保險監管的國際經驗與實踐

　　周延禮

　　保險市場以及保險經營活動，是一國市場經濟體系的重要組成部分。保險業作為專門經營風險的特殊行業，在現代金融業中處于重要地位。

　　經過30多年的改革開放，中國保險業蒸蒸日上，保險市場逐步走向成熟。2015年，保險市場運行總體平穩，穩中有進，穩中向好：全國保費收入2.4萬億元；為全社會提供風險保障1718萬億元，賠款與給付8674.1億元；保險公司預計利潤2823.6億元。保險行業償付能力總體充足，市場運行安全穩健。

　　保險業具有極強的公眾性和社會性。保險業的不斷發展壯大，保險市場面對的風險也更加復雜，國家對保險業進行監管，是有效地保護與保險活動相關的行業和公眾利益的需要。可以說，保險監管的有效性對行業發展起到了決定性的作用。

　　國際保險監管經驗與借鑒

　　各國保險監管制度的異同

　　保險監管是一種制度安排，它是不同國家和地區在一定條件下對保險業所制定的各種法律法規和監管方式及監管手段的總和，目的是確保本國保險業的健康有序發展。

　　發達國家的保險業歷史悠久，保險市場相對成熟，保險監管比較完善，在具體保險監管實踐中，各國根據自己政治體制、經濟制度、保險市場的特點以及社會人文、歷史習俗的具體情況，形成了各自的保險監管模式和構架，在機構設置、監管內容和監管手段方面也各不相同。近些年來隨著國際金融一體化的影響和金融危機后各國金融監管改革的逐步深入，各國監管制度出現一定程度的趨同，但仍各具特點。例如，美國采取的是保險業分州監管、聯邦協調的模式，這一模式顯然是充分考慮了美國地域廣大和實行聯邦制的因素；英國采取了“超級央行”的混業監管模式，監管較為寬松而且信任行業自律，但重視企業高管的個人責任；德國和日本都是采取獨立于央行之外的金融混業監管模式，但是在涉及實際監管工作時，仍然是按照銀證保三家獨立運作的模式，其中德國的特點主要體現在法律嚴密和充分利用外部審計等方式協助監管，而日本的特點則是更側重于強調現場與非現場檢查的作用。

　　發展中國家的情況又有所不同。一般來說，發展中國家一般實行較為嚴格的監管措施，這有利于保證保險公司的財務穩健，規范和控制保險市場，防止惡性和過度競爭，更適合保險發展處于起步階段、公眾保險意識較弱的市場環境。

　　但是，即使由于各個國家和地區的政治法律制度、歷史文化背景以及經濟發展階段不同，造成在監管的具體目標及重點方面有所側重，存在差異，但仍然可以看到遵循了一些根本性的共同原則。

　　首先，各國都意識到保險行業對保障整個國家經濟體系正常運轉的重要性以及保險業自身的特殊性，因而把建立一個完善而高效的保險監管體系、維護本國保險體系的安全與穩定作為保險監管的首要目標。任何一個國家都對保險市場的發展秉持嚴格審慎的態度。

　　其次，從發達國家經驗看，雖然保險監管基礎框架有區別，但在主要監管內容和運作方式等方面都有許多相似之處，具體可以歸納為以下幾個方面。

　　一是監管目標。從保護社會公眾利益和市場公平的角度出發，高度重視在保險業處于弱勢地位的投保人和被保險人的根本利益，將保護消費者利益，維護公平競爭的市場秩序，維護保險體系的整體安全與穩定，保證產品和服務的充足性、合理性和非歧視性，以及將促進行業健康發展作為監管的主要目標。

　　二是監管內容。包括機構監管，一般包含對保險市場的準入與退出以及保險公司的組織形式等的監管；業務監管，主要包括對業務范圍、保險條款、保險費率、業務行為以及再保險等的監管；財務監管，主要是對保險公司資產負債情況進行監管，重點是保險準備金的提取和資金運用情況；償付能力監管，主要包括資本金要求、風險資本要求、保證金提取及保險保障基金的建立；治理監管，主要包括對公司治理、人員適格性、風險管理及信息披露等要求；金融穩定監管，主要包括宏觀審慎監管、集團監管、反洗錢及監管合作等方面。

　　此外，總體來看，保險業發展較為成熟的國家，基本具有比較完備的保險監管法律體系，建立了較為獨立、健全的保險監管機構，監管方式也基本正在由機構監管向功能監管轉化，基本以償付能力監管作為保險監管的重點。

　　保險核心原則在樹立國際標準方面的作用

　　20世紀90年代以來，全球保險業呈現出創新速度加快、業務結構日趨多元、保險產品更加復雜等新形勢、新特點。金融一體化、跨國保險業務和跨境資本運營對全球保險監管合作和趨同提出了新的要求。如何構建一套適應新形勢的國際統一的保險監管體系，成為新時期國際保險監管變革的主要方向。

　　成立于1994年的國際保險監督官協會（IAIS），一直致力于通過國際合作推進成員共同完善保險監管體系，以達到保護保單持有人利益，維持保險市場的效率、公平、安全和穩定，推動保險市場的健康發展，促進全球金融穩定等目標。其最重要的一項職能，就是制定國際保險監管規則。其中，保險核心原則（Insurance Core Principles，下稱“核心原則”）是IAIS制定的最為重要的監管規則。核心原則是IAIS在研究各國（地區）保險監管規律、總結保險監管經驗的基礎上提出的保險業監管框架，其目的主要是幫助成員保險監管機構增強監管能力、提高監管水平、豐富監管手段和優化監管效果。核心原則是IAIS制定和實施各項政策文件的基礎，也逐步得到了各成員的普遍認可。

　　第一版的核心原則頒布于2000年，隨著各國保險監管實踐不斷發展，核心原則也持續保持修訂的狀態，呈現出內容越來越豐富、規則越來越詳細、體系越來越清晰的特點，文件的指導性和可操作性也顯著增強，逐步形成了以償付能力為核心的三支柱監管框架，通過資本監管的軟性約束引導保險公司調整自身經營目標、完善自我約束機制，并積極提倡將風險控制理念貫穿到監管實踐的各個領域。

　　2008年爆發的國際金融危機暴露了既有金融監管體系存在的漏洞，各國償付能力監管框架等金融監管基礎制度隨之加速改革，2011年10月，IAIS正式發布了新修訂的核心原則，即核心原則（2011）。核心原則（2011）共有26條，內容包括保險監管機構、市場準入與公司治理、監管手段、資本充足性、市場行為和消費者保護，以及保險監管的新領域六個方面。總體來說，監管理念趨于嚴格，實施標準更為詳細。目前，核心原則仍在各成員的共同努力下持續修訂完善。

　　借鑒國際，結合國情，建立中國特色的監管模式

　　世界上不存在一種適用于所有國家的保險監管模式，因此，要建立具有中國特色的保險監管模式，就應當與中國的社會政治經濟、法律文化制度環境相適應。我們需要充分考慮經濟全球化和金融一體化的國際趨勢，在借鑒成熟保險市場上監管改革經驗的基礎上，結合我國經濟轉型期和保險業初級發展階段的實際，深刻把握新常態下保險業發展的時代特征，始終堅持穩中求進、改革創新的總基調，把“抓服務、嚴監管、防風險、促發展”貫穿于保險監管各個環節，大力推進監管的改革創新。遵循經濟效益原則，正確處理安全與效率、風險與發展的關系，充分發揮政府監管“看得見的手”和市場競爭機制“看不見的手”的作用，使二者有機結合、相互補充、相互支持，達到政府力量與市場力量的動態平衡。持續強化公司治理、償付能力、市場行為三支柱監管制度建設，形成理念科學、目標明確、架構合理、邊界清晰、運行有效、具有國內影響力和國際話語權的現代化保險監管體系，為保險業抓住發展新機遇、開創發展新局面保駕護航。

　　“十二五”期間我國保險監管促發展的重要實踐與成就

　　“十二五”期間，為了促進保險業健康穩定快速發展，我們從中國國情出發，借鑒國外經驗，大膽進行改革創新，推動保險業發展取得了新成就。

　　發展環境改善，政府重視度和社會認可度大幅度提升

　　保險業發展的政策環境極大改善。國務院發布《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，政府推動和政策支持的力度空前。“十三五”規劃綱要中多處提到商業保險，國務院連續出臺支持保險業發展的文件，國務院、中央軍委批準《關于推進商業保險服務軍隊建設的指導意見》，保險業越來越多地融入黨和國家工作全局。28個部委出臺了促進相關領域保險發展的43個政策性文件。35個省區市出臺了促進保險業發展的文件。保監會與26個地方政府簽訂了合作備忘錄，在深圳、寧波等6個地方建立了保險創新綜合示范區。

　　保險業發展的社會環境極大改善。26個省區市黨委中心組專題學習保險，地方政府對保險業有了全新的認識。保險進社區、進機關、進農村、進學校、進企業走向深入，全社會學保險、懂保險、用保險的氛圍日益濃厚。

　　保險業發展的輿論環境極大改善。綜合運用傳統媒體和新興媒體，打造全方位保險宣傳格局。五年來，人民日報、新華社、中央電視臺等中央媒體對保險業的報道累計達到1200余篇，社會公眾對保險的認知度極大提高。

　　攻堅克難，行業進步和事業發展取得新成果

　　保險業市場化改革深入推進。在負債端，保險定價機制穩步推進，普通壽險、萬能保險和分紅保險費率市場化改革有序實施，商業車險費率改革試點范圍進一步擴大。在資產端，按照“放開前端、管住后端”原則，逐步放開保險資金投資范圍和比例限制，把投資權和風險責任更多交給市場主體，保險資金配置多元化格局初步形成，資金運用效率明顯提升。

　　民生領域重點保險業務取得突破性進展。穩步實施城鄉居民大病保險制度，實現社會保障與商業保險相結合的重大制度創新，積極探索用中國式辦法解決醫改世界性難題的有效途徑。大病保險覆蓋人口9.2億，報銷比例普遍提高了10到15個百分點，345萬大病患者直接受益，有效緩解了因病致貧、因病返貧現象。《農業保險條例》正式頒布，農業保險持續健康發展的制度基礎更加牢固。“十二五”期間，我國農業保險業務年均增速達21.2%，累計為10.4億戶次農戶提供風險保障6.5萬億元，向1.2億戶次農戶支付賠款914億元。農業保險承保主要農作物14.5億畝，占全國主要農作物播種面積的59%，其中三大口糧作物平均承保覆蓋率超過70%，承保農作物品種達189類。我國農業保險市場規模居亞洲第一、全球第二。《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》獲國務院批準實施，成立中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體，深圳、寧波、云南、四川等地開展巨災保險試點，巨災保險制度建設取得突破性進展。商業健康保險稅收優惠政策正式出臺，激發了商業健康保險發展的潛力，拓展了商業保險與大健康產業結合的空間。

　　保險監管實現重大制度變革，行業綜合實力和國際影響力全面站上新臺階

　　保險監管制度世界領先。我們基于中國的實際情況，結合國際先進經驗，建成了以風險為導向、從國情出發、具有國際可比性的第二代償付能力監管制度體系，引領我國保險業和保險監管在全球保險市場占據重要一席。初步構建了中國特色的保險公司治理監管制度體系，被世界銀行和國際貨幣基金組織評價為“發展中國家的典范”。

　　保險行業發展全球矚目。“十二五”期間，全國保費收入從2010年的1.3萬億元增長到2015年的2.4萬億元，年均增長13.4%。保險業總資產從2010年的5萬億元增長到2015年的12萬億元，成功實現翻番。行業利潤從2010年的837億元增長到2015年的2823.6億元，增加了2.4倍。我國保險市場規模先后趕超德國、法國、英國，全球排名由第6位升至第3位，對國際保險市場增長的貢獻度達26%，居全球首位。

　　“十三五”期間保險業發展與監管的主要挑戰和重點領域

　　綜合判斷國際國內形勢，中國保險業仍處于大有可為的重要戰略機遇期，但同時面臨諸多問題和挑戰，需要在八大領域重點開展工作。

　　面臨的形勢和挑戰

　　從經濟形勢來看，全球經濟仍處于恢復調整階段，存在不少新的不確定因素，我國經濟面臨一定的下行壓力。從社會發展來看，工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，以及人口老齡化一方面將激發保險需求，催生新產品、新技術、新模式，另一方面將對保險管理和服務提出更高要求。保險發展不平衡、不協調的問題仍然突出，主要是發展方式粗放，經營管理水平不高；創新能力不強，保險產品和服務不能完全滿足市場需求；國內外市場互聯互通，經濟金融混業加快，風險防范壓力較大；監管制度體系、手段、人才不能完全適應監管形勢要求。

　　重點領域

　　一是開拓創新，提高服務經濟社會發展能力。深入貫徹實施京津冀協同發展、長江經濟帶、“一帶一路”等國家重大戰略部署，在風險保障、社會治理、災害救助、三農服務等領域，創新保險業服務國家重大戰略的機制和手段，提升行業服務水平。

　　二是服務民生，構筑保險民生保障網。積極參與社會保障體系建設，把商業保險建成社會保障體系的重要支柱，使商業保險逐步成為個人和家庭商業保障計劃的主要承擔者、企業發起的養老健康保障計劃的重要提供者、社會保險市場化運作的積極參與者。

　　三是深化改革，增強行業可持續發展動力。堅持市場在保險資源配置中起決定性作用，聚焦重點領域和關鍵環節，深化各項體制機制改革，促進行業發展方式轉變和結構調整，為行業健康發展提供持續動力。

　　四是提效升級，發揮保險資金支持經濟建設作用。發揮保險資金長期投資的獨特優勢，不斷擴大投資領域，進一步改革創新資金運用方式，優化保險資金配置，提高保險資金服務實體經濟效率。

　　五是開放發展，提升保險業國際競爭力。深刻理解國家建設開放型經濟體制的戰略部署，積極主動對接國家“一帶一路”、自由貿易區等重大戰略的實施，推動保險企業和保險監管“走出去”，開創對外開放新格局。

　　六是加強監管，筑牢風險防范底線。堅持機構監管與功能監管相統一，宏觀審慎監管與微觀審慎監管相統一，完善公司治理、償付能力和市場行為“三支柱”監管制度，建立全面風險管理體系，牢牢守住不發生系統性區域性風險底線。

　　七是夯實基礎，持續改善保險業發展環境。堅持依法合規，秉持誠信立業，凝聚智力支持，完善基礎設施，提升保險意識，為保險業健康發展提供根本支撐和營造良好環境。

　　八是注重人才，建設高素質人才隊伍。全面實施人才興業戰略，堅持以人為本，提升人才素質，優化人才結構，建立適應行業發展的管理人才、技術人才、營銷人才和監管人才隊伍，夯實保險業科學發展的人才基礎。■

　　作者系中國保監會副主席

　　（責任編輯 馬 杰）