分稅制改革的劉仲藜

　　1992年9月4日，曾擔(dān)任過(guò)財(cái)政部副部長(zhǎng)的國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)劉仲藜被任命為財(cái)政部部長(zhǎng)。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的偉大時(shí)代，把在財(cái)政舞臺(tái)上一展拳腳的機(jī)會(huì)賦予了劉仲藜，分稅制——這一新中國(guó)30年來(lái)最大的一次財(cái)政改革的重任，歷史地落在了他的肩上。對(duì)于這段難忘的經(jīng)歷，劉仲藜在2009年1月5日上午與筆者的談話中仍然歷歷在目，清晰可見(jiàn)。

　　翁禮華：劉部長(zhǎng)，在您當(dāng)部長(zhǎng)期間，當(dāng)時(shí)的分稅制改革也是中國(guó)30年來(lái)最大的一次財(cái)政改革，您是領(lǐng)導(dǎo)者，請(qǐng)您談?wù)勥^(guò)程好不好？

　　劉仲藜：這件事現(xiàn)在各方面都很關(guān)注。其實(shí)分稅制改革，應(yīng)該說(shuō)在王丙乾當(dāng)部長(zhǎng)的時(shí)候就提出過(guò)，還在九個(gè)省區(qū)進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)沒(méi)有全面推行的機(jī)會(huì)，大環(huán)境還不允許。因?yàn)槟菚r(shí)候承包還是主導(dǎo)思想。在農(nóng)村承包制成功之后，把它移到城市，企業(yè)承包，財(cái)政也承包，所以沒(méi)有這個(gè)條件。我現(xiàn)在回想起來(lái)，真正有條件可以推行分稅制，還是在鄧小平南方講話之后。他在南方講話中說(shuō)，社會(huì)主義有市場(chǎng)，資本主義也可以搞計(jì)劃，市場(chǎng)和計(jì)劃只是個(gè)工具，并不取決社會(huì)性質(zhì)。這個(gè)結(jié)論一下，大家思想上解放了，許多重大問(wèn)題也迎刃而解。緊接著當(dāng)年就召開(kāi)了中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)，江澤民同志在十四大政治報(bào)告中提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這個(gè)目標(biāo)一提出，從大環(huán)境上解決了認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也就是從理論上、指導(dǎo)思想上做了準(zhǔn)備。從客觀上講，1980年改革開(kāi)放以后，外資企業(yè)、合資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)都已經(jīng)發(fā)展很快。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)和地方還在搞承包就不行了，必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成平等競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)、稅收等相關(guān)制度環(huán)境，才能推動(dòng)和適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)制度，這就給稅制改革提供了條件。同時(shí)，也使中央和地方、國(guó)家和企業(yè)這兩個(gè)關(guān)系在分稅制中同時(shí)解決。這次改革實(shí)際上解決了分配上的兩大問(wèn)題：一是中央和地方的關(guān)系，二是國(guó)家和企業(yè)的關(guān)系，使企業(yè)之間平等競(jìng)爭(zhēng)。也只有在企業(yè)之間形成平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，才有稅制改革的條件，否則是很困難的，這是最基本的。分稅制盡管是財(cái)政部提出建議的，但做決定的是黨中央和國(guó)務(wù)院。所以說(shuō)，1993年能夠推行這項(xiàng)改革，一個(gè)是客觀上有基礎(chǔ)，一個(gè)是客觀上有要求�！　∵@項(xiàng)改革現(xiàn)在大家都講是成功的，之所以能取得成功，應(yīng)歸功于四個(gè)方面：一是黨中央、國(guó)務(wù)院決策的果斷、正確、及時(shí)。二是各級(jí)政府的理解和支持，特別是發(fā)達(dá)省份，如廣東、上海、江蘇、浙江等這些省份的收入都比較高，盡管這中間也有碰撞和博弈，但大家都有理解和妥協(xié)，最后都支持中央的決策。因此，中央政令一下，各省、市都能認(rèn)真地貫徹實(shí)施。三是社會(huì)各界的支持，理論界、學(xué)術(shù)界、企業(yè)界，特別是企業(yè)界對(duì)新稅制的擁護(hù)和支持。四是廣大財(cái)政人員的努力。新稅制、新稅法都是在很短時(shí)間內(nèi)培訓(xùn)，一邊出方案，一邊辦講座、做準(zhǔn)備。開(kāi)始，大家對(duì)新的增值稅都不太懂。過(guò)去產(chǎn)品稅很簡(jiǎn)單，征百分之幾就完了，現(xiàn)在銷項(xiàng)要扣進(jìn)項(xiàng)，增加了上游、中游、下游等很多環(huán)節(jié)，不僅要在很短的時(shí)間內(nèi)掌握，而且說(shuō)實(shí)在的，一分錢一分錢都要靠他們?nèi)フ魇眨�很多賬都要靠他們?nèi)プ�，這不容易。所以，我講成績(jī)要?dú)w功于中央、各級(jí)政府、社會(huì)各界和廣大財(cái)稅干部，財(cái)政部和我個(gè)人只是做了應(yīng)做的工作，主要是組織實(shí)施好。

　　財(cái)政，財(cái)政，有了財(cái)才能行政，有了錢行政能力就大了。過(guò)去財(cái)政收入占GDP的10%左右，現(xiàn)在提高到20%左右，解決困難群眾補(bǔ)助、災(zāi)區(qū)救災(zāi)、義務(wù)教育、社會(huì)保障等民生問(wèn)題就有了力量。國(guó)家行政能力的提高，國(guó)家再分配能力的增長(zhǎng)，對(duì)于平衡不同階層之間的貧富差距，解決東、西部地區(qū)之間的不平衡能力就大了。這對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安非常有意義。

　　翁禮華：劉部長(zhǎng)，原來(lái)分灶吃飯的包干政策，是把財(cái)政總收入“做小”的政策。而分稅制，特別是德寶會(huì)議以后則是“做大”的政策，你完不成任務(wù)就要扣減你的基數(shù)，扣你的返還，因此大家都去做大，所以從德寶會(huì)議后就產(chǎn)生了一個(gè)很大變化：中國(guó)的財(cái)政前幾年的承包都是做小，不讓收入增加很多，只增加百分之幾，然后他得最大的利益。從這次會(huì)議以后，大家都去做大了，今年國(guó)家的財(cái)政收入已突破6萬(wàn)億，所以當(dāng)年的德寶會(huì)議功不可沒(méi)。

　　劉仲藜：德寶會(huì)議是很重要的。1994年財(cái)稅改革方案正式啟動(dòng)。方案一實(shí)施，當(dāng)年一月份增長(zhǎng)是比較高的，同比增長(zhǎng)了61%，二、三、四月份同樣在增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)幅度在下降，聯(lián)想到改革方案是以1993年為基數(shù)，1993年9月份后是超常增長(zhǎng)，9月份是增長(zhǎng)50%，10月份增長(zhǎng)60%，11月份增長(zhǎng) 90%，12月份增長(zhǎng)120%，這四個(gè)月是超常增長(zhǎng)。這時(shí)你可想象，到1994年下半年，曲線就要起變化了，對(duì)改革的成功帶來(lái)了不確定性。于是，我們召開(kāi)了十二個(gè)省市財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議，是在德寶飯店召開(kāi)的，我們簡(jiǎn)稱“德寶會(huì)議”。在這次會(huì)議上，十二個(gè)省市財(cái)政廳局長(zhǎng)廣泛發(fā)表了意見(jiàn)，怎么保證政策出臺(tái)，當(dāng)年怎么能夠?qū)嵤┑酶�好，怎么能夠完成任�?wù)。在這次會(huì)議上，大家集思廣益，你提出“同心同德向前看”，這是精神上的。在具體方案上，我們也做了相應(yīng)的調(diào)整，主要有四項(xiàng)調(diào)整，其中最重要的有兩條：

　　第一，原來(lái)增值稅按1：0.3%返還是按全國(guó)平均的，當(dāng)時(shí)為什么這樣呢？有點(diǎn)“均貧富”的意思，有轉(zhuǎn)移支付的意思，就是增長(zhǎng)快的地方可以幫助增長(zhǎng)慢的地方。后來(lái)經(jīng)過(guò)研究，把它改了，改為增長(zhǎng)返還與各省掛鉤，也就是哪個(gè)省增長(zhǎng)快，給你的返還也多；你增長(zhǎng)慢，返還給你的就少。會(huì)上有的省覺(jué)得自己增長(zhǎng)慢不太贊成，但大多數(shù)省是贊成的，后來(lái)我們給他說(shuō)明：你增長(zhǎng)快，交給中央多，返還也多；交給中央少，返還也少，將來(lái)中央可以通過(guò)從上繳得多的部分再轉(zhuǎn)移給你，道理是一樣的。雖然方法不一樣，但是更能調(diào)動(dòng)大家各自的積極性，這個(gè)非常重要。

　　第二，如果說(shuō)今年達(dá)不到一定的目標(biāo)，要扣減去年的基數(shù)。當(dāng)年給了一個(gè)任務(wù)是增長(zhǎng)17%就可以了，因上一年增長(zhǎng)51%，我只要求增長(zhǎng)1/3，給各省掛鉤，大家都同意。

　　我們把四項(xiàng)政策報(bào)告國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)了后覺(jué)得有道理，就在七月份召開(kāi)了全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議，當(dāng)時(shí)的常務(wù)副總理朱基在會(huì)上講：“同心同德向前看”，講得非常好，把大家士氣鼓舞起來(lái)了，上下共同努力完成任務(wù)。這以后的進(jìn)展很順利，到年底增長(zhǎng)了18%多，比我們的目標(biāo)還超過(guò)了0.7%。因此，第一年就非常順利地度過(guò)了。對(duì)此李鵬總理曾說(shuō)：“政策的威力真是不小啊！”這是因?yàn)楦�各自利益掛鉤了。第二年開(kāi)始，財(cái)政收入增長(zhǎng)就比較快了。那次德寶會(huì)議實(shí)際上是年中財(cái)政會(huì)議的預(yù)備會(huì)議。我有一篇文章給了你博物館，都是“兩兩兩”，這是最后一段，叫重大利益的調(diào)整：第一個(gè)是中央與地方兩者的關(guān)系，第二個(gè)是國(guó)家與企業(yè)兩者的關(guān)系，第三是兩個(gè)重要稅率的確定，第四是兩個(gè)稅務(wù)局的分設(shè)，第五是兩項(xiàng)重大政策的調(diào)整。

　　翁禮華：分稅制非常重要，我們國(guó)家最近幾年經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，在國(guó)際上的地位大大提高，分稅制起了非常重要的作用，它實(shí)際上是把各方面的積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)了。

　　劉仲藜：其實(shí)財(cái)政部也是在考察了很多發(fā)達(dá)國(guó)家以后，提出的這種辦法，采用這種辦法的是聯(lián)邦制國(guó)家更多一些。我們雖然不是聯(lián)邦制國(guó)家，但我們發(fā)揮兩個(gè)積極性。實(shí)行分稅制后，中央稅、地方稅、共享稅，各有各的道，稅制非常清楚。

　　毛主席說(shuō)：“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給。”財(cái)政不是財(cái)政本身的，財(cái)政要建立在經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，這是基本的。財(cái)政蛋糕要做大，首先經(jīng)濟(jì)規(guī)模要做大，效益要提高。但光有經(jīng)濟(jì)規(guī)模，沒(méi)有效益也不行。這幾年財(cái)政之所以增長(zhǎng)快，有很多因素，其中很重要的是企業(yè)的所得稅增長(zhǎng)很快。而過(guò)去實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)，主要靠流轉(zhuǎn)稅，直接稅、所得稅比較少。一個(gè)蛋糕大，一個(gè)效益好，科學(xué)發(fā)展觀嘛，科學(xué)發(fā)展里面包含著要講合理的、快速的、適度的、健康的、有效益的發(fā)展。如果沒(méi)有效益，光講GDP沒(méi)意思。

　　倡行公共財(cái)政的項(xiàng)懷誠(chéng)

　　1998年3月18日，國(guó)家稅務(wù)總局黨組書(shū)記、副局長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)被任命為財(cái)政部部長(zhǎng)。1960年9月，他于山東大學(xué)畢業(yè)后，被分配在中國(guó)科學(xué)院工作。2年零3 個(gè)月后，即1963年1月，調(diào)入財(cái)政部工作。從那時(shí)起，到擔(dān)任財(cái)政部長(zhǎng)，在長(zhǎng)達(dá)35年的財(cái)政工作生涯中，他對(duì)于國(guó)家財(cái)政的本質(zhì)有了越來(lái)越深刻的體會(huì)和認(rèn)識(shí)。項(xiàng)懷誠(chéng)認(rèn)為，財(cái)政不能總是在集權(quán)和分權(quán)中打轉(zhuǎn)，要跳出怪圈，從制度改革著手，建立公共財(cái)政新體制。項(xiàng)懷誠(chéng)敏銳地覺(jué)察到，完成了分稅制改革以后，圍繞構(gòu)建公共財(cái)政體系來(lái)推進(jìn)財(cái)政體制改革的深化，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。所以在任期內(nèi)，項(xiàng)懷誠(chéng)大力倡行公共財(cái)政，并取得了顯著成效。

　　2002年11月，項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)出席了在香港召開(kāi)的世界會(huì)計(jì)師代表大會(huì)。會(huì)議期間，項(xiàng)懷誠(chéng)于11月21日應(yīng)邀在香港中文大學(xué)發(fā)表演講并接受了記者的采訪。他的演講和答記者問(wèn)，基本概括了他在任期內(nèi)為之不懈努力的奮斗目標(biāo)。

　　項(xiàng)懷誠(chéng)在演講中表示，我國(guó)目前已經(jīng)基本建立起增長(zhǎng)穩(wěn)定的財(cái)政收入體系和靈活有效的財(cái)政宏觀調(diào)控體系，正在構(gòu)建管理規(guī)范的財(cái)政支出體系，這標(biāo)志著一個(gè)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制框架已初步形成。

　　項(xiàng)懷誠(chéng)在演講中說(shuō)，改革開(kāi)放以后，我國(guó)財(cái)政體制改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，率先打破與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系、政府與國(guó)有企業(yè)的財(cái)政關(guān)系以及稅收制度等方面進(jìn)行了一系列改革。特別是1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，我國(guó)政府逐步明確了財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制，并為此在財(cái)政收入體系、財(cái)政支出體系和財(cái)政宏觀調(diào)控體系三大方面進(jìn)行了一系列全方位、根本性的改革。

　　他進(jìn)一步解釋說(shuō)，財(cái)政收入管理制度的改革主要包括財(cái)稅體制改革、所得稅收入分享改革、稅費(fèi)改革、深化“收支兩條線”管理改革等，這些改革各有側(cè)重，相輔相成，致力于構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的以稅收為主、少量收費(fèi)為輔的規(guī)范化的公共財(cái)政收入體系。

　　關(guān)于支出管理制度改革，項(xiàng)懷誠(chéng)說(shuō)，本屆政府推行的主要改革措施有十多項(xiàng)，概括起來(lái)可分為四類：基礎(chǔ)性改革、技術(shù)性改革、機(jī)制性改革和結(jié)構(gòu)性改革。其中，機(jī)制性改革主要包括實(shí)行部門預(yù)算、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、推進(jìn)政府采購(gòu)制度；結(jié)構(gòu)性改革的核心就是按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投資，增加社會(huì)公共領(lǐng)域方面的支出，包括增加社會(huì)保障支出、提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資水平、增加對(duì)教育與科技的財(cái)政投入、加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入等。

　　在香港接受記者采訪時(shí)，項(xiàng)懷誠(chéng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：公共財(cái)政的靈魂，最最核心的是什么呢？第一，是部門預(yù)算。部門預(yù)算最最重要的是全面、細(xì)致、公開(kāi)、透明，人人都可以查，它的重要作用有些可能現(xiàn)在看不到，等到你把部門預(yù)算全部公開(kāi)的時(shí)候可就厲害了。你這個(gè)部長(zhǎng)一年能干多少事，你這個(gè)部長(zhǎng)一年事情干得怎么樣，你這個(gè)部長(zhǎng)一年花了國(guó)家多少錢，你這個(gè)部長(zhǎng)一年給國(guó)家貢獻(xiàn)多少，這些是必須跟人大報(bào)告的，這個(gè)時(shí)候人大的立法機(jī)構(gòu)的作用就體現(xiàn)出來(lái)了，人大的這種政治改革的推動(dòng)力就體現(xiàn)出來(lái)了。第二，我們搞的公共財(cái)政的改革，就叫作國(guó)庫(kù)集中收付制度。財(cái)政部門管資金的支付，預(yù)算成立了以后，你是這個(gè)部門的首長(zhǎng)，你可以決定預(yù)算的使用方向，不削你的權(quán)，不減你的權(quán)，但是錢不到你這兒。你的商品誰(shuí)提供的，我就撥給誰(shuí)；勞務(wù)誰(shuí)提供的，我就撥給誰(shuí)，不經(jīng)過(guò)任何中間環(huán)節(jié)，直接到達(dá)，這樣資金效益就高了。

　　項(xiàng)懷誠(chéng)不無(wú)自豪地說(shuō)，李嵐清、尉健行同志可是非常欣賞這一條，我的這些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我的這些工作不能說(shuō)不支持，是太支持了；不能說(shuō)不重視，是太重視了。他針對(duì)記者的提問(wèn)，實(shí)話實(shí)說(shuō)：我們中國(guó)最大的問(wèn)題不就是水到田頭使嘛，不就是雁過(guò)拔毛嘛，叫作截留嘛，叫挪用嘛，背后就是腐敗嘛。你講反腐敗，我就說(shuō)開(kāi)一百個(gè)會(huì)，不如推動(dòng)一個(gè)制度的建立。這個(gè)過(guò)程中間，有的人老覺(jué)得是財(cái)政部這個(gè)權(quán)利太大，財(cái)政部在剝奪人家的權(quán)利，實(shí)際上這個(gè)剝奪權(quán)利的過(guò)程是中國(guó)政治民主化的過(guò)程。　

　　項(xiàng)懷誠(chéng)在平時(shí)工作中善于將數(shù)字列表說(shuō)明，凸顯簡(jiǎn)明扼要之精妙，被財(cái)政部同事稱為“一表人才”。

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