詹向陽 鄭艷文
農村土地集體所有是我國憲法明確規定的基本經濟制度。而土地作為重要的生產要素，流動性是市場經濟的客觀要求。將土地所有權、承包權、經營權分置，推動經營權流轉，不僅是我國土地制度改革的重大創新，而且對于構建新型農村金融服務體系也具有重要意義。山東省是農業大省，也是多項農村土地制度改革的試點地區，在農村土地經營權入股、兩權抵押貸款等方面進行了一系列創新探索。筆者結合在山東省實地調研的成果，圍繞農村土地流轉制度改革對商業銀行農村金融服務的影響進行了研究。
歷史沿革及政策新進展
農村土地流轉市場的萌芽與起源
20世紀70年代末80年代初農村家庭聯產承包責任制確立后，極大促進了農村地區的經濟發展。隨著農業生產率的不斷提高，農村剩余勞動力逐漸向城鎮和第二、第三產業轉移，進城務工農民與留守農村農民之間進行土地轉讓、轉包的現象開始出現，農村土地使用權流轉市場逐步形成。廣東、浙江、江蘇、上海、安徽、天津等地還對農村建設用地使用權流轉開展了局部或區域試驗，并發展出重慶農地入股、廣東海南出租農地、北京郊區等地小產權房等模式，雖然有些因不符合法律和政策規定被叫停，但也反映出現實對于土地流轉的迫切需要。
農村土地流轉政策的沿革
1988年，國家修改了《憲法》和《土地管理法》，解決了土地使用權可否轉讓的原則性問題。之后，為了培育農村土地使用權市場，我國出臺了多項法規和政策。總體的導向是要在堅持農村土地集體所有制和穩定土地承包關系的前提下，通過所有權、承包權、經營權三權分置的方式，解決農業生產分散化、農民收入來源少和農用土地閑置等問題。簡單來講，土地流轉制度在框架設計和政策措施上具有以下幾個特征。
土地確權是農村土地流轉制度改革的關鍵環節。正如科斯所言，“清楚界定的產權是市場交易的前提”。推動農村土地流轉制度改革的基礎是對各項土地權利權屬的明晰和確認。因此，2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》，明確提出要用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。隨著土地流轉制度改革的深入，不僅要明晰農民及農村集體組織對農村土地的物權關系，還要對通過流轉取得農村承包土地的新型農業經營主體，頒發土地經營權證書，進一步厘清集體與農戶，承包方、發包方、經營方之間的土地關系。
流轉形式的創新是農村土地流轉制度改革落地實施的依托。我國幾十萬個行政村在資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面都存在著巨大的差異，因此所適用的土地流轉形式千差萬別。在實踐中，轉讓、轉包、互換、出租在農村土地流轉中較為普遍。黨的十八屆三中全會提出允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營，2015年中央“一號文件”進一步提出引導農民自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，為土地的資本化提供了新的路徑。
市場機制的健全完善是農村土地流轉制度改革的重要切入點。農村土地流轉制度改革的一個重要原則是讓市場在農村資源配置中發揮決定性作用。為充分發揮市場機制的作用，一方面很多地方都建立了農村土地經營權的交易市場，并在完善市場基礎設施、擴大市場參與主體、增加市場規范性和活躍度方面取得了重要進展；另一方面通過PPP、基建貸款貼息、政府購買服務等制度創新的方式，引導各類金融和社會資本進入農村市場，推動農業產業升級轉型。
農村土地流轉制度創新試點情況
農村土地經營權入股試點情況
2015年3月，農業部選定黑龍江、浙江、山東、重慶四個省作為土地經營權入股發展農業產業化經營的首批試點地區。從山東省的情況看，截至2015年末，共有4790家股份合作社探索吸收土地經營權入股，入股土地面積79.33萬畝，入股的農民達到19.82萬戶，在創新入股載體、增加農民收益等方面進行了初步的探索，土地作為產業資本的重要作用不斷顯現。
以股份合作社為中介的入股形式，調動了農業龍頭企業參與的積極性。土地經營權入股的一個重要目的是實現資本、土地、勞動、技術等各種要素優化配置，推動三次產業融合發展。農業龍頭企業雖然對各個產業鏈的粘合力最強，但直接吸收土地經營權入股的積極性并不高。主要原因是單個農民用于入股的土地面積不大，這些土地的面積、位置、肥沃程度差異較大，企業逐一與農民溝通談判顯然十分困難。為解決這一問題，山東省青州市何官鎮南小王村探索出了一種新的形式。當地農民先以土地經營權入股到晟豐土地股份合作社，合作社再入股到杭州天祿蔬菜集團。晟豐土地股份合作社主要從事的是蔬菜種植和銷售，而天祿蔬菜集團除了蔬菜種植，還有蔬菜加工和農產品物流等多個項目，這種股份合作形式可以更大程度地激發出土地的增值能力。但土地經營權入股發展農業產業化經營，需要解決多個新的問題，最為突出的就是土地股份的折價問題，也就是如何計算土地經營權與企業其他形式資本之間的比價，以實現同股同酬的原則。
“保底+分紅”的回報形式，有助于風險承受能力較低的農民分享土地資本增值收益。仍以青州市南小王村晟豐土地股份合作社為例，2008年9月合作社成立后，南小王村105戶全部與合作社簽訂土地流轉協議，從而將土地變為股權，每畝土地經營權折算為1股。在收益分配時，和合作社簽訂土地流轉的農戶除了每股每年固定獲得926斤小麥的股利外，還可以根據合作社當年的經營情況，按入社股份的多少享受二次分紅。這種形式一方面通過給社員每畝固定的小麥，保證了農戶的口糧；另一方面，合作社把流轉過來的分散土地進行整理，規劃出了無公害蔬菜大棚種植區、有機蔬菜種植區、糧食種植區、良種繁育區等幾個大區，實現了集中經營，顯著增加了土地的單位產出，農民也可以分享土地收益增值的紅利。
農民職業選擇多元化，解決了農民與土地分離后的身份問題。從山東省情況看，農民將土地流轉出去后，可以根據其年齡、興趣、專長重新選擇職業。
兩權抵押貸款試點開展情況
兩權抵押貸款是指農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款。根據2015年8月國務院印發的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，山東省的10個縣（市、區）和3個縣（市）分別納入了農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款的試點。截至2016年3月末，這13個試點縣（市、區）“兩權”抵押貸款余額達6.21億元，同比增長64.72%，高出全省本外幣貸款增速54.4個百分點。其中，農地抵押貸款余額4.68億元，同比增長29.64%，農民住房財產權抵押貸款余額1.53億元，是2015年同期的9倍。從調研中了解的情況看，試點地區在完善兩權抵押貸款環境、夯實貸款運行基礎方面進行了一些探索。
推動新型經營主體建設，強化兩權抵押貸款的動力引擎。一是引導和規范農民合作社完善運行管理制度，提高民主管理水平，明晰產權歸屬，鼓勵有條件的合作社興辦社辦企業或與龍頭企業結成緊密聯合體，支持開展農社對接、農超對接，降低流通成本。二是以種養大戶為切入點，以專業農民和種田能手、村干部和技術人員等“有文化、懂技術、會經營”的農業經營者為培育對象，積極引導其發展家庭農場。三是扶持農業龍頭企業，鼓勵其建立現代企業制度，探索“互聯網+”的經營模式，發揮農業產業化經營的引領作用。
完善貸款增信和風險緩釋機制，調動金融機構參與的積極性。一是建立兩權抵押貸款業務貼息制度。例如東營河口區設立200萬元貼息資金，對符合條件的農村承包土地經營權抵押貸款的借款人按照基準利率的30%進行財政貼息，單筆貼息金額最高不超過50萬元。二是建立風險緩釋及補償機制。河口區政府設立400萬元風險補償基金，對金融機構發放農村土地承包經營權抵押貸款發生風險的，按照實際損失的50%進行風險補償。三是購買社會中介評估機構的服務。為保障農戶、農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場和種養大戶等新型農業經營主體順利獲得貸款，河口區財政設立抵押貸款評估保障經費50萬元，開展抵押貸款的評估工作。
建立貸款違約抵押物處置機制，健全兩權抵押貸款的運行環境。一是依托農村產權交易市場，建立土地承包經營權和農民住房財產權流轉交易與抵押平臺。二是探索建立政府牽頭、社會資本參與的農地資產管理公司或農業收儲公司，具體承擔農村承包土地經營權二次流轉職能，確保抵押權的實現。
為銀行經營重心下沉提供機遇和空間
近年來，隨著新型城鎮化和新農村建設戰略的全面深入推進，社會金融資源加速向農村區域流動和沉積，但相對于旺盛的金融需求而言，金融供給仍然不足，關鍵的原因在于兩個方面：一方面，農村經濟的經營單位主要是家庭和微小型加工企業，規模小且缺乏有效的治理結構，技術水平和資源整合能力都不高。而在現代金融體系中，大型金融機構向具有規范會計制度、完善組織架構的大中型經濟組織提供金額大、周期長的批發性信貸業務，能夠發揮其規模經濟和范圍經濟效應。另一方面，土地是農民最主要的資產形式，但由于屬于集體所有，財產屬性并不突出，農民的收入則季節性較強，且受自然條件影響很大，現金流不穩定。因此，農民作為融資主體的資質欠佳。
農村土地制度的改革為金融機構提供了更多的合格的金融消費主體。第一，通過土地流轉，傳統分散的農業生產可以通過專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等法人主體進行產業化經營，提高經濟組織模式的集約化程度，從而解決小農經濟與現代金融業規模化經營之間的沖突。第二，農村集體建設用地和宅基地流轉首先要完成的確權工作，實際上就是明確了農民及農村集體組織對于土地所具有的財產權，經營權的流轉則將農民的種養殖收入轉化為了穩定的租金收入、分紅收入或者轉讓權收益，為農民享受資產管理、信貸融資等金融服務提供了空間。第三，過去由于農民缺乏抵押物，貸款的金額少、期限短，僅能用于短期周轉，無法滿足創業投資和規模化生產的需求。賦予土地承包經營權以抵押、擔保權能，為農村金融產品創新提供了機遇。
農村金融服務創新風險及銀行對策
農村金融服務遭遇的瓶頸
由于農村土地制度改革是漸進推進的，在起步和探索階段，配套的制度措施和機制環境還不健全，造成金融機構在農村金融服務中面臨多重困難，突出體現在三個方面：一是評估難，銀行涉農貸款開展的時間短，規模有限，既沒有積累起農村居民和農村經濟組織信用評估的數據，也缺乏符合農村經濟特征的評估標準和模型，評估結果與農民預期有較大差距；二是營銷難，農村市場地域覆蓋廣，農業經營主體分散性強，組織化程度較低，商業銀行網點有限，很難通過傳統的方式營銷和提供金融服務；三是變現難，當借款人無法履行還款義務時，銀行可對抵押的流轉土地經營權和住房財產權進行處置，原則上講，處置方式可以有轉讓、變更、變現、訴訟等途徑。但在實踐中，一方面，雖然很多試點地區都建立了農村產權交易平臺，但由于農村土地經營權流轉不能改變土地所有權和用途，因此受讓主體有限，處置的難度較大，需要的時間較長，而農業生產的季節性很強，因此處置時間長就意味著需要付出較高的交易成本；另一方面，銀行很難控制抵押物，當農業經營主體違約后，土地作為抵押物后理應由銀行控制，但在現實中承包人往往繼續利用土地開展農業生產，而農村居民的住宅事關農民生活底線，處置困難也就更大。
商業銀行的對策
一是通過業務產品創新，更好地滿足農業經營主體的資金需求。目前，金融機構對農戶提供的信貸品種主要是農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款和擔保貸款等，普遍存在額度低、期限短的特點。土地流轉后，一方面，農業龍頭企業、農業生產合作社、家庭農場、農業大戶成為農業生產的主體，隨著經營規模的擴大，需要購買大型農機具、引進農業科學技術等，其資金需求額度將相應增大。另一方面，農業經營的范圍會延伸到工業、商業、旅游業等產業，貸款需求呈現多樣化的特征。因此，商業銀行應積極開發與農業生產和農民生活相適應的業務品種，通過貸款期限、利率、額度、還款方式、抵押擔保方式和業務流程的創新，充分把握農村土地制度改革帶來的新機遇和新空間。
二是發揮綜合服務優勢，為社會資本進入農村市場提供通道。例如，在新型農業經營主體發展方面，銀行不僅可提供融資、結算、理財等金融服務，還可為企業提供財務顧問、增信等服務，為企業吸引社會資本提供便利。
三是以點帶面，降低縣域市場的獲客成本。例如，借助村長、致富帶頭人等在農村具有影響力的客戶，實現對目標客戶群的批發式拓展；依托生產合作組織、農業龍頭企業、商貿流通環節以及農產品收購企業，通過上下游產業鏈拓展，實現對農村目標客戶群的鏈式營銷。
四是銀行作為信息技術的先行者，可以將信息優勢融合和滲透到農村金融服務中去。例如，按照“系統共建、利益共享、成本分擔”的原則，與政府聯合開發土地經營權流轉平臺等信息系統。此外，也可將信息技術更多地應用到產品創新和經營管理之中，通過數據分析，提高對農村經營主體的信用評估和風險識別水平，降低信用風險。■
作者單位：中國城市金融學會；中國工商銀行城市金融研究所。詹向陽系中國城市金融學會秘書長
（責任編輯 賈瑛瑛）
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責任編輯：杜琰 SF007
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