來源：當(dāng)代金融家

　　文/曾剛

　　中國銀監(jiān)會(huì)宣布啟動(dòng)成立12年來的首次組織架構(gòu)大調(diào)整，此次改革對中國銀行業(yè)監(jiān)管以及銀行業(yè)發(fā)展均將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

　　十八大以來，為貫徹落實(shí)“依法治國”的戰(zhàn)略部署，金融監(jiān)管部門積極適應(yīng)金融業(yè)的創(chuàng)新趨勢，圍繞簡政放權(quán)和優(yōu)化監(jiān)管資源，在監(jiān)管組織架構(gòu)方面進(jìn)行了改革探索。2015年1月20日，中國銀監(jiān)會(huì)宣布啟動(dòng)成立12年來的首次組織架構(gòu)大調(diào)整。這次改革以后，銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管資源將進(jìn)一步向監(jiān)管一線傾斜，進(jìn)一步提升專業(yè)化監(jiān)管水平。調(diào)整后，在總的人員編制不發(fā)生變化的情況下，監(jiān)管部門將由11個(gè)增至17個(gè)，占比提高到77%，監(jiān)管處室將由85個(gè)增至109個(gè)，占比77.9%。

　　從根本上講，此次監(jiān)管架構(gòu)改革，在很大程度上是適應(yīng)我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的新趨勢和特點(diǎn)，對現(xiàn)有監(jiān)管資源進(jìn)行了的優(yōu)化和調(diào)整，其主要背景有三：

　　其一是適應(yīng)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)的變化

　　在銀監(jiān)會(huì)成立以來的12年中，中國銀行業(yè)經(jīng)歷了長足的發(fā)展，行業(yè)規(guī)模、盈利水平以及結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻的變化。從2003年至今，中國銀行業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模從不到30萬億元，大幅擴(kuò)張到160萬億以上，增長了5倍還多，年均增速超過20%。

　　整體規(guī)模迅速擴(kuò)張的同時(shí)，銀行業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，國有銀行的市場份額大幅下降，中小銀行的市場地位明顯提升。2003年，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)和城商行占全部機(jī)構(gòu)的比重，分別為57.93%、10.32%、10%和5.01%。而到2014年底，上述各機(jī)構(gòu)的市場份額分別變?yōu)?3.3%、17.8%和16.2%和10.26%。從增長的相對速度而言，城商行無疑是發(fā)展最快的群體，資產(chǎn)規(guī)模從2003年底的1.46萬億，增長到2014年的16.77萬億，擴(kuò)張超過10倍。市場份額上升了一倍還多。截至2014年，已開業(yè)的城市商業(yè)銀行已達(dá)到150家左右，成為我國銀行業(yè)一支重要的力量。

　　除商業(yè)銀行外，非銀行金融機(jī)構(gòu)在過去十年也經(jīng)歷了快速的發(fā)展，信托業(yè)尤其突出。截止到2014年末，信托業(yè)總資產(chǎn)已到達(dá)13萬億左右，市場地位和影響力大幅提高。

　　市場結(jié)構(gòu)變化，對監(jiān)管也提出了相應(yīng)的要求，尤其是對那些發(fā)展較快的機(jī)構(gòu)（主要是城市商業(yè)銀行和信托公司），增加監(jiān)管力量，甚至設(shè)立專門的監(jiān)管部門都是題中應(yīng)有之義。此次改革中，新設(shè)城市商業(yè)銀行監(jiān)管部和信托監(jiān)督管理部，其初衷也應(yīng)該基于此。

　　其二是適應(yīng)銀行業(yè)創(chuàng)新加速的趨勢

　　最近幾年來，隨著利率市場化加速和行業(yè)競爭加劇，銀行業(yè)綜合經(jīng)營的趨勢日顯顯露。銀行與信托、證券、保險(xiǎn)以及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)之間的橫向業(yè)務(wù)合作、股權(quán)交叉投資和業(yè)務(wù)交叉經(jīng)營越來越多。這些交叉，或是為了提高金融業(yè)務(wù)的效率，或是為了利用不同機(jī)構(gòu)的監(jiān)管差異而進(jìn)行的套利。過去幾年中，與監(jiān)管套利相關(guān)的所謂“影子銀行”活動(dòng)層出不窮，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　綜合化發(fā)展的趨勢，給監(jiān)管帶來了新的難題。如何在機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)下，有效結(jié)合功能監(jiān)管，成為新時(shí)期監(jiān)管改革的重點(diǎn)。從廣義上講，功能監(jiān)管需要不同監(jiān)管部門（如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)[微博]和保監(jiān)會(huì)）的合作。不過，在銀監(jiān)會(huì)層面，由于其監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，不僅有商業(yè)銀行，也包括有近年來發(fā)展迅速的各類非銀行金融機(jī)構(gòu)（如信托公司、財(cái)務(wù)公司、消費(fèi)金融公司以及金融租賃公司，等等）。其監(jiān)管實(shí)踐中，自然也就包含著不同機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管統(tǒng)一問題。也正鑒于此，此次機(jī)構(gòu)改革中，銀監(jiān)會(huì)調(diào)整設(shè)立了審慎規(guī)制局和現(xiàn)場檢查局，以便從規(guī)則制定到現(xiàn)場監(jiān)管的層面，來協(xié)調(diào)、統(tǒng)一對各種機(jī)構(gòu)的監(jiān)管強(qiáng)度，壓縮監(jiān)管套利空間，并提高監(jiān)管效率。這可以看作是在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，積極探索功能監(jiān)管的一種可能路徑。

　　其三則是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的調(diào)整

　　截至目前，我國絕大多數(shù)金融資源、金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)集中在重點(diǎn)區(qū)域和中心城市，眾多小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)長期處于金融服務(wù)鏈的末端，金融發(fā)展不均衡問題仍相當(dāng)突出。如何拓展金融服務(wù)的邊界，使之能覆蓋到更多相對弱勢的主體（尤其是農(nóng)村主體），以促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已成為關(guān)乎社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)的重大課題。“普惠金融”概念也由此應(yīng)運(yùn)而生。

　　“普惠金融”第一次正式寫入黨的決議，是黨的十八屆三中全會(huì)。所謂普惠金融，就是能夠有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，主要任務(wù)就是讓列于正規(guī)金融體系之外的農(nóng)戶、貧困人群及小微企業(yè)，能及時(shí)有效地獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)。在實(shí)踐層面，我國普惠金融的發(fā)展已經(jīng)歷了不短的實(shí)踐。其萌芽在20世紀(jì)80年代，主要是為國際援助機(jī)構(gòu)在我國開展的扶貧項(xiàng)目進(jìn)行配套貸款。到目前為止，我國普惠金融服務(wù)體系的探索和實(shí)踐主要包括以下幾類：

　　一是扶貧專項(xiàng)貸款。1986年國家設(shè)立扶貧專項(xiàng)貸款。1993年，社科院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將GB模式引入中國，成立了“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”。1998年，國家扶貧貼息貸款轉(zhuǎn)歸為農(nóng)行管理，專門發(fā)放小額扶貧貼息貸款并直接發(fā)放到戶。

　　二是小額信貸。1999年底，農(nóng)村信用合作社開始嘗試小額信貸業(yè)務(wù)，資金來源主要是人民銀行[微博]的支農(nóng)再貸款，嘗試農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。近年來開展的下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款、國家助學(xué)貸款、生源地助學(xué)貸款等。

　　三是小額貸款公司。2008年，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國商業(yè)化小額信貸組織進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。

　　四是農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)。2006年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，意見明確了經(jīng)銀行監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可以在金融服務(wù)薄弱的縣及縣以下地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等三類農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)。截至2014年末，全國已組建村鎮(zhèn)銀行1171家，資產(chǎn)總額7279億元。

　　五是網(wǎng)絡(luò)借貸。最近幾年，基于網(wǎng)絡(luò)的借貸活動(dòng)（P2P）迅速發(fā)展，并吸引了越來越多的關(guān)注。從目前來看，盡管還沒有專門的監(jiān)管對網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，但在實(shí)踐和政策方面，有意識地將其定位為普惠金融，利用其成本低、門檻低等優(yōu)勢，來為小額、零散的客戶提供服務(wù)。

　　總體上看，普惠金融作為一個(gè)多層次、多類型機(jī)構(gòu)參與的金融體系，需要有整體的規(guī)劃和管理，這既有助于推進(jìn)相關(guān)戰(zhàn)略，也有助于風(fēng)險(xiǎn)的防范。尤其是在P2P領(lǐng)域，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，目前魚龍混雜，金融風(fēng)險(xiǎn)和欺詐投資人的行為時(shí)有發(fā)生。設(shè)立普惠金融部，對于規(guī)范監(jiān)管，系統(tǒng)推進(jìn)相關(guān)戰(zhàn)略有著非常重要的意義。

　　總體來講，此次改革對中國銀行業(yè)監(jiān)管以及銀行業(yè)發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。其具體的成效如何，是否還需要進(jìn)一步的優(yōu)化和調(diào)整，還需留待今后的實(shí)踐中去觀察。

　　（曾剛，中國社會(huì)科學(xué)院金融所銀行研究室主任，中國社會(huì)科學(xué)院中小銀行研究基地主任、研究員。主要研究方向?yàn)樨泿沤鹑诶碚摗�銀行理論與實(shí)踐，主要著作有《歐元與國際貨幣競爭》、《貨幣理論與貨幣政策》、《貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊》、《風(fēng)險(xiǎn)管理》、《貨幣錯(cuò)配——新興市場國家危機(jī)的考察》、《中國商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略研究》、《貨幣流量分析——理論框架及對幾個(gè)問題的考察》、《西方國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷》等。本文刊載于《當(dāng)代金融家》雜志2015年第3期）