作者：左林

　　中國養老保險制度的整體改革方案設計已經啟動。據了解，其內容涉及破除養老金雙軌制、做實空賬、提高養老金統籌層級與養老基金入市投資等多方面。

　　接近人社部的人士透露，4月時，新一屆政府各副總理分工落定后，國務院總理李克強就多項重點領域改革作出部署，以三個月為期，要求各分管副總理拿出方案。

　　其中，在收入分配改革的大框架下，分管社會保障的副總理馬凱向人社部下達任務，要求在今年上半年拿出兩個領域的改革方案。其一為公務員薪酬體系改革方案，由人社部副部長何憲負責；其二為養老金制度改革方案，由人社部部長尹蔚民直接負責。

　　4月25日，人社部一季度新聞發布會上，發言人尹成基亦證實，人社部正在進行養老保險制度的“頂層設計”，這“是當前重點工作”。

　　尹成基概括，這一改革，是要從整體上完善中國的養老保險制度，其原則是增強公平性、適用流動性、保證可持續性。目前，人社部正就此聽取各方意見，進行研究和論證。

　　據了解，這一輪養老金改革，很可能沿襲本輪醫改的操作方式，多方征集意見后，匯集成數套方案，面向社會公開討論，最后整合執行。

　　一位參與方案討論的人士分析，2013年政府工作報告未沿用過去官方話語體系中常用的“提高待遇、穩步推進”等提法，是“頂層設計”正在醞釀的表現。這位人士認為，過去十年，中國的養老金制度在擴大覆蓋面上成績明顯，但在最關鍵的制度可持續性、彌補空賬、承擔轉制成本、破除雙軌制等“攻堅性”改革上，幾乎沒有推進。

　　而未來十年，財政負擔的將顯著擴大、社會矛盾的進一步激化，已容不得繼續拖延。如何看待當前的中國基本養老金制度，以什么樣的力度推動改革，如何支付改革成本，皆是無法繞過的核心問題。

　　養老金之憂

　　自1997年始建立的城鎮職工基本養老保險(下稱城職保)，是中國養老保險制度的主體，歷史最長。其覆蓋城鎮就業的企業職工，截至2013年3月底，全國有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農村社會養老保險(下稱新農保)建立并迅速推廣，這是第一個面向農民的國家養老金計劃。2011年起，作為一項補丁制度，面向數千萬城鎮非正規部門就業者和無業居民的城鎮居民社會養老保險(下稱城居保)也得以建立。到今年3月底，參加新農保、城居保兩項制度的參保者達到4.86億人。

　　從覆蓋率上看，中國的養老金制度處于歷史上最好的時期。理論上，無論何種就業形態，所有人群都在制度保護之下，并有財政資金和國家承諾做后盾。

　　但這背后，也隱藏著危機。養老保險是一種社會保險制度，其基本原理和運行規則，應當是強調自身財務平衡，不能過度依賴財政資金，歐債危機即為殷鑒。

　　從世界范圍看，養老金制度大體分為現收現付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動者自身工作時的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國的基本養老金中統籌賬戶和個人賬戶并存的設計，本意是將兩種制度加以融合，取長補短，但囿于中國養老制度的先天不足，其設計初衷并未實現，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財政資金補血的路徑。

　　按照人社部的數據，截至2012年底，全國城鎮基本養老保險基金累計結存2.39萬億元。“養老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強調。但一個必須面對的現實是，自1998年至今，各級財政對養老金的累計轉移支付已達到1.27萬億元，這意味著，養老金累計結余的一半以上來自財政投入。

　　2010年，全國養老基金當期繳費收入1.11萬億元，當期基金支出1.056萬億元，若無當年1954億元的財政補貼，當期結余僅有555億元，且有14個省份當期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉移支付的數額持續上漲，1998年的補貼資金只有24億元，2012年已經激增至2648億元。可以預見的是，隨著老齡化加劇，這一數字還將攀升。

　　看上去，除去財政補貼部分，目前的養老基金自身結余仍有1萬多億元，但由于目前的養老金統籌層級低，各地區之間無法橫向調劑，若財政補貼不及時，一些地區的當期支付缺口將立即顯現。

　　即便不考慮地區差異，從總體數字來看，萬億元積累額也將很快耗光。清華大學公共管理學院的研究團隊測算，在企業職工養老保險參保率上漲，GDP高速增長，不斷增加工資(增長率8.7%)和繳費基數，養老金替代率約為社會平均工資51%的條件下，最樂觀的估算結果是可維持到2020年，屆時將出現3377億元的養老基金缺口。依此計算，這一年的財政補貼額將增長到萬億元以上。

　　在遠期的未來，情況則更悲觀。按照北京大學教授黃益平等學者的研究，長期來看中國政府最大的財政風險是養老金缺口，未來養老金總負債將占GDP的62%-97%，隨著養老金支出的迅速上升，甚至有可能超過國有資產總額。

　　經濟學家胡祖六也認為，雖然目前中國財政支出狀況良好，但隨著以后社會福利的上升，環境、公共醫療等各種“欠債”的追趕，這一類財政支出可能將達到GDP的50%，未來是否可持續，應當審慎。

　　回溯國際歷史，上世紀80年代，撒切爾和里根當政時期，英美對社會保障制度進行了廣泛、嚴厲的瘦身改革，直接動力來自1973年世界金融危機后，各國財政的不堪重負，以及“二戰”后嬰兒潮一代將在2010年開始退休、人口贍養率變化的老齡化壓力。目前，這兩大改革動因，在中國正逐步成為現實。

　　直面核心問題

　　此番養老金改革，應當達成什么目標，決定了改革的內容與深度。

　　按照十八大報告中表述以及人社部部長尹蔚民的表態，改革應當增強公平性、適用流動性、保證可持續性。按照這一原則，“小修小補”已不足夠，應當直面制度核心問題。

　　一直以來，雙軌制被視為養老制度的最大不公。

　　目前，中國機關、事業單位的4000萬職工并不進入城鎮職工基本養老保險制度，而由財政直接給發退休金。2012年全國企業職工養老金平均1900元，而同期機關事業單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。

　　根據2006年原人事部、財政部印發的通知，公務員和事業單位退休人員皆按照其在職工資職務工資(崗位工資)和級別工資(薪級工資)之和的一定比例計發。其中，工作年限滿35年的按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發。與此同時，城鎮職工的養老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58%已滑至如今的45%。雙軌間的鴻溝日益擴大。

　　目前，公務員養老仍沿用舊制，事業單位改革雖行至半程，其養老制度卻亂象叢生。全國事業單位人員3000萬人中，有約1000萬人仍由傳統財政供養，始終未曾繳費。剩余約2000萬人自上世紀90年代中期起陸續參加了社保制度改革，參照城鎮企業職工養老制度，個人按照月工資8%開始繳費，進入城職保養老基金。但是，當他們退休后，卻仍然按照在職工資的80%-90%的水平領取退休金。

　　這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對事業單位人員而言，每月繳納8%的費用，意味著其在職時收入的下降；而這部分事業單位人員只繳了少量的錢，卻按照城鎮職工的兩倍支取養老金，事實上造成了企業職工供養事業單位人員的后果，進一步損害了養老基金的財務平衡；對財政資金來說，雖短期內甩掉了事業單位退休金的支付“包袱”，但當城職保基金收不抵支時，仍需動用財政資金補足。

　　不過，學界普遍認為，若將機關、事業單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現實。改革路徑設計，必須穩定被改革者心理預期過渡期內，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業年金進行彌補。

　　職業年金在結構上類似企業年金，是基本養老保險制度的補充。

　　國務院曾在2008年2月決定，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。此時，便已明確了“事業單位與企業職工養老金并軌，建立職業年金彌補差額”的改革路徑。2011年7月的發布會上，人社部發言人尹成基也曾表示，人社部正在起草專項的職業年金辦法，作為事業單位養老保險改革試點的配套政策，但是如今這一辦法仍未面世。

　　而各試點省市普遍沒有明確改革后養老金水平是否變化的預測和承諾，只籠統地提到要建立職業年金，缺乏具體細節和彌補措施，參與試點者“人人自危”，消極回應，最終致使改革試點進展緩慢。

　　2013年5月，人社部副部長胡曉義公開表示，機關事業單位的養老保險制度改革不能單打獨斗，而是要在一個總體的改革框架下來進行。其中包括機構分類、人事制度、工資分配、財政保障等多方面的配套措施。“對于這方面的改革，我們知道公眾有很多的反映，我們一樣也很著急，但我們這次一定要力爭改革能夠成功，不能做一個‘夾生飯’，半道又退回來了。”胡曉義說。

　　此外，由于養老保險基金統籌層級低，基金沉淀在縣市一級財政專戶，由縣市一級政府負責。因此，不但三種養老保險之間無法轉移接續，同一險種也存在跨地區無法攜帶的問題。對此，解決之道唯有一途基本養老金的全國統籌。此前，人社部更傾向于“小修小補”的改革方案，著力于各類險種之間的轉移接續，希望以此解決流動性問題。

　　2012年11月26日，人社部對《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》公開征求意見。這份文件對城鎮職工基本養老保險、新農保、城居保繳費人群之間的轉移接續作出規定。其基本原則是，個人賬戶儲蓄額可以全部攜帶并軌，但在繳費年限計算上，職工基本養老保險轉入新農保、城居保，原繳費年限可以直接承認接續，但新農保、城居保轉入職工保險的，年限不得累計計算。這一《辦法》被學界評價為“補丁”政策，因其只支持了人群從城市到農村的單向流動，并不支持城鎮化的向上流動，缺少吸引力。

　　實際上，若不能做到養老金全國統籌，類似轉移接續方案，對參保人并無吸引力。2010年初，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》出臺，理論上，農民工跨省流動，可以將養老金攜帶轉移。但由于手續繁雜，2011年，全國辦理跨省轉移手續的農民工總量只有24.4萬人，僅占當年參保農民工的0.6%，影響微乎其微。

　　改革成本幾何

　　按照財政部財政科學研究所提供的數據，目前全國退休事業單位職工月均養老金約為企業退休職工的1.8倍，年均離退休費總支出1400億元，其中大約一半來自財政撥款，另一半為自籌；而全國退休公務員養老金水平是企業職工的2.1倍，每年大約需要700億元，均由財政全額撥款。與財政對城職保的補貼對比可以看出，這部分支出已占財政對全部養老金負擔的三分之一強。

　　除了不公平的問題，機關、事業單位養老金制度沒有設立個人賬戶，因此無法投資運營，在資本市場實現保值增值，意味著財政負擔將飛速攀升，政府責任無法擺脫。

　　對于雙軌制的改革，必先期付出成本，短期內財政壓力將明顯加大。具體來說，財政需要多花兩筆錢。

　　第一筆，財政需要為機關和事業單位職工額外繳納工資總額的20%，以實現與城職保的并軌；第二筆，是建立職業年金制度中雇主繳納的這部分，約為在職工資的5%。

　　按照中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文的測算，假如從2008年當年開始同時把機關和事業單位納入改革，全國的財政負擔占GDP比例發展趨勢可分為四個階段：2009年-2013年，支出增幅較為明顯；2014年-2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趨勢，原因是經濟增長速度趨緩導致工資增長率下降；2021年-2048年，頭六七年里支出增長比較緩慢，后期較快，到2048年達到峰值。到2049年的節點之后，改革收益逐漸顯現，改革后的支出將小于不改革支出，越往后，收益越明顯。

　　選取不同的人口結構、經濟增長率、養老金替代率參數，測算出的轉制成本差距很大。清華大學教授楊燕綏計算，若將機關、事業單位養老金替代率略為降低，改革20年-28年后，并軌的基本養老金可以實現財務平衡，傳統退休金退出市場，統一的國民基礎養老金長成。

　　此外，在保證養老金可持續性方面，則需強化制度自身造血能力，完成統籌、個人“雙賬戶”保險結構的設計初衷，即做實個人賬戶，允許養老基金進入資本市場保值增值。

　　但是，各部委間對于此項改革的意見并不統一。

　　目前，全國做實的個人賬戶僅3000多億元，被挪用作當期支付的空賬額已超過2萬億元。據知情者透露，在此前的討論中，財政部對做實個人賬戶不積極，因為這意味著財政支出立即增加，除去當期支付的轉移支付，財政還要增加做實賬戶的支出。

　　去年初，養老基金投資運營體制改革一度啟動，在方案抉擇階段，人社部和全國社保基金理事會就曾激烈爭奪對基金的受托權，后由于爭議過大，改革被暫行擱置。

　　“養老金改革復雜重大，中央應當破除部門利益阻撓，各部委也當有大局觀念。”有學者評價。

　　無論計算結果是什么，結論是明顯的：若不改革，短期內財政負擔輕，但遠期債務難以承受；若改革，短期內需承擔財政壓力的痛苦，但長遠看，制度是健康和可持續的。本屆政府面對的，正是在長痛和短痛間作出選擇。

　　誰來埋單

　　那么，改革的錢從哪里來？

　　全國社會保障基金理事會黨組書記戴相龍曾多次公開建議，通過劃撥國有資產擴充全國社會保障儲備基金。到2012年底，全國國有資產近70萬億元，其中，中央企業有30多萬億元。按2012年8月末市場價格統計，中央系統持有的上市公司市值達到9.7萬億元，其中，國有股超過51%的有2萬多億元。戴相龍的建議包括，規范上市企業國有股劃撥社保基金制度；中央企業上繳中央資本收益的30%劃撥社保基金；逐步將國有股超過51%部分劃入全國社保基金。

　　今年3月，財政部部長樓繼偉在中國發展高層論壇上表示，國有企業的利潤分紅是作為國有資本金資本經營預算的收入來源，目前其集中比例還不高，未來，會不斷地提高國有企業利潤交到公共預算中的比例。

　　有學者做過測算，以上海為例，假如將2011年作為事業單位養老金改革的起始節點，總轉制成本為3885億元，并在今后76年內逐漸顯現，不計利率等經濟因素的影響，上海地方財政平均每年要承擔的轉制成本將在50億元左右。其中2011年會出現成本最大值130億元，以后轉制成本現值逐年下降2025年左右降至100億元，2050年左右降至40億元，2060年左右降至20億元。

　　2012年上海全年地方財政收入3743.71億元，研究認為，在改革的前五年內，單憑地方財政，難以承擔改革成本。上海財稅尚且充裕，若改革放眼全國，中央、地方財政責任如何劃分更需明晰，這涉及央地財稅關系、財權、事權的重新劃分。

　　責任劃分的不明確，可能將導致改革失敗。一個教訓是，做實個人賬戶試點自2001年起至今已13年，目前，中央和地方兩級財政共同承擔個人賬戶空賬做實之責。其中，中央政府負擔做實個人賬戶引起的現收現付不足部分的固定百分比，其補貼額度如果少于統籌發放缺口，則需地方政府自籌資金補足。在以新增稅收且以地方政府為主要負擔者的制度下，做實個人賬戶的進展實為緩慢。現在做實部分尚不足全部空賬的七分之一，其一大原因被許多學者認為是中央財政在其中承擔責任過少。

　　2012年，時任中國投資有限責任公司董事長的樓繼偉曾撰文闡述其財稅思路。他認為，從財力分配來看，中央集中了全國財政收入的53%左右，但是中央財政支出只占全國的20%。下一步改革的方向，應當合理進行中央地方間的職能和財力分配，把國家應該管理的事務管起來。

　　樓繼偉表示，中國是唯一的養老保險由地方管理的國家。養老保險涉及勞動力的全國流動，在國外都是聯邦或中央政府管理。信息處理越復雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務，比中央政府容易識別信息不對稱。而社會保險中養老保險信息相對簡單，只需知道人們的年齡、生死、就業狀況。相比之下，醫療保險還要知道身體情況、藥品、醫院等，而且信息高度不對稱。所以，相較而言，養老保險國家有條件全面管理，而醫療保險可能需要國家和地方政府合作管理。

　　“中央要在支出上占更大的比重。”樓繼偉總結說。

　　延伸閱讀：什么是養老金“雙軌制”？

　　養老金“雙軌制”是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度。養老金“雙軌制”是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學歷，同等職稱，同等職務，同等技能，同等貢獻的人因退休時的單位性質不同，退休金也不同，企業比政府機關和事業單位的養老金低兩三倍。2012年3月，這一制度在全國“兩會”上引起代表委員們的關注和熱議，2012年12月17日，中國社會科學院發布報告稱中國14省份2011年養老金收不抵支，缺口達767億元，再次引發對于養老金雙軌制討論的熱潮。