——專訪國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長黃民

　　文/《中國投資》 趙沛楠

　　未來，占我國路網(wǎng)總規(guī)模97%以上的普通公路將提供免費(fèi)通行服務(wù)，提供差異化服務(wù)的高速公路則將按照“誰使用、誰付費(fèi)”的公平性原則向用戶收取通行費(fèi)

　　隨著國家發(fā)展改革委會(huì)同交通運(yùn)輸部編制的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的頒布，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施中長期布局規(guī)劃日漸清晰。國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長黃民在接受《中國投資》雜志專訪時(shí)表示，按照“布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、銜接順暢、規(guī)模適當(dāng)、綠色發(fā)展”的原則，此次《規(guī)劃》中明確到2030年國家公路網(wǎng)總規(guī)模將達(dá)到40.1萬公里。其中，普通國道26.5萬公里、國家高速公路11.8萬公里，另有規(guī)劃遠(yuǎn)期展望線約1.8萬公里。

　　在黃民看來，支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)成為國家公路網(wǎng)規(guī)劃訂制的重要考量。通過《規(guī)劃》的實(shí)施，普通國道將連接所有縣級(jí)及以上行政區(qū)、交通樞紐、邊境口岸；國家高速公路將連接地級(jí)行政中心、城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市、重要交通樞紐和重要邊境口岸。

　　升級(jí)改造多于新建

　　《中國投資》：作為我國改革開放以來出臺(tái)的第四個(gè)國家級(jí)干線公路網(wǎng)規(guī)劃，《規(guī)劃》相較于此前三個(gè)規(guī)劃主要有哪些政策亮點(diǎn)？

　　黃民：改革開放以來，我國出臺(tái)了三個(gè)國家級(jí)干線公路網(wǎng)規(guī)劃。1981年，國家計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和原交通部印發(fā)的《國家干線公路網(wǎng)（試行方案）》，確定了國家公路網(wǎng)的基本構(gòu)架，為加快國家干線公路建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；1992年頒布的《國道主干線系統(tǒng)規(guī)劃》，拉開了我國高速公路建設(shè)的序幕；2004年國務(wù)院批復(fù)的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，對(duì)指導(dǎo)我國高速公路持續(xù)、快速發(fā)展具有重要作用。

　　由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和公路網(wǎng)發(fā)展階段的差異，與前面三個(gè)規(guī)劃相比，本次《規(guī)劃》呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和亮點(diǎn)：

　　第一，更加注重基本公共服務(wù)能力的提升。在本次規(guī)劃中，普通國道規(guī)模由1981年的10.6萬公里調(diào)增到26.5萬公里，新增連接縣900多個(gè)，實(shí)現(xiàn)了全國所有縣級(jí)及以上行政區(qū)都有普通國道連接，極大地提升了公路交通基本公共服務(wù)能力，對(duì)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生等具有重要意義。

　　第二，更加注重對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐。《規(guī)劃》與《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020年）》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》以及國務(wù)院批復(fù)的各區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行了充分銜接，注重加強(qiáng)城市群內(nèi)外交通聯(lián)系，同時(shí)大幅提升了對(duì)小城鎮(zhèn)的覆蓋水平，將更好地支撐我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

　　第三，更加注重兼顧公平與效率。之前的歷次規(guī)劃中，都是單獨(dú)研究普通國道或者高速公路的布局。本《規(guī)劃》中，我們以更加全面、更加長遠(yuǎn)的發(fā)展視野，系統(tǒng)謀劃普通國道和高速公路的戰(zhàn)略性布局，進(jìn)一步明確了兩個(gè)層次路網(wǎng)的基本功能屬性，即普通國道側(cè)重體現(xiàn)服務(wù)的普遍性，高速公路側(cè)重體現(xiàn)服務(wù)的高效性，更好地兼顧了公平與效率，將統(tǒng)籌指導(dǎo)國家高速公路和普通國道發(fā)展。

　　第四，更加注重完善綜合交通運(yùn)輸體系。《規(guī)劃》加強(qiáng)了與其他運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌考慮主要通道運(yùn)輸能力配置，更加注重發(fā)揮綜合運(yùn)輸組合效率和整體優(yōu)勢。

　　第五，更加注重分析外圍條件的適應(yīng)性。我們在規(guī)劃研究中對(duì)土地、資金等支撐條件進(jìn)行了專題分析論證，并委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，并經(jīng)環(huán)保部審查通過。尤其是對(duì)于高速公路的建設(shè)發(fā)展問題，我們十分慎重，對(duì)國家高速公路合理規(guī)模進(jìn)行了深入研究，并在實(shí)施方案中提出，要科學(xué)論證，量力而行，有序推進(jìn)國家高速公路建設(shè)，把握好建設(shè)節(jié)奏，合理確定建設(shè)時(shí)機(jī)。

　　《中國投資》：《規(guī)劃》獲批后，政策如何落實(shí)成為關(guān)注焦點(diǎn)，請(qǐng)問下一步對(duì)于《規(guī)劃》的實(shí)施有哪些考慮？

　　黃民：在規(guī)劃的約40萬公里國家公路中，需新建國家高速公路約2.5萬公里（不含遠(yuǎn)景展望線），增加的約16萬公里普通國道主要是由目前的省道、縣鄉(xiāng)道升級(jí)來的，真正需要新建的里程比較少，不到1萬公里，但是許多路線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，達(dá)不到國道的功能要求，需要進(jìn)行升級(jí)改造。

　　我們將結(jié)合各階段發(fā)展需求和投資能力，通過五年規(guī)劃落實(shí)具體項(xiàng)目，科學(xué)安排《規(guī)劃》實(shí)施。“十二五”期間，將根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃要求，加快推進(jìn)普通國道改造，實(shí)現(xiàn)普通國道中二級(jí)及以上公路比重達(dá)到70%。同時(shí)，有序推進(jìn)對(duì)加強(qiáng)省際、區(qū)域和城際聯(lián)系具有重要作用的國家高速公路建設(shè)，提高主要公路通道的通行能力，到“十二五”末國家高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到9.5萬公里。

　　對(duì)于國家高速公路遠(yuǎn)期展望線的建設(shè)，我們將更加慎重地論證和決策，視經(jīng)濟(jì)社會(huì)和交通發(fā)展需求適時(shí)開展建設(shè)，并靈活掌握建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　普通國道仍以財(cái)政資金為主

　　《中國投資》：在大力發(fā)展綜合交通運(yùn)輸體系的大背景下，國家公路網(wǎng)和其他運(yùn)輸方式的有效銜接問題將如何解決？

　　黃民：構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系是國家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，也是交通運(yùn)輸發(fā)展的必然趨勢。近年來，國家先后出臺(tái)了全國沿海港口、內(nèi)河航道和民用機(jī)場的中長期規(guī)劃，對(duì)鐵路網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃也做了調(diào)整。我們編制國家公路網(wǎng)規(guī)劃，一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)就是要適應(yīng)各運(yùn)輸方式規(guī)劃的調(diào)整變化、適應(yīng)構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系的要求。

　　《規(guī)劃》十分注重與綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展的銜接協(xié)調(diào)。一是在通道布局上，《規(guī)劃》通過完善國家高速公路網(wǎng)，提高了主要綜合運(yùn)輸通道能力，并重點(diǎn)結(jié)合鐵路網(wǎng)規(guī)劃，對(duì)運(yùn)輸能力配置進(jìn)行了統(tǒng)籌考慮。二是在路網(wǎng)覆蓋上，《規(guī)劃》擴(kuò)大了普通國道覆蓋面，連接了全國所有縣級(jí)及以上行政區(qū)，強(qiáng)化了綜合運(yùn)輸體系的基礎(chǔ)網(wǎng)。三是在運(yùn)輸方式銜接上，《規(guī)劃》加強(qiáng)了國家公路與重要陸路口岸、機(jī)場、重要港口等交通樞紐節(jié)點(diǎn)的有效銜接，進(jìn)一步完善了集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，將更好地發(fā)揮綜合運(yùn)輸體系的整體效益。

　　我們相信，在《規(guī)劃》的引領(lǐng)下，公路交通將更好地發(fā)揮自身技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，更好地服務(wù)綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建與發(fā)展。

　　《中國投資》：此次《規(guī)劃》中普通國道的里程增加了一倍多，所帶來的2.2萬億元投資將如何解決？

　　黃民：對(duì)于全面完成普通國道網(wǎng)改造與建設(shè)所需要投入的資金量目前還在進(jìn)一步測算之中。考慮普通國道鮮明的基本公共服務(wù)屬性，未來普通國道建設(shè)將以政府財(cái)政性資金投入為主，并重點(diǎn)由中央資金安排。“貸款修路、收費(fèi)還貸”將不再是普通國道建設(shè)的主要融資手段。

　　近年來，國家已經(jīng)大幅提高了對(duì)普通國道建設(shè)的補(bǔ)助力度，預(yù)計(jì)“十二五”期間中央資金在普通國道上的投入總額將是“十一五”期間的8-9倍。“十三五”期間，對(duì)普通國道建設(shè)的投入將進(jìn)一步加大。我們在《規(guī)劃》中進(jìn)行了分析測算，按照中央資金補(bǔ)助為主、地方適當(dāng)自籌的模式，未來普通國道建設(shè)資金是有保障的。

　　目前，我們正在開展包括普通國道在內(nèi)的普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金、體制機(jī)制等方面的相關(guān)研究工作，力求通過調(diào)整投資方向和結(jié)構(gòu)、深化投融資體制改革，更好地解決公路交通長遠(yuǎn)發(fā)展資金問題。

　　高速公路“誰使用，誰付費(fèi)”

　　《中國投資》：未來我國高速公路里程將進(jìn)一步增加至11.8萬公里，您如何看待對(duì)于外界對(duì)我國高速公路修建速度和規(guī)模的質(zhì)疑？

　　黃民：我國高速公路發(fā)展起步于上世紀(jì)80年代。經(jīng)過三十多年的加快發(fā)展，目前已初步形成了高速公路網(wǎng)絡(luò)骨架。實(shí)踐證明，高速公路的發(fā)展，顯著提高了社會(huì)機(jī)動(dòng)化水平，有效緩解了我國運(yùn)輸供給能力嚴(yán)重不足的局面，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

　　高速公路建設(shè)工程量大、投入資金多、關(guān)系國計(jì)民生，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。一直以來，我們都通過土地、資金等手段，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀發(fā)展形勢，慎重地調(diào)控高速公路發(fā)展規(guī)模和節(jié)奏。總體來看，我國高速公路的發(fā)展情況是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、符合交通需求發(fā)展趨勢的。但是由于高速公路建設(shè)投資強(qiáng)度大，且融資較普通公路相對(duì)容易，在拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面具有顯著作用，各省發(fā)展熱情普遍較高，當(dāng)前一些省份的地方高速公路確實(shí)存在規(guī)劃規(guī)模較大的情況，一些地方高速公路項(xiàng)目存在建設(shè)時(shí)機(jī)論證不足、過于超前的現(xiàn)象。

　　我們這次《規(guī)劃》，將對(duì)高速公路建設(shè)起到良好的引領(lǐng)和規(guī)范作用。對(duì)于《規(guī)劃》中增設(shè)的3.3萬公里路線，我們都進(jìn)行了逐條分析論證。增設(shè)路線主要有四類：一是補(bǔ)充連接新增的20萬以上人口城市、地級(jí)行政中心；二是在交通繁忙的通道上，為了緩解擁堵，增設(shè)一部分平行復(fù)線；三是為了增強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)系，增加了一部分貫穿多個(gè)省區(qū)的重要通道；四是為了優(yōu)化路網(wǎng)銜接，增設(shè)了少量聯(lián)絡(luò)線。這四類路線的建設(shè)關(guān)系到路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，把它們納入國家高速公路網(wǎng)是十分必要的。

　　對(duì)于新增國家高速公路路線的建設(shè)，我們將深入論證建設(shè)時(shí)機(jī)和方案，超前規(guī)劃，適時(shí)建設(shè)，既要滿足發(fā)展需要，也要避免出現(xiàn)閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。對(duì)于《規(guī)劃》外的地方高速公路建設(shè)，我們將會(huì)同有關(guān)部門，通過土地，資金等手段和機(jī)制合理引導(dǎo)、審慎推進(jìn)，確保全國高速公路健康有序發(fā)展。

　　《中國投資》：對(duì)于高速公路收費(fèi)問題，您有哪些看法？取消或部分取消高速公路收費(fèi)是否會(huì)對(duì)未來高速公路建設(shè)投融資產(chǎn)生影響？

　　黃民：1984年，國務(wù)院出臺(tái)了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策，這項(xiàng)政策的實(shí)施，有效破解了公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重短缺的難題，大大加快了公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國公路網(wǎng)中大約有95%的高速公路、60%的一級(jí)公路和40%的二級(jí)公路是依靠收費(fèi)公路政策建成的。

　　公路交通事關(guān)民生，本質(zhì)上應(yīng)該是公共產(chǎn)品，尤其普通公路更應(yīng)該是政府基本公共服務(wù)的組成部分。但是，由于地域面積廣，人口規(guī)模大，我國未來公路建設(shè)還有很大需求，隨著公路網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大和等級(jí)結(jié)構(gòu)的提升，養(yǎng)護(hù)任務(wù)也愈加繁重，建養(yǎng)資金壓力巨大。尤其是高速公路建設(shè)投資大，運(yùn)營成本高，結(jié)合我國財(cái)政能力，在很長一段時(shí)間內(nèi)，如果取消高速公路收費(fèi)，僅依靠政府財(cái)政資金進(jìn)行高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)是難以為繼的。

　　結(jié)合政府財(cái)政供給能力實(shí)際，從保障公路交通長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，我們認(rèn)為未來我國的公路建設(shè)，一方面將加大財(cái)政資金投入，加快發(fā)展非收費(fèi)的普通公路，為公眾提供廣泛的基本出行服務(wù)；另一方面，將繼續(xù)有效利用社會(huì)資金和市場手段，籌集高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金，為公眾提供持久的高品質(zhì)出行服務(wù)。

　　未來我國普通公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)將以政府財(cái)政投入為主，普通干線公路收費(fèi)將逐步取消。實(shí)際上2009年燃油稅費(fèi)改革以來，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部已按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，推進(jìn)逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)工作。截至目前，全國共有21個(gè)省份全面取消了政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，共撤銷收費(fèi)站點(diǎn)2383個(gè)，取消收費(fèi)公路里程12.41萬公里。另外，西藏沒有收費(fèi)公路，北京、上海和海南未設(shè)站收費(fèi)。從長遠(yuǎn)來看，占到我國路網(wǎng)總規(guī)模97%以上的所有普通公路將全部是免費(fèi)的。

　　同時(shí)，考慮到我國政府財(cái)政對(duì)公路發(fā)展投入能力不足的現(xiàn)實(shí)和高速公路提供差異化服務(wù)、具有一定競爭性產(chǎn)品屬性的這種特征，我們將按照“誰使用、誰付費(fèi)”的公平性原則，通過直接向用戶收費(fèi)的方式籌集高速公路發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)高速公路的良性發(fā)展。繼續(xù)實(shí)施高速公路收費(fèi)政策，不僅可以籌集建設(shè)資金，也是籌集高速公路養(yǎng)護(hù)資金、以路養(yǎng)路、保障運(yùn)行的需要。對(duì)高速公路實(shí)行收費(fèi)，也是調(diào)節(jié)通道交通流量、優(yōu)化交通供給結(jié)構(gòu)、保障高速公路服務(wù)質(zhì)量的有效手段。

　　需要說明的是，高速公路本質(zhì)上仍屬于公共產(chǎn)品，因此我們將繼續(xù)嚴(yán)格收費(fèi)監(jiān)管，按照“低費(fèi)率、長期限”的原則收取通行費(fèi)。

　　鏈接

　　2013-2030年國家公路網(wǎng)規(guī)劃方案

　　國家公路網(wǎng)規(guī)劃總規(guī)模40.1萬公里，由普通國道和國家高速公路兩個(gè)路網(wǎng)層次構(gòu)成

　　普通國道網(wǎng)

　　由12條首都放射線、47條北南縱線、60條東西橫線和81條聯(lián)絡(luò)線組成，總規(guī)模約26.5萬公里。

　　1.首都放射線（12條）

　　北京-沈陽、北京-撫遠(yuǎn)、北京-濱海新區(qū)、北京-平潭、北京-澳門、北京-廣州、北京-香港、北京-昆明、北京-拉薩、北京-青銅峽、北京-漠河、北京環(huán)線。

　　2.北南縱線（47條）

　　鶴崗-大連、黑河-大連、綏化-沈陽、煙臺(tái)-上海、秦皇島-深圳、威海-汕頭、烏蘭浩特-海安、二連浩特-淅川、蘇尼特左旗-北海、滿都拉-防城港、銀川-榕江、蘭州-龍邦、策克-磨憨、西寧-瀾滄、馬鬃山-寧洱、紅山嘴-吉隆、阿勒泰-塔什庫爾干、霍爾果斯-若羌、喀納斯-東興、東營-深圳、同江-哈爾濱、嘉蔭-臨江、海口-三亞（東）、海口-三亞（中）、海口-三亞（西）、張掖-孟連、丹東-東興、饒河-蓋州、通化-武漢、嫩江-雙遼、牙克石-四平、克什克騰-黃山、興隆-陽江、新沂-海豐、蕪湖-汕尾、濟(jì)寧-寧德、南昌-惠來、正藍(lán)旗-陽泉、保定-臺(tái)山、呼和浩特-北海、甘其毛都-欽州、開縣-憑祥、烏海-江津、巴中-金平、遂寧-麻栗坡、景泰-昭通、蘭州-馬關(guān)。

　　3.東西橫線（60條）

　　綏芬河-滿洲里、琿春-阿爾山、集安-阿巴嘎旗、丹東-霍林郭勒、莊河-西烏珠穆沁旗、綏中-珠恩嘎達(dá)布其、黃驊-山丹、文登-石家莊、青島-蘭州、連云港-共和、連云港-欒川、上海-霍爾果斯、烏魯木齊-紅其拉甫、西寧-吐爾尕特、長樂-同仁、成都-噶爾、上海-聶拉木、高雄-成都、上海-瑞麗、廣州-成都、瑞安-友誼關(guān)、瑞金-清水河、福州-昆明、廣州-南寧、秀山-河口、連云港-固原、啟東-老河口、舟山-魯山、洞頭-合肥、丹東-阿勒泰、蘿北-額布都格、三合-莫力達(dá)瓦旗、龍井-東烏珠穆沁旗、承德-塔城、天津-神木、黃驊-榆林、海興-天峻、濱州港-榆林、東營港-子長、膠南-海晏、日照-鳳縣、大豐-盧氏、東臺(tái)-靈武、啟東-那曲、上海-安康、南京-德令哈、武漢-大理、察雅-薩嘎、利川-爐霍、臺(tái)州-小金、張家界-巧家、寧德-福貢、南昌-興義、福州-巴馬、湄洲-西昌、東山-瀘水、石獅-水口、佛山-富寧、文昌-臨高、陵水-昌江。

　　此外包括81條聯(lián)絡(luò)線。

　　國家高速公路網(wǎng)

　　由7條首都放射線、11條北南縱線、18條東西橫線以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡(luò)線等組成，約11.8萬公里，另規(guī)劃遠(yuǎn)期展望線約1.8萬公里。

　　1.首都放射線（7條）

　　北京-哈爾濱、北京-上海、北京-臺(tái)北、北京-港澳、北京-昆明、北京-拉薩、北京-烏魯木齊。

　　2.北南縱線（11條）

　　鶴崗-大連、沈陽-海口、長春-深圳、濟(jì)南-廣州、大慶-廣州、二連浩特-廣州、呼和浩特-北海、包頭-茂名、銀川-百色、蘭州-海口、銀川-昆明。

　　3.東西橫線（18條）

　　綏芬河-滿洲里、琿春-烏蘭浩特、丹東-錫林浩特、榮成-烏海、青島-銀川、青島-蘭州、連云港-霍爾果斯、南京-洛陽、上海-西安、上海-成都、上海-重慶、杭州-瑞麗、上海-昆明、福州-銀川、泉州-南寧、廈門-成都、汕頭-昆明、廣州-昆明。

　　資料來源：《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013-2030年）》