來源：當代金融家

　　文/賀紹奇

　　一個沒有任何金融資質的“合作社”，將內部刻意裝潢得和國有銀行一模一樣，高息非法吸儲2億多元，導致200多人上當受騙。近期曝出的南京“假銀行”在光天化日之下運營了一年多，據報道，早在一年前就有人舉報投訴過該“銀行”，當地工商、公安、人民銀行[微博]等也曾聯合調查過，但最終不了了之。

　　我國除了高度集權的對全國各金融行業實施統一監管的一行三會，還有拾漏補缺的由地方金融辦、工商、司法機關等構筑的地方金融監管體制，覆蓋了整個金融領域的各個層面。但這個貌似嚴密強大的監管體制卻一直無法對非法金融機構和非法金融活動實施有效監管，何也？

　　首要原因是錯誤的和不負責任的監管理念作祟。我國監管機構中流行一種似是而非的“我沒批，我管不了”的錯誤監管理念和“我沒批，我不管”的錯誤認識。

　　“我沒批，我管不了”隱含了一個非常荒唐的監管邏輯，即沒批就無權管，批是管的前提條件。依據我國《行政許可法》規定，“批”（發放行政許可）只是事前監管的一種手段，對于行業主管部門，對于其主管行業或領域，獲批的機構及其活動要管，未經審批而從事其監管范疇的活動或行業更要管，該批未批而擅自從業本身就是違法，不但要管，而且應該管死。

　　“我沒批，我不管”極其不負責的監管理念，實際上是把監管當圈地，視審批為宣示和劃分勢力范圍，即凡經我審批的，就屬于我的地盤，誰也不能染指和插手；二是把審批作為推諉責任的擋箭牌，只要不是我批的，出了任何問題，我都可以不認賬和不負責。

　　我國金融行業分業經營分業監管實際上是條條（機構）監管，即一行三會各管一片，分別監管銀行、信托、證券和保險行業。在確定管轄職責上，監管機構奉行“誰的孩子誰抱”的原則，這實際上就是前述荒唐監管邏輯的翻版，因為確定到底是誰家孩子最簡單最可靠的辦法就是看血統，誰發的“準生證”（金融許可），就是誰的孩子，歸誰管，沒取得準生證，誰的孩子都不是，自然也就沒人管。

　　問題在于非法金融機構和非法金融活動并非規范、整齊地對口到某一個行業，更為關鍵的是，它們不會愚蠢到明目張膽地掛著銀行、證券公司、保險公司、信托等牌子公開運營，它們總是千方百計掛羊頭、賣狗肉，以合法形式掩蓋其非法金融活動。更有甚者，非法金融活動和非法金融機構并不受分業經營的限制，它們總是有意無意地游走在“三不管”的灰色地帶。因此，不啟動執法工作，就無法確定其到底歸誰管轄，這就很容易給各監管機構相互推諉提供借口和口實。

　　要有效解決假銀行無人管的尷尬，治本之道在于改革現行分業經營、分業監管體制，采取功能監管，以消除監管碎片化導致的監管縫隙。

　　雖然監管體制改革不可一蹴而就，在現行體制下，仍有治標之策。首先就是要轉變監管監管理念，對非法金融活動和金融機構，各監管機構要積極主動執法、聯動協同執法。對于未經其許可的非法金融活動和非法金融機構，誰發現誰受理，如執法過程中發現不屬于其管轄范疇，可移交有管轄權的監管機構，對于涉及多個監管部門管轄范疇的非法金融活動和非法金融機構，各監管機構可采取聯合執法，以此達到監管無縫對接，協調統一。

　　聯合執法的關鍵在于合作和執法，南京“假銀行”事件中的聯合執法，只是聯合調查，并沒有真正地聯合，更沒有執法。如不根除執法機關“我批我管，我沒批我不管”不負責任的監管理念，聯合執法就只是一句空話。

　　（作者單位為中國政法大學民商經濟法學院。本文刊載于《當代金融家》雜志2015年第4期）