來(lái)源：當(dāng)代金融家

　　文/宗良 董小萌

　　我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度不是簡(jiǎn)單地處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu),而是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，因此在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該保證存款保險(xiǎn)除了保費(fèi)征收、存款賠付等基本職能外，還應(yīng)具備必要的信息收集與檢查、早期糾正及風(fēng)險(xiǎn)處置等職能。

　　2014年11月30日，國(guó)務(wù)院法制辦、中國(guó)人民銀行[微博]發(fā)布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，標(biāo)志著我國(guó)醞釀已久的存款保險(xiǎn)制度即將正式出臺(tái)。

　　存款保險(xiǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各國(guó)普遍實(shí)施的、基礎(chǔ)性的金融制度，也是國(guó)家金融安全網(wǎng)的基本組成要素。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)向中高速的新常態(tài)，銀行業(yè)增速趨于放緩、潛在風(fēng)險(xiǎn)有所增加，與此同時(shí)，利率匯率市場(chǎng)化、民營(yíng)銀行試點(diǎn)等重大改革全面推進(jìn)。在此背景下，實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，對(duì)于完善金融安全網(wǎng)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，穩(wěn)步推進(jìn)金融市場(chǎng)化改革意義重大。

　　存款保險(xiǎn)制度推出意義重大

　　存款保險(xiǎn)制度作為一種金融保障制度，是指成立一家專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)作為投保人，按一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的制度。加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)存款的保護(hù)，是建立存款保險(xiǎn)制度的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，也是這一制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。建立這一制度將使中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)生重大利好變化，主要體現(xiàn)在以下方面：

　　金融體系穩(wěn)定性提升。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)則不清晰，國(guó)家對(duì)現(xiàn)有商業(yè)銀行存在著或多或少的隱形擔(dān)保，大中小金融機(jī)構(gòu)均在一定程度上存在經(jīng)營(yíng)失敗而不倒的現(xiàn)象，政府在化解金融風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中被動(dòng)承擔(dān)了大量處置成本。存款保險(xiǎn)制度可靈活運(yùn)用多種市場(chǎng)化方式對(duì)危機(jī)銀行進(jìn)行處置，大大完善我國(guó)問(wèn)題銀行退出及處置機(jī)制，從根本上防止金融體系風(fēng)險(xiǎn)的累積，有利于維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。同時(shí)，存款保險(xiǎn)職能可以與中央銀行最后貸款人職能相協(xié)調(diào)，形成及時(shí)防范和校正風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制，彌補(bǔ)現(xiàn)有金融安全網(wǎng)的不足。

　　金融市場(chǎng)化改革得到有力支持。目前我國(guó)利率市場(chǎng)化改革已進(jìn)入深水區(qū)，存款保險(xiǎn)制度意義重大。利率市場(chǎng)化后，我國(guó)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，一些服務(wù)能力、定價(jià)能力、風(fēng)險(xiǎn)管理能力、創(chuàng)新能力較弱的銀行，可能會(huì)因利差收窄、利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加大而陷入經(jīng)營(yíng)困難。建立完善的存款保險(xiǎn)制度，可有效提高公眾信心，降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，最大程度地強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律約束，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境，讓金融機(jī)構(gòu)真正按照商業(yè)化、市場(chǎng)化原則經(jīng)營(yíng)。此外，由于絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)均建立了存款保險(xiǎn)制度，也有利于擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放。

　　為各類銀行公平競(jìng)爭(zhēng)、均衡發(fā)展提供有利條件。存款保險(xiǎn)制度通過(guò)保護(hù)存款人的利益，能夠維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、有效地緩解阻礙資本進(jìn)入銀行領(lǐng)域的監(jiān)管顧慮，有助于降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻。中小銀行的存款也能充分得到保護(hù)，信用得到一定程度上的增強(qiáng)，有了與大銀行公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，有助于形成一個(gè)有序競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰、可持續(xù)發(fā)展的小金融機(jī)構(gòu)體系，可以緩解“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難問(wèn)題。

　　百姓的利益保護(hù)網(wǎng)更加堅(jiān)固。存款保險(xiǎn)制度作為一種金融保障制度，是保護(hù)存款人利益、維護(hù)資金安全和金融穩(wěn)定的制度安排。當(dāng)實(shí)行該制度的銀行資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉而不能支付存款人的存款時(shí)，按照保險(xiǎn)合同條款，投保銀行可從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收、兼并，存款人的存款損失就會(huì)降低到盡可能小的程度，有效保護(hù)了存款人，特別是大多數(shù)中小存款人的利益。

　　國(guó)外存保模式比較與我國(guó)的模式選擇

　　國(guó)際上存款保險(xiǎn)制度分為四種類型：一是純粹的“付款箱”（pay box）型，僅負(fù)責(zé)對(duì)受保存款進(jìn)行賠付，如澳大利亞、德國(guó)等；二是“強(qiáng)付款箱”（pay box-plus）型，除負(fù)責(zé)對(duì)受保存款賠付外，還適度參與風(fēng)險(xiǎn)處置，包括向高風(fēng)險(xiǎn)銀行提供流動(dòng)性支持，為銀行重組提供融資等，如英國(guó)、巴西等；三是“損失最小化”（loss minimizer）型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極參與處置決策，并可運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)處置工具和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)處置成本最小化，如日本、加拿大、法國(guó)和俄羅斯等；四是“風(fēng)險(xiǎn)最小化”（risk minimizer）型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有廣泛的風(fēng)險(xiǎn)控制職能，既有完善的風(fēng)險(xiǎn)處置職能，又有一定的審慎監(jiān)管權(quán)，典型的如美國(guó)、韓國(guó)（見表1）。

　　不同模式在處理危機(jī)上存在較大差異，本次金融危機(jī)表明，“付款箱”模式只能事后對(duì)存款人進(jìn)行被動(dòng)賠付，缺乏對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行早期風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)和及時(shí)處置的能力，應(yīng)對(duì)危機(jī)和維護(hù)公眾信心的能力明顯不足。危機(jī)后，越來(lái)越多的國(guó)家向“損失最小化”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式改革。這兩種模式，在處理銀行破產(chǎn)的實(shí)際操作和賠付中，大多采取過(guò)橋銀行、收購(gòu)與承接等方式，將問(wèn)題銀行的存款轉(zhuǎn)移到一家健康銀行，實(shí)際上使存款人得到100%的保障。相對(duì)于現(xiàn)行“一事一議”、“救火式”的風(fēng)險(xiǎn)處置和個(gè)人債權(quán)收購(gòu)政策，“損失最小化”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式政策明確、賠付及時(shí)，注重事前防范和快速、有序的市場(chǎng)化處置，在及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，充分保護(hù)了存款人的利益。

　　我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度不是簡(jiǎn)單地處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu),而是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，因此在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該保證存款保險(xiǎn)除了保費(fèi)征收、存款賠付等基本職能外，還應(yīng)具備必要的信息收集與檢查、早期糾正及風(fēng)險(xiǎn)處置等職能。這樣既可以在金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)保護(hù)存款人利益，還可及時(shí)發(fā)現(xiàn)和迅速處置經(jīng)營(yíng)不善的存款機(jī)構(gòu)，將可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)及存款保險(xiǎn)基金的損失降到最低，做到風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早處置”，從根本上防止金融體系風(fēng)險(xiǎn)的累積。但也應(yīng)注意，現(xiàn)階段我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)注意與現(xiàn)行的監(jiān)管工作形有效銜接，并強(qiáng)化相互間的信息溝通。總體而言，中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于較快增長(zhǎng)階段，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)可能性較小，即使單一金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，也可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、合并等方式有效化解。

　　我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的主要考量

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)與國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)（International Association of Deposit Insurers，IADI）共同制定的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》（Core Principle for Effective Deposit Insurance Systems）代表了存款保險(xiǎn)國(guó)際規(guī)范的新發(fā)展，為各國(guó)評(píng)估、建立或改革存款保險(xiǎn)制度提供了有益參考。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立，走的是一條既符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)又兼具中國(guó)特色的存款保險(xiǎn)制度之路。

　　設(shè)立較高的存款保險(xiǎn)額。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，為達(dá)到防止擠兌、穩(wěn)定金融體系的目的，各國(guó)對(duì)各類存款往往采取“廣覆蓋”原則，設(shè)定較高的存款保險(xiǎn)限額，使大多數(shù)存款人的全部存款受到明確的法律保障。設(shè)定存款保險(xiǎn)限額最主要的目的，就是當(dāng)銀行經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，在確保絕大多數(shù)存款人得到完全保護(hù)的前提下，在金融機(jī)構(gòu)股東和管理者出局后，讓大額存款人也承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，大額存款人也就有了動(dòng)力監(jiān)督銀行的經(jīng)營(yíng)行為。具體賠付限額的確定，需要在防范道德風(fēng)險(xiǎn)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定之間進(jìn)行權(quán)衡與決策。從國(guó)際實(shí)踐看，普遍經(jīng)驗(yàn)是使絕大部分存款人，例如90%或95%以上得到全額保護(hù)。

　　考慮到中國(guó)居民儲(chǔ)蓄傾向較高，社會(huì)保障體系尚不完善，居民儲(chǔ)蓄很大程度上承擔(dān)著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障功能，賠付限額過(guò)低，無(wú)法充分、有效保護(hù)廣大存款人的切身利益，不利于確保社會(huì)穩(wěn)定。與此同時(shí)，中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度是從隱性擔(dān)保起步，在目前一事一議的處置政策和具體操作中，一些處置案例最終實(shí)際賠付額比較高。如設(shè)計(jì)過(guò)低的存款保險(xiǎn)賠付限額，公眾不容易很快理解和接受。因此，中國(guó)的賠付限額在初始應(yīng)設(shè)定較高額度，比如50萬(wàn)元左右。

　　保險(xiǎn)限額適時(shí)調(diào)整。存款保險(xiǎn)限額也不是一成不變的，往往會(huì)根據(jù)通貨膨脹、貨幣貶值、實(shí)際收入增長(zhǎng)等因素，逐步提高存款保險(xiǎn)限額，以最大限度保護(hù)存款人利益，增強(qiáng)存款人信心。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持較快增長(zhǎng)速度，未來(lái)一段時(shí)間，中國(guó)的GDP也將保持在7%左右的增長(zhǎng)水平，個(gè)人收入水平也有望持續(xù)增長(zhǎng)，居民存款余額勢(shì)必水漲船高。可根據(jù)經(jīng)濟(jì)增速和居民存款增長(zhǎng)實(shí)際情況，合理安排存款保險(xiǎn)限額調(diào)整的頻率，保護(hù)存款人的存款安全。

　　多賬戶提高保障額度。為了最大限度保障存款人的存款安全，發(fā)達(dá)國(guó)家通常的做法是允許存款人在同一銀行開立不同賬戶，盡可能將一般存款人的存款納入保險(xiǎn)范圍內(nèi)。考慮到一個(gè)家庭的存款可以放在不同成員名下，單個(gè)家庭事實(shí)上可獲得更高的存款保障。對(duì)于擁有較高存款額的存款人而言，由于單一銀行的賬戶種類相對(duì)有限，同一銀行所能提供保險(xiǎn)的存款余額也有限，進(jìn)而會(huì)在一定程度上倒逼存款人將剩余存款分散到其他銀行，尋求更大的保險(xiǎn)保障，也有助于緩解存款過(guò)度集中于大銀行的問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)的銀行為居民提供的賬戶種類較少，可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，考慮從支持養(yǎng)老等角度，為存款人提供不同類型的賬戶。

　　存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督協(xié)調(diào)。盡管存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是為存款提供保險(xiǎn)、保障金融體系的穩(wěn)定，但也具有一定的監(jiān)管職能。比如，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）就負(fù)有監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)的職能，當(dāng)一家銀行資本不足時(shí)，F(xiàn)DIC會(huì)向這家銀行發(fā)出警告。為了防止“政出多門”，發(fā)生監(jiān)管重疊或者監(jiān)管真空，必須加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)、人民銀行[微博]的信息交流和協(xié)調(diào)配合，必須建立起分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互共享的信息交流機(jī)制。

　　基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率制——道德風(fēng)險(xiǎn)的基本治理措施。存款保險(xiǎn)制度建立之后，存款人有可能不再關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，市場(chǎng)紀(jì)律的弱化導(dǎo)致投保銀行傾向于從事風(fēng)險(xiǎn)較高和利潤(rùn)較大的銀行業(yè)務(wù)，如高息攬儲(chǔ)、發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)較大的貸款，實(shí)行基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率制是解決道德風(fēng)險(xiǎn)的基本治理措施。

　　《存款保險(xiǎn)條例(征求意見稿)》指出，存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成，各投保行的投保費(fèi)率，將參考資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力等反映投保行經(jīng)營(yíng)管理狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況的諸多指標(biāo)綜合確定，這對(duì)投保行風(fēng)險(xiǎn)管理能力無(wú)疑是一個(gè)更大的挑戰(zhàn)。

　　我國(guó)銀行業(yè)存在著系統(tǒng)性差別、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施有待完善等現(xiàn)實(shí)情況，如果按單一費(fèi)率無(wú)法達(dá)到保持公平競(jìng)爭(zhēng)和防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。但也鼓勵(lì)銀行堅(jiān)持差異化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、特色化經(jīng)營(yíng)，將防控風(fēng)險(xiǎn)放到重要地位，讓經(jīng)營(yíng)管理水平高的銀行在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，經(jīng)營(yíng)水平低的銀行被市場(chǎng)淘汰，從而形成銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的良性格局。

　　存款保險(xiǎn)制度對(duì)銀行業(yè)的影響判斷

　　短期看,存款保險(xiǎn)制度推出可能會(huì)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、經(jīng)營(yíng)成本、銀行業(yè)格局等方面產(chǎn)生一定影響。但從長(zhǎng)期來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度將促進(jìn)銀行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)和差異化經(jīng)營(yíng)，有利于銀行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。

　　銀行經(jīng)營(yíng)成本有所增加，但影響不大。一方面，通過(guò)采取較低的費(fèi)率，可以有效避免短期過(guò)高增加金融機(jī)構(gòu)的成本以及對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生不良影響，預(yù)計(jì)我國(guó)采用的保險(xiǎn)費(fèi)率大體為1～2個(gè)基點(diǎn)。因此，收取保費(fèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)狀況產(chǎn)生的壓力是很小的。另一方面，也對(duì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)存款保險(xiǎn)基金設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)規(guī)模值，當(dāng)基金規(guī)模達(dá)到該值時(shí)，停止征收保費(fèi)或適當(dāng)下調(diào)費(fèi)率。并且考慮到歷史延續(xù)性，存款保險(xiǎn)的初始資金還可能不全由市場(chǎng)主體全部承擔(dān)，而是由財(cái)政部和央行[微博]的注資以及金融機(jī)構(gòu)的首期保費(fèi)共同構(gòu)成。此外，不同類型的銀行之間也存在一定的成本差異：一方面，批發(fā)業(yè)務(wù)為主的銀行由于小額存款賬戶較少，投保存款占比較低，保費(fèi)也相應(yīng)較少；另一方面，海外業(yè)務(wù)發(fā)展較快的銀行由于不參與保險(xiǎn)的海外存款占比較高，成本影響較小。

　　可能出現(xiàn)一定范圍存款變動(dòng)，但不會(huì)形成趨勢(shì)。存款保險(xiǎn)制度推出后，預(yù)計(jì)短期內(nèi)可能出現(xiàn)一些存款搬遷的現(xiàn)象，但幅度不會(huì)太大。一方面，存款余額較高的客戶能享受VIP 服務(wù)，存款分散將可能失去特殊服務(wù)和優(yōu)惠，他們需在服務(wù)和安全性之間取舍。另一方面，由于各行保險(xiǎn)限額一致，存款余額較小的客戶可能不會(huì)有意轉(zhuǎn)移存款，且余額太低會(huì)影響到賬戶最低余額要求。大客戶與銀行關(guān)系緊密，熟悉銀行經(jīng)營(yíng)情況，不會(huì)聽信謠言輕易搬家。同時(shí)，中小銀行貼近當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，服務(wù)更便捷、靈活、門檻低、利率較高，銀企關(guān)系更有“黏性”。絕大多數(shù)個(gè)人儲(chǔ)戶和小微企業(yè)的存款余額在存款保險(xiǎn)限額以內(nèi)，對(duì)存款安全更有信心。短中期而言，許多客戶仍認(rèn)為大型國(guó)有商業(yè)銀行擁有隱性的政府擔(dān)保，因此對(duì)存款的安全性可能并不太擔(dān)憂。

　　當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)定，銀行業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)總體上健康，中小型金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況大幅改善，這些都是建立存款保險(xiǎn)制度的有利條件，存款保險(xiǎn)制度宜盡快出臺(tái)。未來(lái)我國(guó)存款保險(xiǎn)在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)注意堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，要努力與國(guó)際一流的存款保險(xiǎn)模式基本一致。在早期就確立其核心功能并有相應(yīng)組織架構(gòu)安排，建立完善的機(jī)制保障有效運(yùn)行。商業(yè)銀行應(yīng)認(rèn)真研究，積極應(yīng)對(duì)存款保險(xiǎn)制度對(duì)銀行業(yè)帶來(lái)的新變化，走差異化發(fā)展之路，真正在公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

　　（宗良為中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所副所長(zhǎng)，董小萌單位為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院。本文刊載于《當(dāng)代金融家》雜志2015年第3期）