來源：當代金融家

　　作者：仇京榮

　　洗錢活動以及金融透明缺陷，對于全球的恐怖融資以及為恐怖襲擊提供資金來說，至為關鍵。據此，《愛國者[微博]法案》對金融機構施加了許多新的義務。圖為2006年，時任美國總統布什簽署文件重新授權該法案

　　在現代社會中，腐敗犯罪往往離不開金融活動，通過洗錢實現腐敗資產的轉移和偽裝，使其在形式上合法化。自十八大召開以來，中國的反腐敗進程大大加快，打擊力度和處理速度都有了重大突破。而目前嚴峻復雜的反腐倡廉形勢在一定程度上可能加速腐敗犯罪的洗錢行為。因此，反洗錢不僅是懲治腐敗的重要手段，也是中國面臨的一個重要課題。

　　反洗錢作為一種全球性打擊犯罪行動，首先由美國發起，美國的反洗錢行動是從銀行開始。回顧美國反洗錢立法、司法與執法的演變過程，我們希望對中國應對反洗錢挑戰提供一定借鑒。

　　洗錢是指犯罪分子通過將非法收入投放到銀行等具有貨幣流通功能的機構進行周轉的方式，以抹去犯罪痕跡的行為。形象地說，銀行等具有貨幣流通功能的機構好比是洗衣機，犯罪分子將“臟錢”放進去，出來的就是“凈錢”了。

　　反洗錢作為一種全球性打擊犯罪行動，首先由美國發起，打擊的對象最初是販毒活動。毒品交易是一種歷史悠久、屢禁不止、蔓延全球、危害巨大、交易金額海量的犯罪活動，根據聯合國[微博]毒品控制和犯罪預防辦公室發布的《2011世界毒品報告》，全球每年毒品交易額達8000億至1萬億美元，這些金錢絕大部分是通過銀行周轉抹掉販毒痕跡偽變為正當之財。因此，美國的反洗錢行動是從銀行開始，銀行被充當了反洗錢偵探。

　　反洗錢立法歷程

　　“保密法”還是“泄密法”

　　大家都知道法律最講究定義準確，然而美國立法史上時常會出現名稱名不副實的法案，1970年《銀行保密法案》（Bank Secrecy Act, BSA）就是其中一部。該法案針對犯罪嫌疑人濫用金融機構的薄弱環節清洗非法收益的情形，為了保證執法部門獲取金融交易的證據和資料，要求銀行對于超過1萬美元的現金交易，金融機構必須向有關部門提交涉及存款、取款、現金兌換或者其他支付或轉移的報告。在提交的現金交易報告中，還要求必須披露擁有賬號的客戶身份和客戶資金的來源。如果金融機構不提交報告，或者提交虛假報告，則構成犯罪。同時，該法還要求銀行和其他金融機構具有報告可疑交易、保存交易記錄等義務，否則也構成犯罪，將被處以民事處罰，或者1年以下監禁刑和10萬美元罰金的刑事處罰。

　　明眼人一看就明白，明明是要求銀行“泄露”客戶信息的“泄密法”（當然這種泄露是特定，即只向特定的美國執法機構報告，而不是一般公眾），卻冠以“保密法”的名稱，難怪連執行法案的主要機構的聯邦財政部也感嘆《銀行保密法案》的名稱會給人產生誤解。實際上該法案的主要目的是改革銀行的保密制度，將銀行對客戶信息的絕對保密改為有限保密，而不是強化銀行的保密。

　　雖然《銀行保密法案》的名稱有點名不副實，但卻是美國乃至全球第一部反洗錢法案，其歷史地位和積極作用毋庸置疑。

　　洗錢首上罪名名單

　　如果說《銀行保密法案》有點名不副實的話，那么1986年《洗錢控制法案》（Money Laundering Control Act）則是名副其實的反洗錢法律。該法案出臺的背景是，《銀行保密法案》阻止洗錢的效果不太顯著，其設計的《貨幣交易報告》（Currency Transaction Report）的目的是幫助執法機構發現販毒等犯罪行為，但法案并沒有將洗錢行為本身作為一種犯罪。《洗錢控制法案》彌補了這一疏忽，首次將洗錢列為聯邦犯罪。

　　根據該法案，洗錢可細化為四個罪名：（1）金融交易洗錢罪（Money Laundering Involving Financial Transaction）；（2）輸送貨幣工具洗錢罪（Money Laundering Involving the Transportation of Monetary Instrument）；(3)利用臥底方式查獲的洗錢罪(Money Laundering in the Context of an Undercover “Sting” Case)；（4）貨幣交易洗錢罪(Money Laundering Involving Monetary Transaction)，也稱為跨境洗錢罪（Cross-Border Money Laundering ）。

　　《洗錢控制法案》與《銀行保密法案》一起構成了美國反洗錢法律體系的核心，在打擊和遏制洗錢行為上起了重要的作用。從效果上看，在1987年，只有17個被告人以洗錢罪而受到起訴；而到了1993年，被提起訴訟的就達1546人。

　　咋成了“金融機構”呢

　　《銀行保密法案》對于發現犯罪分子的洗錢活動起到了積極作用，但是由于其適用對象僅限于銀行等金融機構，因此一些犯罪分子開始繞開銀行通過其他渠道進行洗錢活動。為了抑制這些行為，1988年國會通過了《洗錢檢控改善法案》（Money Launder Prosecution Improvement Act, MLPIA），擴大了《銀行保密法案》中關于“金融機構”的定義，將汽車、飛機、輪船的經銷商以及從事房地產、郵政服務的人員也列入金融機構的范疇。這些機構也很郁悶，其從事經營業務時沒有享受金融機構待遇，卻在報告洗錢信息問題上“被金融”了一把。

　　當然，《洗錢檢控改善法案》也不只是把前述非金融機構捎上，對那些包括出于過失的銀行家在內的幫助洗錢之行為人也沒有放過，也規定了義務條款和罰則。

　　反洗錢：銀行需要安全港

　　反洗錢法律實施后，銀行保護客戶交易隱私責任與反洗錢立法下的《可疑活動報告》要求之間的沖突凸突顯。為了消除銀行等金融機構對披露客戶交易信息責任的擔憂，1992年國會在《阿農齊奧-懷利反洗錢法案》（Annuzio-Wylie Anti-Money Laundering Act）中創設了安全港規則，以使銀行等金融機構免受民事責任的困擾。法案§5318（g）規定：任何對可能違反法律或規章的行為或根據本分節或任何規定進行披露的金融機構，以及該機構的任何董事、高級管理人員、雇員或代理人都不根據美國的任何法律或規章或是任何州或是政治單位的憲法、法律或規章對任何人為此披露或為未能通知交易涉及人員或該披露所涉及的任何其他人員而承擔責任。法案創設的安全港規則在司法實踐中被法院所采用。

　　在李訴信孚銀行一案中（Lee v. Bankers Trust Co.，該銀行于1999年并入德意志銀行）,信孚銀行董事經理萊特oWo李（Let W. Lee）因對“保管信貸賬戶”中的資金處理不當被公司辭退，李不服，向聯邦地區法院提起訴狀，稱信孚銀行在一份提交給紐約南區檢察官辦公室的《可疑活動報告》中詆毀了他。信孚銀行既不承認也不否認是否提交了一份《可疑活動報告》，因為《洗錢控制法案》規定了銀行不可以向其客戶或該交易所涉任何人透露其提交《可疑活動報告》的情況，也不可以通知客戶其記錄被政府以傳票索取，或是該客戶信息已被披露給了大陪審團。所以信孚銀行當然不能承認也不能否認提交報告的情況，但是信孚銀行反駁稱，其對萊特oWo李宣稱的報告中的誹謗性陳述享有豁免權。

　　萊特?W?李承認信孚銀行就《可疑活動報告》中的陳述享有某些豁免權，但辯稱該豁免只對善意作出的陳述有效。官司從聯邦地區法院打到聯邦上訴法院，聯邦第二巡回區上訴法院于1999年作出判決，駁回了萊特?W?李的訴訟請求。上訴法院認為：《阿農齊奧-懷利反洗錢法案》規定的安全港規則用語通常的意思所描述的乃是不附條件的特權，從來沒有提到過善意或是可能與之類似的東西。該法案概括且清楚地規定，任何與金融機構有關的人員在《可疑活動報告》中所做的任何陳述可以豁免適用任何法律（聯邦憲法除外）。其里面沒有任何暗示只有當陳述是善意作出時才能夠獲得豁免。根據該法案清楚明白的語言，信孚銀行對其提交的《可疑活動報告》或在其中作出的任何陳述免責。

　　▲2013年底，美國財政部要求企業在進行比特幣業務時遵守聯邦的反洗錢法律，并到FinCEN注冊。比特幣是一種典型的虛擬貨幣

　　其實，《阿農齊奧-懷利反洗錢法案》的立法意圖設立是為了強化銀行等金融機構的報告義務，安全港規則只是為了解除履行報告義務而怕承擔責任擔憂的一種策略。《阿農齊奧-懷利反洗錢法案》并未放松對金融機構及其官員、董事、雇員、代理人施加了貫徹反洗錢方案、保存涉及資金轉移的記錄、報告有關可能違反法律或規章的可疑交易等義務；而且法案也沒有將可疑交限制在洗錢交易上，二是延生到所有違反法律和規章的交易行為；法案也沒有將應報告的交易額限制在1萬美元以上，這些都是法案對《銀行保密法案》的重大修改。同時，該法案也提高了“了解你的客戶”義務的標準，以防止銀行對涉毒存款不審慎和逃避懲罰。另外，該法案還將沒有金融許可執照而經營非法資金傳送業務的行為確定為犯罪行為，規定可處以最高5年的監禁刑，并且可以剝奪銀行的存款資格或沒收其營業執照。

　　反洗錢：銀行需要減負

　　《銀行保密法案》施行后，銀行需要提交的貨幣報告數量驚人。僅在1987年到1996年間銀行提交報告的數量就達7700多萬份，而這些報告的數量本身就降低了它們在偵測犯罪中的作用，這些堆積如山文書最終只帶來580起最后被定罪的案件。在這種背景下，1994年《洗錢抑制法案》（Money Laundering Suppression Act），加入了為銀行減負的內容，要求財政部豁免金融機構間的交易以降低貨幣交易報告的負擔。

　　當然《洗錢抑制法案》也不只做減法，其也做加法，法案增加了報告跨境現金輸送的義務以及在外國的銀行和證券賬戶的義務，同時將違反《銀行保密法案》行為的最高刑提高到10年監禁刑或者高達50萬美元的罰金，而且可以并處。

　　反洗錢：從戰術到戰略再到國家戰略

　　如果將反洗錢比喻為國家與販毒等犯罪行為的一場戰爭的話，那么1970年制定的《銀行保密法案》算是這場戰爭的戰術方案。從戰術層面講，《銀行保密法案》制定的銀行配合法案執行機關實施反洗錢行動的思路正確，方案可行。但從戰略層面看，《銀行保密法案》則未考慮各執法機構之間的協調，也未考慮聯邦與州之間、州與州之間的協調問題。隨著反洗錢行動的深入，需要將反洗錢行動提升到戰略高度。

　　1998年國會通過的《金融犯罪戰略法案》開始從戰略層面考慮反洗錢問題，要求財政部與司法部在全國范圍內協調執法力量，阻止洗錢活動。其后，美國又于1999年發布了第一部“國家反洗錢戰略(The National Money Laundering Strategy)”，首次將反洗錢上升到國家戰略。此后，美國政府每年都發布一部當年的“國家反洗錢戰略”。雖然，“國家反洗錢戰略”并不是法案，但是它對指導國家反洗錢的立法、執法活動起著引領作用。

　　反洗錢：“愛國”的體現

　　2001年“9.11”恐怖事件發生后不久，為了防止和懲罰國內外的恐怖分子行為，加強執法調查的手段，美國參眾兩院在2001年10月24日一致通過了《為攔截和阻止恐怖主義而提供適當手段以團結和鞏固美利堅的法案》（ Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act），將該法案名稱各詞的第一個英文字母放在一起，就是“USA PATRIOT ACT”，故被簡稱為《愛國者法案》。

　　《愛國者法案》共有10篇156節，其中第三篇為“鏟除國際洗錢和2001年反恐怖融資法案（International Money Laundering Abatement and Anti-Terrorist Financing Act）”，是專門以反洗錢和恐怖融資為內容的，其目的是預防、查明和起訴國際洗錢和恐怖融資行為。該篇包括三部分內容：第一部分“國際反洗錢和有關措施”，共18節；第二部分“《銀行保密法案》的修正和有關完善”，共16節；第三部分“貨幣犯罪和保護”，共7節。

　　洗錢活動以及金融透明缺陷，對于全球的恐怖融資以及為恐怖襲擊提供資金來說，至為關鍵。據此，《愛國者法案》修正了《銀行保密法案》和《洗錢控制法案》的有關規定，對金融機構施加了許多新的義務，其中包括為了貫徹反洗錢方案而實質性地修正現存的執行政策和程序、更嚴格的客戶辨別標準、增強謹慎義務的履行、禁止美國銀行與外國空殼銀行保持商務聯系、加強防止洗錢的合作等。

　　▲2014年3月，聯邦大陪審團正在調查花旗集團及其子公司Banamex USA符合美國銀行保密法案及反洗錢規定的情況，圖為花旗銀行大樓

　　此外，《愛國者法案》還極大地擴大了“金融機構”的范圍，不僅包括了銀行等傳統的金融機構，還覆蓋了信貸機構、期貨經紀商、珠寶商、賭場、旅游代理店、典當商，以及從事汽車、飛機、輪船銷售的公司等；法案對于外國人在美國境內實施的洗錢犯罪、外國銀行在美國銀行開立銀行賬戶、外國人轉移被美國法院命令沒收的資產等案件，允許美國法院具有審判權，也就是所謂的“長臂管轄權”；法案還擴大了上游犯罪的范圍，將腐敗行為列為上游犯罪。

　　反洗錢法的核心

　　探究美國反洗錢立法的核心，可以簡單地概括為“一解兩報”。所謂“一解”就是了解你的客戶，所謂“兩報”就是要向執法機構提交《貨幣交易報告》(Currency Transaction Repot)和《可疑活動報告》（Suspicious Activity Report）。

　　銀行，了解你的客戶嗎

　　為了預防洗錢，美國反洗錢監管者力推“自我監管機制”，要求處理現金和大量資金調撥的銀行等金融機構必須承擔“了解你的客戶”的責任。即要求銀行及其關聯企業采取正式的政策以識別它們的客戶、驗證存款來源和監控賬戶，以發現異常交易。美國貨幣監理署對“了解你的客戶”的要求包括：

　　（1）了解與客戶建立的關系。銀行需要了解與客戶建立的關系。要求銀行能盡力了解客戶的業務并且確保這個客戶從事的交易是為了合法的目的。當客戶無法為不正常的交易提供充分的解釋時，就需要提交可疑交易報告。

　　（2）了解客戶的身份。要求銀行能識別客戶的身份，方法之一就是通過查看他們留在簽名片上的電話號碼和地址。

　　（3）了解資金的來源。要求銀行在客戶開立賬戶和交存或劃入資金時詢問客戶的資金來源，是客戶為別人打工賺得的工資，還是從某種生意中獲得的收益。如果發現資金來路不明，須提交可疑交易報告。

　　（4）監督客戶的行為。要求銀行能定期檢查一個賬戶的交易，確保這個賬戶實際發生的情況與客戶聲稱的交易相符，如果有不一致就需要提交可疑交易報告。如果金融機構及工作人員在遵循了解你的客戶原則方面有過失，將面臨刑事責任。

　　安東尼奧?吉拉爾迪（Antonio Giraldi）在紐約信孚銀行（Bankers Trust Co.）任“關系經理”，他的工作是尋找富裕的墨西哥人并為他們提供銀行服務。他還負責篩選潛在的客戶，甄別他們的財富是否合法。1989年6月，吉拉爾迪從一個名叫阿基爾（Ricardo Aguirre Villagomez）的客戶那里拉來了200萬美元的存款，這筆存款在之后的幾個月里增長到2100萬美元。由于信孚銀行怕承擔洗錢責任，8個月后勸吉拉爾迪辭職。吉拉爾迪后到美國運通國際銀行（American Express Bank International）工作，阿基爾也將其賬戶轉到運通國際銀行。據稱，阿基爾于1992年3月死于一場車禍，但政府懷疑其并沒有死，而是懼怕其販毒罪行被追訴而銷聲匿跡。

　　隨后吉拉爾迪被指控犯有洗錢、銀行欺詐、挪用資金和共謀等18項罪名，后被聯邦地區法院判處120個月監禁和850美元的特別稅（special assessment）。吉拉爾迪不服，上訴到聯邦上訴法院。一審和上訴審中核心問題是吉拉爾迪是否知道這是販賣毒品的錢。

　　檢方提交的證據證實，吉拉爾迪沒有同阿基爾見面就接受他作為客戶，并且其在阿基爾的賬戶簽名卡簽字也是開戶后補簽的。按照美國的銀行監管規則，如果一個潛在的客戶是從一個熟悉的、有聲望的來源獲得很強的推薦，那么關系經理就可以在不知道并且不見面的情況下接受該客戶。吉拉爾迪深知這一規則，于是他在公司內部分發的一份備忘錄中提到阿基爾是由花旗銀行20多年的“一級客戶”阿爾貝托?貝尼特（Alberto Benet）推薦的。阿爾貝托o貝尼特是一位富裕的墨西哥商人，擔任一家墨西哥金融服務公司的總主管。吉拉爾迪在前雇主花旗銀行工作期間曾處理過貝尼特的賬戶，因此同他熟識。為了開拓業務，吉拉爾迪將信孚銀行的宣傳材料和自己的名片給了貝尼特。貝尼特后來在法庭上作證時否認自己將阿基爾推薦給吉拉爾迪，實際上貝尼特并不是花旗銀行的“一級客戶”（作為花旗銀行的一級客戶至少應在該行存入1000萬美元，而貝尼特在花旗銀行只有300萬美元的存款）。另外的證據證實，可能是貝尼特手下雇員在從貝尼特那里獲得吉拉爾迪提供的材料后將阿基爾推薦給了吉拉爾迪。

　　▲安東尼奧?吉拉爾迪在紐約信孚銀行任“關系經理”，后被指控犯有洗錢、銀行欺詐、挪用資金和共謀等18項罪名。1996年，美國聯邦第五巡回區上訴法院作出判決，認定對吉拉爾迪的指控成立，維持地區法院的判決。圖為美國聯邦第五巡回區上訴法院

　　檢方提交法庭的證據表明，阿基爾沒有合法的財產來源，其在墨西哥只是一個加油站經理，在1989年之前沒有銀行記錄顯示他有財產。法庭認為，如果吉拉爾迪對阿基爾的背景進行核查的話，完全可以發現這一點。更有甚者，吉拉爾迪和兩家銀行的眾多其他職員在兩年時間內與阿基爾見面時，沒有一個人懷疑他的合法性問題。

　　1996年，美國聯邦第五巡回區上訴法院作出判決，認定對吉拉爾迪的指控成立，維持地區法院的判決。

　　貨幣交易，不報告行嗎

　　向財政部提交《貨幣交易報告》始于1970年《銀行保密法案》的要求，1990年，財政部還設立了金融犯罪執行網（Financial Crimes Enforcement Network）專門用于歸集并儲存報告。按照反洗錢法規的要求，銀行在填寫并提交貨幣交易報告的同時，必須保留交易記錄5年。此外，還要保留客戶的其他信息至少 5 年。這些信息包括：稅務認證號碼、印鑒片、外匯支票的復印件、大額可轉讓存單等。這樣，執行機構就可以通過記錄調查犯罪分子。

　　當然，要求銀行等金融機構填寫并提交貨幣交易報告、保留交易記錄，不僅徒增了銀行的成本，而且還因暴露銀行的交易信息而影響銀行業務的開展。因此，許多銀行采取各種辦法規避履行報告義務。對此，監管當局實施了嚴格的處罰。比如，波士頓銀行（Bank of Boston）未能報告1100多起總值超過16億美元的貨幣交易而被罰款50萬美元；新英格蘭銀行（Bank of New England）被指控其出納與客戶勾結對交易結構進行設計以規避提交貨幣交易報告。在1980年代后期，有40多家金融機構因違反貨幣交易報告規定而被罰款。1992年，美國財政部因馬里蘭第一國民銀行（First National Bank of Maryland）未能提交貨幣交易報告而對罰款100萬美元。

　　如果說，20世紀八九十年代的罰款以萬元計的話，那么到21世紀的罰款則以億元計了。2012年8月6日，美國紐約州金融服務局在一份聲明中指出，渣打銀行[微博]從2001年到2010年間與伊朗進行了總值超過2500億美元的約6萬筆交易，觸犯了美國反洗錢法，可能喪失在紐約州的經營牌照。按照紐約州金融服務局的說法，銀行間資金往來的交易記錄會顯示特定代碼，用以確認交易主體是否為美方制裁名單上的國家、個人或者實體。渣打銀行先是刪去(代碼)信息，然后以 “未命名”等短語代替，以躲避交易面臨制裁的風險。隨后，渣打銀行開始和紐約州金融服務局接觸希望得到和解，紐約州金融服務局最終同意渣打銀行以支付3.4億美元民事罰款了結此案。

　　可疑活動，報與不報的糾結

　　如果說銀行提交《貨幣交易報告》沒有什么選擇余地的話，那么銀行在提交《可疑活動報告》主觀判斷的色彩更濃些。也就是說，當銀行根據自己的判斷懷疑從事金融交易的機構或個人有違反聯邦刑事法律的行為或可能發生25000美元以上數額的洗錢活動時，才需向財政部提交《可疑活動報告》。報告必須在懷疑產生之后的30天內提交，但允許在某些情況下可以再延遲30天。如果銀行違反規定不履行提交義務，將面臨罰款或犯罪指控。

　　但是如果銀行對某類金融活動未產生懷疑，則銀行不必提交《可疑活動報告》，只需提交《貨幣交易報告》即可。法律規定銀行等金融機構提交《可疑活動報告》的目的是考慮到《貨幣交易報告》中的信息海量，執法機構的金融知識和人手有限，從海量的交易數據中發現可疑線索就如同大海撈針。而由直接處理金融交易業務的銀行業務人員甄別可疑活動則方便且有效得多。當然，這種由銀行自行判斷的機制，也給銀行規避義務留下了空間。難怪有的美國專家感嘆：現在大家都不再問哪幾家銀行洗錢，而是應該問問哪幾家銀行沒有洗錢。看來僅靠“自覺”是不夠的，但是立法和執法機關也沒有更好的辦法，只得加大處罰力度。

　　例如，成立于19世紀的里格斯銀行(Riggs Bank N.A)以與各國駐美使館特殊關系而聞名，在華盛頓的160多家外國大使館中，有95％是里格斯的客戶。數據顯示，來自外交圈的生意，占里格斯銀行42億存款的23％。美國參議院在2004年7月14日提交的一份長達114頁的報告詳細揭露了里格斯銀行協助智利前總統皮諾切特洗錢，卷入赤道幾內亞獨裁者腐敗資金的事件。而就在當年的5月，里格斯銀行已經因涉及與沙特大使館的可疑交易，而被處以2500萬美元的民事罰款。參議院報告還認為，里格斯銀行沒有盡到反洗錢的法定義務，對相關證據“視而不見”，允許無數的可疑交易發生而不通知執法機構。面對行政、立法機關的反洗錢壓力，里格斯銀行感到其經營難以為繼，不得不自尋買家。2004年7月16日，匹茲堡的金融巨頭PNC金融服務集團公司，同意以總額7.79億美元的換股和現金交易形式，購買里格斯銀行的母公司--里格斯國民集團。從此，里格斯--這個百年老店的招牌從各營業場所消失。

　　反洗錢法特點

　　歸納美國反洗錢法的特點，用若干個“越來越”來概括可能更形象和貼切。

　　洗錢上游犯罪清單越來越長

　　美國的反洗錢法律緣于打擊販毒的需要，因此早期的反洗錢法案規定的上游犯罪清單只限于販毒。此后，隨著反洗錢活動的深入，執法機構陸續發現其他一些犯罪分子也在利用洗錢的方式來實現犯罪目的，在這種背景下，立法機關不斷完善反洗錢法律，因而就出現了洗錢法案所涵蓋的引發洗錢行為的非法活動，也就是洗錢的上游犯罪清單越來越長的現象。目前這份清單中包括了販毒、綁架、暗殺、機場暴力、恐怖活動、大規模殺傷性武器的使用，以及違反證券法的行為、郵件及電訊欺詐，還有腐敗（包括海外腐敗）、逃稅，甚至包括違反《飲用水安全法案》（Safe Drinking Water Act）等行為。估計洗錢上游犯罪清單將會越拉越長。

　　被洗的“錢”的概念越來越寬

　　按照傳統的概念，錢就是貨幣。洗錢就是將非法交易所得的黑錢“漂白”。但是由于反洗錢打擊力度的加大，犯罪分子公開將犯罪所得洗錢被查獲的概率越來越高，于是犯罪分子為逃避打擊尋找的洗錢途徑不斷擴展，從開始的現鈔到旅行支票、個人支票、銀行支票或匯票，再到投資證券、大額存單等可轉讓貨幣工具，以及珠寶、古玩、貴重藝術品、房地產、企業投資等等。

　　承擔反洗錢義務的機構越來越多

　　美國第一部反洗錢法律《銀行保密法案》將承擔反洗錢義務的機構限定在銀行，隨著一些犯罪分子開始繞開銀行通過其他渠道進行洗錢活動，《洗錢檢控改善法案》擴大了 “金融機構”的定義，將汽車、飛機、輪船的經銷商以及從事房地產、郵政服務的人員也列入承擔反洗錢義務的范疇。之后反洗錢法案陸續將期貨商人、珠寶商、賭場、旅游代理、典當行也列入金融機構的范疇。

　　▲2012年8月，紐約州金融服務局指控渣打銀行同伊朗的交易觸犯了美國反洗錢法，可能喪失在紐約州的經營牌照。后來，渣打銀行以支付3.4億美元民事罰款了結此案。圖為主辦此案的紐約州金融服務局督察長Benjamin Lawsky

　　當然，盡管承擔反洗錢義務的機構越來越多，但是銀行等金融機構還是反洗錢義務的最主要的機構。

　　銀行履行反洗錢義務的成本越來越高

　　反洗錢義務使銀行徒增了很大成本，這些都需要銀行自己買單。在20世紀七八十年代，銀行要完成一項貨幣交易報告就需要花費一個柜員20分鐘的工作量。到了21世紀，銀行除了要完成兩個報告之外，《愛國者法案》要求金融機構必須制定反洗錢政策，這些政策包括任命一名監控遵守法律情況的合規官、制定內部審計項目、提供需求方面的員工培訓項目等等。

　　2012年7月，美國參議院發布了對匯豐銀行設計160億美元、約25000筆涉嫌在墨西哥、中東等國為恐怖分子和毒梟轉移資金交易的調查報告。為了配合美國參議院的調查，匯豐銀行宣布將當年匯豐美國分行反洗錢支出增加到2.44億美元，這一開支是2009年預算的9倍。同時，匯豐銀行最具價值的資產全球網絡和跨地區的資金劃撥渠道因無法滿足美國反洗錢的監管要求，而不得不取消了大約326家銀行之間的代理關系，并注銷了約1.4萬名客戶的銀行賬戶。此外，匯豐銀行還請曾是美國財政部負責反恐和反洗錢的副部長斯圖爾特?埃維（Stuart Evey）出任首席法律顧問。

　　反洗錢的“手臂”越來越長

　　一般意義上的管轄權是指某國行政執法監管或司法機關只對發生本國境內的行為享有管轄權，對于發生在主權之外的事項則無管轄權。而“長臂管轄”則突破了主權的限制，對發生在國境之外的行為直接行使管轄權，它體現的是一種治外法權。

　　起初，美國的反洗錢執法、司法行動只針對發生在美國境內的洗錢行為，到20世紀90年代，美國開始將反洗錢執法手臂伸向境外。1994年，美國實施了卡薩布蘭卡行動（Operation Casablanca），行動中通過設計圈套打擊兩個拉丁美洲販毒集團。在這一行動中，有7家大的墨西哥銀行和委瑞內拉銀行以及150多人被美國官方指控。

　　“9?11事件”之后，美國又從立法層面肯定了長臂管轄權。2001年通過的《愛國者法案》第317條就以“對國外洗錢的長臂司法管轄”為題，規定如果某一外國人或者某一根據外國法律設立的金融機構參與了洗錢活動，只要對其依照《美國聯邦民事訴訟規則》或者所在地的外國法律送達了訴訟文書，并且具備下列條件之一，美國法院即可對其行使長臂司法管轄權。上述條件是：

　　（1）洗錢犯罪所涉及的某一金融交易全部或者部分發生在美國境內；

　　（2）有關的外國人或外國金融機構對美國法院已決定追繳和沒收的財產以挪用為目的加以轉換；

　　（3）有關的外國金融機構在位于美國境內的金融機構中設有銀行賬戶。

　　《愛國者法案》不僅規定了長臂司法管轄權，還規定了長臂行政管轄權。法案第319條關于調取外國銀行在美國開立的代理行賬戶資料的規定，授權美國財政部長或司法部長可以簽發傳喚通知，要求在美國設有代理行賬戶的外國銀行向其提供與該代理行賬戶有關的記錄，包括保存在美國以外的、向該外國銀行存放資金的記錄。當然，調取資料不是目的，長臂行政管轄權的目的是發現洗錢犯罪，追繳犯罪財產。為此，法案第319條規定：如果有關資金存放在某一境外的外國銀行賬戶中并且該外國銀行在美國境內的金融機構中設有銀行賬戶，該資金可以被視為存放在后一個賬戶當中，因而，美國主管機關可以直接針對該賬戶采取凍結、扣押和沒收措施。在此種情況下，美國政府不必證明外國銀行在美國境內賬戶中的資金與作為沒收對象的、存放在外國銀行中的資金具有直接關聯。

　　由于長臂管轄權管到美國境外的行為，自然不像管境內那樣方便，那么怎樣能夠保證長臂管轄權的效力呢？《愛國者法案》對那些不理會長臂管轄權的當事人規定了嚴厲的制裁措施：如果有關的外國銀行不遵守美國財政部長或司法部長發出的關于提交銀行記錄的要求，或者沒有在美國法院針對該要求提出異議，美國主管機關可以通知其境內的所有金融機構立即（在10日內）中斷與該外國銀行的任何代理關系；對于不執行上述中斷代理關系通知的境內金融機構，將不問緣由處以每日最高可達1萬美元的民事罰款，直至代理關系被徹底中斷之時為止。也就是說，境外當事人必須接受美國的長臂管轄權，除非你永遠不與美國打交道。

　　立法機關介入反洗錢越來越深

　　與傳統的立法機構只管立法不同，美國國會并不是立完法就萬事大吉，它經常要對法案的執行情況進行評估，召開聽證會進行質詢。特別是國會參議院經常某些個案發布專項調查報告，如上文提到的對美國本地銀行里格斯銀行涉嫌洗錢的調查報告，對英資匯豐銀行、渣打銀行涉嫌洗錢的調查報告，而正是由于參議院的調查報告的壓力，這些銀行才認罪并交納罰金。

　　反洗錢與銀行隱私保護誰更優先

　　銀行為客戶保守交易信息秘密是取得客戶信任、使銀行生存的基石。為此，美國頒布一系列法案保護銀行客戶的隱私。比如1978年《財務隱私權法案》(Right to Financial Privacy Act)就限制聯邦政府機關獲得個人財務記錄的權力。如果政府希望獲得有關客戶賬戶的信息，銀行必須通知客戶。在亨特訴美國證券交易委員會（Hunt v. SEC）一案中，證券交易委員會因調查得克薩斯州達拉斯市亨特家族成員企圖操縱白銀市場的案件時，被指稱以不正當手段獲得亨特家族成員的銀行記錄。法院認為：《財務隱私權法案》的基本核心就是當政府請求獲取金融機構客戶的財務記錄時，客戶有權獲得通知并有機會對政府的請求提出質疑。但是證券交易委員會并沒有這樣做，因此法院判其違反了《財務隱私權法案》。

　　但是，如果銀行交易涉及到反洗錢問題，結果則大都一樣。在洛佩斯訴佛羅里達第一聯合國民銀行（Lopez v. First Union National Bank of Florida）一案中，聯邦第十一巡回區上訴法院指出：銀行長期以來一直被鼓勵向合適的政府部門舉報可疑的交易。因此，為了確保銀行遵守這樣的規定，立法者在《阿農齊奧-懷利反洗錢法案》中加入了安全港條款，目的是當銀行舉報可疑交易時能夠獲得保護。

　　可見，當保護隱私撞上反洗錢時，隱私保護須讓位于反洗錢的需要。

　　本文參考書目

　　1.莉莎?布魯姆（Lissa L. Broome）、杰里?馬卡姆(Jerry W. Markham)著，李杏杏、沈曄、王宇力譯，何美歡審校：《銀行金融服務業務的管制 案例與資料（第二版）》。法律出版社2006年7月版。

　　2. Jonathan R. Macey，Geoffrey P. Miller，Richard Scott Carnell：Banking Law And Regulation(Third Edition)，中信出版社2003年7月影印版。

　　（作者單位為中信集團有限責任公司。本文僅代表個人觀點，與其所在機構無關。本文連載于《當代金融家》雜志2015年第2期、第3期）