“共同但有區(qū)別的責(zé)任”

　　是國際氣候合作基石

　　——專訪國家發(fā)改委國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室主任高廣生

　　文/本刊記者 袁宏明

　　解讀《方案》

　　《中國投資》：《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》(以下簡稱《方案》)出臺后，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。《方案》開宗明義地提出，“氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題。”應(yīng)該如何全面地理解這個論斷？

　　高廣生：這個論斷是胡錦濤主席在前年的“G8+5”會議上提出來的，得到了很多國家和專家的認(rèn)可。

　　為什么這么說？氣候變化本身是自然界的一種現(xiàn)象，或者說是一種長期的天氣變化，這個變化會影響到人們的生存環(huán)境。所以從這個意義上講，氣候變化是一個環(huán)境問題。

　　目前國際上討論的，是除了自然因素之外的人類活動引起的氣候變化。這是公約里對氣候變化的一個定義。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們要生產(chǎn)、生活，就需要消耗大量的能源，化石燃料的燃燒產(chǎn)生了大量的溫室氣體。另外，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們種植稻田、畜牧業(yè)養(yǎng)殖、砍伐森林以及在石油、煤炭開采過程中的甲烷逃逸，都會形成溫室氣體。這些人類活動都是經(jīng)濟發(fā)展行為，氣候變化問題是在發(fā)展過程中產(chǎn)生的，所以它是一個發(fā)展問題。而且它產(chǎn)生的根本原因是一個發(fā)展問題，所以歸根到底就是一個發(fā)展問題。

　　《中國投資》：《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》提出了許多具體目標(biāo)，涉及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)等很多方面。確保這些目標(biāo)完成，需要一個更強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和推進機構(gòu)，氣候辦職能是否會進一步強化？

　　高廣生：國家方案確確實實是一個牽扯面非常廣的。調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展可再生能源、控制工業(yè)污染物的排放，從農(nóng)業(yè)到植樹造林等等，方方面面都涉及到，所以馬凱主任在新聞發(fā)布會上講：這個方案的實施，要“一個結(jié)合，兩個推進”。就是要結(jié)合落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，環(huán)境友好社會，要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的整體實施結(jié)合起來。也就是說，這個方案的實施不是孤立的，而是全社會都要參與進來。兩面推進，就是減排溫室氣體和提高適應(yīng)氣候變化能力，這個也要靠方方面面的共同努力。

　　作為辦事機構(gòu)，氣候辦的機構(gòu)也是離不了的，這方面的工作總得有人去干。當(dāng)然，現(xiàn)在的機構(gòu)不適應(yīng)工作要求，國務(wù)院也認(rèn)識到這一點。現(xiàn)在，國務(wù)院的文件已經(jīng)下來了，把過去的“國家應(yīng)對氣候變化對策協(xié)調(diào)小組”改為“國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組”，組長由溫家寶總理擔(dān)任，副組長是曾培炎、唐家璇，辦事機構(gòu)設(shè)在發(fā)改委。

　　國務(wù)院也決定充實辦事機構(gòu)的力量，具體文件還在起草過程當(dāng)中，至于充實到什么程度，現(xiàn)在我還不好說。

　　《中國投資》：目前，我國適應(yīng)氣候變化能力處于一個什么水平？

　　高廣生：首先，在科學(xué)上，我們對氣候變化的認(rèn)識還存在很多不確定性，對每個地方怎么變、變多少，不同區(qū)域的影響有多大，還沒有完全搞清楚。我國組織了很多科學(xué)研究，而且會進一步加強。

　　其次，現(xiàn)在災(zāi)害性天氣增加了，要想減少損失，就需要加強監(jiān)測、預(yù)報、防止災(zāi)害的預(yù)警系統(tǒng)，這是軟件。從硬件建設(shè)來說，根據(jù)我們已有的認(rèn)識，工程建設(shè)應(yīng)該跟上。比如洪水在局部地區(qū)的增大趨勢，原有的防洪標(biāo)準(zhǔn)可能就跟不上，要根據(jù)新的情況加固。海平面上升，防浪堤能力標(biāo)準(zhǔn)也需要提高。在干旱地區(qū)，要確保老百姓飲用水系統(tǒng)、灌溉系統(tǒng)，加強水源的保護更加重要了。需要提高的能力還有，氣候變化了，農(nóng)作物適應(yīng)的種植區(qū)域就有可能變化，要研究不同品種的適應(yīng)區(qū)域。對于不同區(qū)域的植樹造林樹種，都應(yīng)該做一些調(diào)整。

　　還有，要研究氣候變化對一些重大建筑工程的影響。比如我國修建青藏鐵路時，就充分考慮到氣候變暖的影響。這一塊的能力也需要進一步提高。

　　《中國投資》：氣候變化對我國的整體影響比較大。對于氣候變化導(dǎo)致的災(zāi)害損失有沒有一個準(zhǔn)確統(tǒng)計？

　　高廣生：氣候變化導(dǎo)致的災(zāi)害損失很難準(zhǔn)確評估。因為自然因素和人類活動對氣候變化的影響是疊加在一起的，很難區(qū)分開來。

　　我想指出一點，自從1949年以來，中國每年由于氣象災(zāi)害造成的損失，從幾十億元不斷上升，2000年以后每年的損失高達2000—3000億元。

　　《中國投資》：《方案》的實施涉及方方面面，需要全社會的共同努力，在投入上將有一個什么樣的保障機制？

　　高廣生：的確，《方案》的實施要結(jié)合到各個方面，也就是說在方方面面需要加強的地方都需要投入。比如，對節(jié)能減排的投入加大了，也是對氣候變化的一種投入。我國發(fā)展可再生能源，國家給予一定補貼，每個老百姓都掏了這個錢的。所以，應(yīng)對氣候變化的投入是方方面面的，不能說哪一塊是單獨屬于氣候變化的，整個社會要形成一個合力。

　　“雙贏”的CDM

　　《中國投資》：清潔發(fā)展機制(CDM)是公約和議定書規(guī)定的重要的國際合作。您如何評價其對氣候變化的作用？

　　高廣生：清潔發(fā)展機制應(yīng)該說是“雙贏”的。首先，對我國促進可持續(xù)發(fā)展是有作用的。我國大部分CDM項目都是可再生能源，像小水電、風(fēng)力發(fā)電的成本比火電高多了，盡管政府有政策，但企業(yè)積極性不高。自從有了CDM交易機制，企業(yè)發(fā)展可再生能源項目的積極性大增，數(shù)量也上得很快。

　　其實，CDM交易金額，與整個項目投入、與國家政策給予的資金支持比起來差得很遠(yuǎn)，只是起到一個輔助和推動作用。但這個作用對可再生能源項目的發(fā)展很關(guān)鍵，就相當(dāng)于原來推力與阻力正好相等，沒法前進，現(xiàn)在又增加了一點新的推力，就克服了阻力。

　　到目前為止，發(fā)改委正式批準(zhǔn)的CDM項目，合同減排總量超過10億噸，相當(dāng)可觀。獲得的資金將近百億美元，這個數(shù)字相比我國固定資產(chǎn)投資來說是一 個小數(shù)，但促進作用還是很明顯的。

　　CDM體現(xiàn)了一種國際合作的精神。應(yīng)該說，沒有這個錢，我們照樣要做；有這個錢，我們更歡迎。

　　中美氣候合作

　　《中國投資》：在氣候變化問題上，美國拒絕在《京都議定書》上簽字，其立場與國際社會有較大差距。但今年5月美國提出一個應(yīng)對氣候變化的新倡議，認(rèn)為氣候變化和發(fā)展經(jīng)濟密切相關(guān)，應(yīng)對氣候變化不應(yīng)該影響經(jīng)濟的發(fā)展，強調(diào)技術(shù)進步和技術(shù)轉(zhuǎn)讓對于應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵性作用等。您是如何分析美國氣候立場變化的背后原因？

　　高廣生：氣候變化也是發(fā)展問題，跟各國的經(jīng)濟利益是密切相關(guān)的。我在多種場合、文章中都講過，各國都愿意保護氣候，避免損失，但是又都不愿意因氣候變化而影響到各自的經(jīng)濟利益。

　　美國就是一個很典型的國家，人均溫室氣體排放量、歷史累計排放量都是最大的，它的經(jīng)濟實力、技術(shù)水平也是最高的，理應(yīng)率先減少溫室氣體排放。但美國認(rèn)為這樣做會有經(jīng)濟損失，將有一部分資金流向國外，所以不愿承擔(dān)義務(wù)。這是美國的政策，國際上自有公論。

　　關(guān)于美國最近提出來一個新倡議，其核心無非有這么幾點：第一，應(yīng)對氣候變化，不應(yīng)該影響到各國的經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)對氣候變化要與發(fā)展結(jié)合起來，兩者不能對立。第二，不能有硬性量化的減排指標(biāo)，各國可以根據(jù)自己的情況，自下而上確定自己的目標(biāo)。第三，主要通過技術(shù)合作、行業(yè)的技術(shù)進步來達到減排溫室氣體的效果。

　　美國的新倡議里有一些積極的因素，表明美國愿意參與到全球行動中來，而不是脫離氣候變化地行動。經(jīng)濟和氣候變化不應(yīng)該對立的觀點，全球大多數(shù)國家都是比較贊成的。依靠技術(shù)進步，向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓減排技術(shù)，也是一個積極的變化。

　　但是，也應(yīng)該看到另一面。美國的新倡議缺少一些實質(zhì)性內(nèi)容。比如說技術(shù)轉(zhuǎn)讓，美國認(rèn)為主要靠市場機制，進行商業(yè)轉(zhuǎn)讓，實際上這是逃脫政府在這個領(lǐng)域應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

　　還有一點，美國的新倡議實際上是要否定《京都議定書》模式。不能有量化的減排指標(biāo)，實際上否定了“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，否定它作為發(fā)達國家應(yīng)該率先減排的責(zé)任。這是其最大的缺陷、最大的問題。

　　最近，八國領(lǐng)導(dǎo)人達成了一個聲明，除了講在2015年有一個減半的目標(biāo)，還說要堅持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》。這也是我們的一個觀點，公約和議定書是唯一國際上共同認(rèn)可的一個重要的法律文件，如果動搖了這個就是一個大踏步的后退。

　　對美國新倡議的積極一面，我們表示歡迎，對其消極的一面，我們認(rèn)為應(yīng)該指出來。最起碼有一條，美國提出的倡議和合作，我們認(rèn)為只能是對公約和議定書的補充，而不應(yīng)是替代，這是最關(guān)鍵的。

　　《中國投資》：美國的技術(shù)實力是很強大的。根據(jù)公約和議定書的精神，發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓減排技術(shù)是無償?shù)幕蚴且韵鄬Φ土�的價格。從美國的新倡議來看，是想通過出售減排溫室氣體技術(shù)獲取巨大商業(yè)利益。對這一點，您是怎么看的？

　　高廣生：美國人向我們解釋，說里邊是沒有商業(yè)利益的。美國在新倡議中提出來，政府公有的技術(shù)可以以優(yōu)惠價格甚至是無償向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，但是對于企業(yè)的私有技術(shù)還是要通過商業(yè)途徑轉(zhuǎn)移，這里面當(dāng)然是有商業(yè)利益考慮的。

　　我們希望，美國應(yīng)該根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，根據(jù)公約里關(guān)于資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾，向發(fā)展中國家優(yōu)惠而無償?shù)剞D(zhuǎn)讓環(huán)境友好技術(shù)、有利于減排的技術(shù)、有利于適應(yīng)氣候變化的技術(shù)。

　　《中國投資》：《方案》中提到中美兩國在氣候問題上的合作，主要是指哪些方面？

　　高廣生：首先，中國愿意和所有國家合作。我們的原則里有一條叫廣泛合作。與美國的合作，像亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計劃(AP6)。在這個計劃里有8個領(lǐng)域，涉及清潔煤利用、發(fā)電、可再生能源、鋼鐵、水泥、建筑節(jié)能等。這個合作，就是政府搭一個平臺，企業(yè)交流一些經(jīng)驗和技術(shù)，對減少溫室氣體排放是有益的，所以我們也積極參與。

　　我們認(rèn)為這個合作機制是公約和京都議定書的補充而不是替代，這一點一定要強調(diào)。

　　另外一個合作機制與AP6類似，就是甲烷市場化，包括煤層氣、垃圾處理、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、石油天然氣開采等4個方面。

　　另外還有碳收集的技術(shù)研發(fā)、氫能經(jīng)濟論壇、中美氣候變化的一些政策對話，應(yīng)該說中美合作領(lǐng)域還是相當(dāng)廣泛的，我們都積極參與。

　　國際氣候博弈

　　《中國投資》：國際上有人炒作“中國環(huán)境威脅論”，您如何評價這種論調(diào)背后的真實動機？

　　高廣生：正如馬凱主任所說的，不去指責(zé)歷史累計排放量大、人均排放量高、在發(fā)展過程中經(jīng)濟和排放彈性系數(shù)大的國家，而是指責(zé)歷史排放量少、人均排放低、在發(fā)展過程中彈性系數(shù)也小的中國，這顯然是不公平的。有的人戴著有色眼鏡看中國。

　　這種論調(diào)無非是向中國施壓，讓你承諾量化減排的指標(biāo)。但量化減排的指標(biāo)，對中國來說意味著限制發(fā)展。中國這么多人需要就業(yè)，限制發(fā)展是沒有出路的。

　　他們還有一個很重要的動機，就是降低中國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，提高他們自己的競爭機會。中國產(chǎn)品的成本更高一些，他們的技術(shù)水平優(yōu)勢就更明顯一點。

　　《中國投資》：對于《京都議定書》到期后的國際氣候合作機制，您是如何預(yù)測的？

　　高廣生：《京都議定書》首先規(guī)定了附件1國家(即發(fā)達國家)到2012年所要達到的一個減排目標(biāo)。雖然還有幾年，但總體來看，實現(xiàn)這個目標(biāo)的前景并不樂觀。發(fā)達國家就沒有做到。

　　我前段時間見到加拿大公使，他說加拿大最新制定了一個氣候目標(biāo)，到2030年使溫室氣體排放量在2006年的基礎(chǔ)上下降20%。

　　按照《京都議定書》規(guī)定，2012年，發(fā)達國家在1990年的水平上下降7%。但加拿大2006年比1990年的排放量增長了接近20%。也就是說，它要到2030年才退回到1990年的水平，到2030年它還實現(xiàn)不了《京都議定書》規(guī)定的目標(biāo)。

　　對于2012年之后發(fā)達國家進一步承諾的國際談判，實際上2005年締約方會議上已經(jīng)做出一個決定。這個談判進程，還應(yīng)該進一步談發(fā)達國家的減排承諾，而不能給發(fā)展中國家去規(guī)定新的義務(wù)。因為發(fā)展中國家目前的排放也是很低的，比發(fā)達國家低很多倍。

　　我們認(rèn)為，第一步，發(fā)達國家應(yīng)該很好地完整地去完成《京都議定書》規(guī)定的義務(wù)，而且要進行評估。第二步，發(fā)達國家要繼續(xù)減排，定下2020年或2030年的減排指標(biāo)，這個談判要加快。第三步，發(fā)達國家應(yīng)該履行資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾。我們也呼吁發(fā)展中國家象中國一樣，根據(jù)自己的國情制定自己的氣候政策，盡自己的能力去減緩和適應(yīng)氣候變化。

　　但對發(fā)展中國家來說，首先的任務(wù)應(yīng)該是發(fā)展經(jīng)濟和適應(yīng)氣候的變化，災(zāi)害是發(fā)達國家造成的，但是受損害最大的是發(fā)展中國家，能力又有限，所以在提高適應(yīng)氣候變化能力上比減緩氣候變化更應(yīng)該優(yōu)先，更加重要。

　　《中國投資》：也就是說，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，是一定要長期堅持的？

　　高廣生：這是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的，公約是永遠(yuǎn)有效的。“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則是一塊合作的基石，沒有這個基石就談不上國際合作了。把基石弄掉了，房子就塌了，框架也沒有了。