2014年5月28日，第十一屆上海衍生品市場論壇在上海舉行。這次峰會的主題為“市場化、法治化、國際化的前景與路徑”。全國人大常委會委員、財經委員會副主任委員尹中卿(圖片來源：新浪財經)

　　新浪財經訊 2014年5月28日，由上海期貨交易所和中國金融期貨交易所[微博]共同主辦的“第十一屆上海衍生品市場論壇”于5月28日-29日舉行。本次大會的主題為“市場化、法治化、國際化的前景與路徑”。上圖為全國人大常委會委員、財經委員會副主任委員尹中卿。

　　以下為全國人大財經委副主任委員尹中卿在法治論壇上的演講實錄

　　(2014年5月28日 上海)

　　各位來賓、女士們、先生們：

　　下午好！很高興參加“上衍法治論壇”。借這個機會介紹一下我們在期貨立法過程中遇到的幾個難點問題，與各位交流討論。

　　大家知道，全國人大期貨法立法工作由來已久。期貨交易法曾經先后列入八屆全國人大常委會立法規劃一類項目，十屆、十一屆全國人大常委會會立法規劃二類項目。全國人大財經委員會先后兩次成立起草組，分別于1994年8月、2007年6月擬出兩個期貨交易法草案。本屆全國人大常委會對期貨立法工作非常重視，將期貨法列為立法規劃二類項目，由財經委員會組織起草，條件成熟時安排審議。

　　自去年12月起草組成立以來，我們主要做了四項工作。一是草擬期貨法起草大綱和立法調研提綱，廣泛征求意見；二是在京召開三個座談會，分別聽取相關部委、行業協會、期貨公司、套保企業、專家學者和個人交易者的意見和建議；三是赴鄭州、大連、上海等地開展調研，實地考察了四家期貨交易所，以及存管銀行、交割倉庫等；四是起草出期貨法(草案第一稿)，并召開起草領導小組全體會議對草案進行了討論。

　　半年多來，在期貨立法調研、論證、起草過程中，我們不斷加深對期貨市場運行規律、存在問題和制度需求的認識，主要遇到以下八個問題。

　　第一，關于調整范圍。現行《期貨交易管理條例》主要定位于場內商品、金融期貨和期權標準化合約交易。如何確定期貨法的調整范圍？是否將場外衍生品交易納入調整范圍？多數意見認為，近年來我國商品期貨市場發展迅速，但金融期貨品種較少，期權和其他衍生品尚未正式推出。從法律屬性看，期權和其他衍生品市場與商品和金融期貨市場并無本質區別。適應健全多層次資本市場體系、滿足多層次風險管理的現實需求，期貨法不能僅僅局限于場內期貨市場，也應該將其他一些符合條件的場外相關衍生品納入調整范圍，以場內為主、兼顧場外，同時對涉外期貨交易進行規范，致力于形成一部期貨及相關衍生品基本法，調整范圍既涵蓋商品期貨及其衍生品市場，也涵蓋金融期貨及其衍生品市場。因此，期貨立法不僅要與包括刑法、物權法、合同法、公司法等上位法相銜接，同時還要處理好與同位法如證券法、證券投資基金法、商業銀行法、保險法、信托法之間的關系，維系金融法律體系的協調和統一。

　　第二，關于交易主體。我國現行金融法律采用“投資者”概括交易主體，《期貨交易管理條例》則交叉使用“投資者”和“客戶”概念，多年來已經形成習慣。參與期貨交易的主體是期貨市場生存和發展的基礎力量，期貨立法應當統一法律規范。多數意見認為，與其他資本市場投融資不同，期貨市場的基本功能在于風險管理，直接或間接參與期貨交易的主體更多是通過事先鎖定未來價格規避價格波動風險，也有一部分是為了博取投機利益而承接轉讓出來的風險。“投資者”概念不能涵蓋期貨市場所有參與交易的主體，如套期保值交易主體。“客戶”概念則是相對于期貨公司提供中介服務而言，無法將交易所自營會員以及其他直接入場交易主體囊括進來。“參與者”概念過于寬泛，還包括為期貨交易提供服務的期貨公司、交易所、結算機構、存管銀行、交割倉庫等。期貨立法嘗試使用“交易者”規范指代下達交易指令、最終承擔交易結果、直接或間接參與期貨交易的主體，并專設一章規定交易者的權利和義務，充分體現了對交易者進行全方位保護的制度安排。

　　第三，關于經營機構。我國期貨經營機構普遍存在規模偏小、實力偏弱、業務單一、服務結構趨同、人才缺乏等問題。隨著大資管時代的到來，混業經營成為發展趨勢，期貨業呼吁期貨立法以“期貨公司結合期貨牌照”的方式對期貨經營機構進行規范。在是否擴大期貨經營機構范圍問題上，多數意見認為，近年來我國金融機構跨業投資明顯增多，交叉性金融業務發展迅速，建議明確期貨公司設立基本條件，允許各類市場主體申請期貨牌照，允許期貨公司以外的其他市場主體開展特定的期貨業務。在是否擴大期貨經營機構業務范圍問題上，多數意見認為，為了提升期貨公司的專業水平和服務能力，改變期貨經營機構同質化競爭嚴重及利潤模式單一問題，建議適當擴大期貨公司的業務范圍，允許其開展期貨經紀、期貨自營、期貨投資咨詢、期貨資產管理、與期貨交易和期貨投資活動有關的財務顧問等業務。為了防范風險，應當建立嚴格的“防火墻”，規定期貨經營機構自營業務必須使用自有資金或依法籌集的資金，期貨經營機構經營期貨經紀業務又同時經營其他期貨業務的，應當嚴格執行業務分離和資金分離制度，不得混合操作。

　　第四，關于交易場所。我國的期貨市場和交易場所是在各地政府推動下逐步建立發展起來的，經過近兩年清理整頓，目前全國仍然還有各類現貨交易市場近300家。由于缺乏統一交易規則，監管存在真空地帶，有些市場采取類期貨交易方式，虛假宣傳和欺騙交易時有發生。為了規范期貨市場，多數意見認為，除期貨交易所外的期貨交易場所，都應當由國務院及其期貨監督管理部門批準，納入期貨法做原則性規定，對其結構性差異作出銜接安排。由于特殊的歷史原因，在全國四家期貨交易所中，三家采用會員制形式，一家采用公司制形式。會員制交易所面臨的問題是如何確認其法人屬性和類型。公司制交易所面臨的問題是是否確認交易所為非營利性。鑒于期貨交易所改制還沒有完成，期貨法僅對期貨交易所的設立條件、組織形式、治理結構等做出原則的框架規定。

　　第五，關于集中結算。期貨結算機構作為中央對手方，承擔交易的擔保履約職能。作為中央對手方法律基礎的合同更替制度，在我國民事法律中沒有規定，需要在期貨法中對中央對手方合同當事人地位予以特別規定，以保障中央對手方制度的合法性和有效性。在是否建立統一結算體系問題上，期貨立法遇到困難。目前我國期貨市場還沒有獨立的結算機構，四家交易所各建一套結算系統，分別開展結算業務。這不僅需要期貨公司在每個交易所都存放保證金和結算準備金，相互不能調用，增加了資金成本和管理成本，而且各交易所的交易和結算標準不一致，不利于在全國范圍內控制系統性風險。多數意見認為，目前世界上許多國家期貨市場都實行統一結算，我國期貨市場也要逐步建立統一的結算體系。如果一時尚有困難，期貨法也應當先確立原則框架，將四家交易所可以共有的結算規則統一起來，以小擴大，逐步從交易所內設結算模式過渡到場外統一結算模式，增強交易效率，減少資源浪費，提高防風險能力。

　　第六，關于保證金管理。現行《期貨交易管理條例》規定了保證金分級所有、具有履約擔保性質，與物權法和擔保法中有關保證、抵押、質押等規定以及傳統民商法理論不一致，司法實踐中對保證金利息的歸屬問題存在爭議，需要明確保證金的法律屬性。多數意見認為，交易者將保證金交存后，保證金的所有權隨之轉移至期貨公司，期貨公司應享有保證金的利息收入。實踐證明，保證金分級所有制度有助于實現風險隔離，保障客戶資金安全，有利于期貨市場實現逐級風險控制，建議期貨法進一步明確保證金逐級收取、分級所有制度，將保證金范圍從現金、有價證券兩種形式擴大到政府票據、銀行信用證、貨幣基金、實物黃金等價值穩定、流動性強的其他資產，明確規定進入結算環節的保證金優先用于期貨交易履約，不因交易者或存管銀行自身其他債務被查封、凍結或者強制執行。

　　第七，關于強行平倉。現行《期貨交易管理條例》規定了強行平倉制度，并將強行平倉作為期貨公司的義務。如何界定強行平倉的法律屬性及程序？多數意見認為，由于期貨交易實行保證金制度，如果保證金不足，交易者要么及時補充保證金，要么自行減倉，否則期貨經營機構有權強行平倉。從本質上來說，強行平倉是期貨經營機構防止交易者透支、進行風險控制的一個重要手段，而不是對交易者應當履行的義務。期貨經營機構強行平倉不是為了介入交易者的期貨交易，而是為了保持交易安全。因此，必須要有法律賦予的權利，強行平倉行為才不構成侵權，強行平倉后果才由交易者承擔。當然，期貨經營機構根據風險情況的評估，可以選擇行使或者不行使強行平倉權利，也可以依據交易者意愿進行強制減倉。為了加強風險防范，期貨法還要明確期貨經營機構強行平倉前履行通知義務，包括追加保證金劃款時點或資金到賬時點計算。監管部門可以檢查期貨公司履行強平權利時是否保持了審慎的原則，是否公平對待所有交易者。

　　第八，關于監管服務。現行《期貨交易管理條例》更加注重行政管理，監管服務比較薄弱。多數意見認為，期貨立法應當以市場自律為主，政府監管為輔，強化服務職能。從期貨品市場長遠發展角度，對于實踐中存在的各類交易主體、經營機構、交易場所、交易產品，只要其交易機制的本質屬性一致，就應當統一規則、統一監管，以確保監管的一致性，避免監管套利等問題。要按照分業經營、功能監管的原則，完善由國務院期貨監督管理部門對期貨及其他衍生品市場實行跨部門、跨產品、跨市場集中統一監管體制，逐步實現機構監管向功能監管的轉變。要充分發揮市場配置資源的決定性作用，減少行政許可事項，簡化交易品種上市審批程序，提高品種上市的市場化程度。要加強對期貨保證金存管機構、交割倉庫、產品質量檢驗機構、信息技術服務機構、律師事務所、會計師事務所等期貨服務機構的要求，規范期貨服務機構的業務行為。要探索建立期貨市場調解、仲裁、公益訴訟等糾紛解決機制，充分發揮行業協會在矛盾糾紛調處方面的優勢，逐步提高期貨市場自治、自律程度。

　　女士們、先生們！期貨法是一部重要的金融法律。在今后的立法工作中，我們將按照十二屆全國人大常委會立法規劃的要求，進一步加強調查研究，對立法中的難點問題進行深入、全面、反復的研究論證，把實踐中好的經驗和做法充分吸收進來，積極、穩妥、有效地推動期貨法起草進程。衷心希望各位朋友把你們的意見和建議告訴我們，進一步把期貨法草案修改完善好，如期完成期貨法立法任務。

　　謝謝大家！