規的私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金銷售機構及其他私募服務機構及其從業人員采取責令改正、監管談話、出具警示函、公開譴責等行政監管措施(第三十三條)。

　　(八)關于創業投資基金的特別規定

　　創業投資基金是股權投資基金的一個特別種類，由于其主要投資小微企業，屬于市場失靈的領域，世界各國均通過特別立法，一方面明確財稅扶持政策，另一方面對其投資領域進行監管引導，以確保政策目標實現。例如，2010年美國在將私募基金納入統一立法監管后，2011年又發布規則，對創業投資基金實行差異化監管。2011年歐盟發布《另類投資基金管理人指令》，2013年4月又專門發布《創業投資基金管理規則》。

　　借鑒國際經驗，《辦法》為創業投資基金專章作了特別規定：一是參照國際通行定義和2005年十部委聯合發布的《創業投資企業管理暫行辦法》，對創業投資基金作了界定；二是規定鼓勵和引導創業投資基金投資創業早期的小微企業，并從銜接已經建立的創業投資政策扶持機制考慮，規定享受國家財政稅收扶持政策的創業投資基金，其投資范圍應符合國家相關規定；三是明確基金業協會對創業投資基金實行差異化行業自律和會員服務；四是明確證監會對創業投資基金在投資方向檢查等環節采取區別于其他私募基金的差異化監督管理，而且規定在賬戶開立、發行交易和投資退出等方面，為創業投資基金提供便利服務(第三十四至三十七條)。

　　對除創業投資基金外的其他股權基金，因其已屬于市場充分有效的領域，故國際通行做法是完全交由市場進行調節，政府對其實施必要法律監管的目的主要是防范非法集資、利益輸送和因過度運用杠桿而導致系統性金融風險。雖然除創業投資基金外的其他私募股權基金與私募證券基金相比，在投資運作和風險控制機制上有差異，但這些差異都是市場自發形成的結果，政府不宜人為干預。所以，世界各國在為私募基金立法時，均不區分私募證券基金和私募股權基金。

　　考慮到《辦法》作為部門規章，無法規定促進私募股權基金發展政策措施以及創業投資基金稅收優惠政策等涉及其他部門職責的相關內容，因此，證監會擬另行與相關部門溝通，推動促進私募基金健康發展的政策措施早日出臺。

　　(九)關于法律責任

　　考慮到《辦法》的調整范圍涵蓋各類私募基金，《辦法》根據各類私募基金的一般特點，在部門規章權限內，明確了相應處罰。對違反《辦法》規定，情節嚴重的，我會可以對有關責任人員采取市場禁入措施(第三十八條至三十九條)。對于私募證券基金，鑒于《證券投資基金法》已規定了相關罰則，《辦法》特別明確：私募證券基金管理人及其從業人員違反《證券投資基金法》有關規定的，按照《證券投資基金法》的有關規定進行處罰(第四十條)。

　　三、關于《辦法》的實施

　　根據“法不溯及既往”的原則，對《辦法》實施前的私募基金，其投資運作依照原有基金合同執行；《辦法》實施后的私募基金，其投資運作應當依照《辦法》規定執行。