今年的3月22日“世界水日”前夕，世界自然基金會在瑞士總部發布了一份報告，稱受氣候變化、污染等因素的影響，世界上的一些主要河流正面臨日益嚴重的干涸危險。報告列舉了面臨最嚴重干涸威脅的10條大河，其中就包括中國的長江。

　　這當然不是危言聳聽。作為中國“母親河”的長江，正經受著歷史上從沒有過的生態壓力和工業化帶來的開發破壞。在遭受多年的工業化污染、肆意的水電梯級開發等人為干擾后，就是不干涸，長江也有可能成為一條“沒有生命的河溝”。

　　長江對

中國經濟和中國乃至世界的意義不言而喻，而一直以來長江流域各地方政府對發展的過度追求和各自為政，讓我們今天正在付出代價。傳統的長江治理和流域發展模式越來越受到質疑和批評，長江流域借鑒西方流域綜合管理經驗、直至成立大長江委的呼聲日漸高漲。

　　但在中國復雜的歷史和現實因素下，簡單的借鑒或成立更高級別的機構，能否解決長江流域問題，估計沒有幾個人樂觀。體制問題的矛盾是根深蒂固的，重新構建長江流域管理體制，不是權力的再分配或者簡單的擴大某個部門的權力，如果沒有像西方流域治理過程中在嚴肅法律框架下的協商、各相關利益方的參與機制，以及給予弱勢聲音充分的表達平臺，由誰牽頭和成立什么樣的機構，都沒有本質意義

　　□主筆 王強 記者 袁瑛 謝鵬

　　危機中的河流

　　一輛輛重型卡車滿載渣土行駛在山路上，揚起滾滾塵土。巨大的山體被削平，高達幾十米的塔吊在峽谷中的建筑工地上忙碌。在攪拌機和打樁機的轟鳴聲中，整個山谷都在顫抖。

　　這里是瀑布溝，長江最大支流之一——大渡河上的一個大峽谷。幾年以后，這段峽谷將徹底消失，取而代之的是一個巨型水壩和大型水電站。按照規劃，瀑布溝電站是大渡河規劃中的22個梯級電站中最大的一個，設計裝機容量達到330萬千瓦。

　　曾經咆哮的江水在人類巨大的工業力量面前，如涓涓細流，顯得軟弱無力，馴服而聽話。

　　瀑布溝電站只是長江上游眾多正在建設和規劃中的巨型電站中的一個。長江水利委員會的一位官員告訴《商務周刊》，長江上游已經成為國內幾大水電集團和地方爭奪水電資源的戰場。長江上游的峽谷山巒間，如今已經遍布幾大電力集團的建設工地。

　　“曾經壯麗的自然河流將被一座座大壩攔腰截斷，失去了往日的氣勢。”他說。

　　2004年，世界自然基金會(WWF)曾發布了一份題為《危機中的河流》的報告，該報告認為，雜亂無章的大壩建設正威脅著世界上的很多著名河流，而中國的長江是其中最岌岌可危的一條河流。

　　一直以來，長江流域由于缺乏統一協調機制和綜合管理規劃，擔負長江流域管理職能的長江水利委員會，對各個地方和強大利益集團的“跑馬圈水”也顯得軟弱無力。

　　長江開發和規劃的混亂和無序，早就引起了各方的關注和批評。事實上，長江水利委員會早就開始與有關機構合作進行相關調研。

　　2007年4月14—17日，第二屆“長江論壇”在長沙召開。在會上，一份名為《長江保護與發展報告2007》的報告被正式發布。這份由中國科學院、長江水利委員會和世界自然基金會聯合完成的報告一經公布，馬上引起國內外媒體的關注，被稱為“第一份完整的長江體檢報告”。

　　該報告指出，長江上游水電開發進入大規模的實施階段，因水能資源監管尚未理順，缺乏綜合協調，在局部利益驅使下造成“跑馬圈水”現象非常突出，導致無序開發、過度開發、不合理開發等問題。

　　報告尖銳地指出，由于在處理水電開發與生態保護的關系上，“尚缺乏慎重的態度，缺乏考慮全局和長遠的統一規劃和對生態環境保護重視不夠”，過度開發將造成上游干流大多河段成為梯級水庫，完全改變河流的自然水文和理化特性，對河流生態將產生長遠影響。三家機構都認為，現行的開發市場主體多元化，“跑馬圈水”式的開發方式，不但破壞資源和生態，而且給未來工程統一運行調度與管理留下了隱患。

　　水電開發問題只是長江眾多不合理開發問題中的一個。“不合理開發和對環境生態的不重視，使長江正面臨嚴重的生態問題。”中國科學院南京地理與湖泊研究所所長楊桂山說，“長江生態系統在不斷退化，物種減少，保護工作緊迫而艱巨。”

　　中國科學院南京地理與湖泊研究所所長楊桂山，是《長江保護與發展報告2007》主編之一，長期關注和研究長江生態問題。他認為，長江面臨的生態壓力短時間內難以解決并有加大的風險。“沿江開發正處于加速階段，開發力度和強度仍要加大。東部要騰飛，中部要崛起，西部要大開發，這些都可能會向長江要資源。”楊桂山說，“長江在開發過程中面臨的壓力會進一步加大。”

　　而令他和同事們擔心的是，形勢日益嚴峻，但長江開發仍然缺乏統籌協調與統一規劃，類似水電開發“跑馬圈水”和不顧生態發展的事情每天都在發生。

　　大長江委權動

　　《長江保護與發展報告2007》所披露出的嚴重問題，引起了國內外輿論的關注。值得注意的是，國家水利部以時任部長汪恕誠為首的官員們出現在4月17日長沙開幕的“長江論壇”上，相比過去一直強調開發利用長江的基調，水利部的態度出現了很大轉變。

　　“下手太狠了，每一米都不放過。”針對長江上游瘋狂的水電開發，時任水利部部長汪恕誠在“長江論壇”上指出，不能再100%開發長江了，要給生態留出余地，以保留原來的生態狀況和生物多樣性。

　　汪恕誠的激烈用詞，或許可以解釋為近兩年常有高官于退休之際突然直抒胸臆的現象，因為10天后新華社即發布消息稱汪恕誠不再擔任水利部部長，由曾于2001—2005年擔任水利部副部長的原新疆維吾爾自治區常務副主席陳雷接任。但《商務周刊》也注意到，水利部長江水利委員會是《長江保護與發展報告2007》主要參與方，而作為“長江論壇”的主要發起者，長江委的主要官員和專家們在“長江論壇”上與來自沿江各省市的“地方諸侯”們以及世界自然基金會這樣的國際組織坐在一起，公開討論長江流域管理體制這樣敏感的問題，并明確表達了他們的觀點——希望盡快結束長江“九龍治水”的局面，建立起一個直屬于國務院的長江流域綜合管理機構。

　　楊桂山掐著手指頭向《商務周刊》記者細數，目前能夠對長江實施管理的部門包括水利部、環保總局、建設部、農業部、發改委、交通部以及衛生部等十幾個部委，還包括沿江的11個省、自治區、直轄市。長江水利委員會只是水利部下屬的副部級機構，根本無法在保護長江方面有效協調其他部委和地方權力。

　　一直以來，中國現行的流域管理體制并不完善。長江水利委員會水政水資源局局長劉振勝在接受《商務周刊》采訪時指出，一方面，沒有形成權威的流域協商決策和協調議事的機制，現有流域機構委員會對流域全局性宏觀決策、流域管理政策法規的制定，對流域內不同地區、不同水用戶及水資源的各種需求的協調，也缺乏科學有序的管理機制；另一方面，流域機構是國務院水行政主管部門的派出機構，在國家行政序列上不是一個行政機構，而是具有行政職能的事業單位，不享有完全的管理和處理流域有關水資源事務的自主權，控制流域水資源分配的實際權力、監控權、執行權都十分有限。

　　“機構和體制上的障礙，使得流域機構難以按流域規劃對流域水資源實行統一管理，在流域管理統籌協調方面權威性不夠，有關法律法規賦予流域機構的職權也難以落實。”劉振勝說。

　　由此，劉振勝建議：“我們應該把組建綜合性的流域水資源委員會，創新管理模式，提上水資源管理的重要議事日程。”幾年前，劉就撰文提出組建更高級別的長江流域管理機構，在此次“長江論壇”上，他進一步提出了自己的觀點。

　　“長江流域綜合管理委員會”并不是新名詞。劉振勝告訴記者，早在2001年11月，水利部提交給國務院審議的《水法(送審稿)》中就提出了這一概念。2003年3月，有關部門建言將長江水利委員會改為長江流域可持續發展委員會或長江管理委員會。

　　中國工程院在最近的一份調研報告也提出，對于長江的管理，應有一個更高級別的委員會，由國務院總理或主管副總理擔任主任，辦公室設在長江水利委員會，而這個委員會的組成也不應是水利部一家，而至少應包括國家發改委、環保總局，同時還應有地方政府和相關利益方。

　　“現行長江水管理機制和體制不能適應流域經濟發展和生態環境保護的需要，這正是長江保護和發展面臨的一大癥結。”同為《長江保護與發展報告2007》主編之一的世界自然基金會中國淡水項目主任李利鋒認為，要從根本上遏制長江水資源惡化的勢頭，就必須盡快打破目前多頭管理的“九龍治水”局面，建立起一個直屬于國務院的長江流域綜合管理機構。

　　根據中科院副院長孫鴻烈在論壇上透露的數字，目前長江干流和支流上共建有4萬多座水庫，在建的還有2400多座。世界自然基金會全球淡水項目負責人杰米·皮托克表示，在全球幾大流域之中，這是他所知道的水庫數量最多的。另外，長江上在建的大壩還有100多座，居世界第二位。

　　對此，李利鋒認為，長江之所以出現這么多水庫和大壩，很大程度上是由于多頭管理。《長江保護和發展報告》也認為，由于缺乏全局和長遠的統籌考慮，上游水電建設“跑馬圈地”，開發過度、無序開發和不合理開發問題嚴重。

　　這次論壇上，長江水利委員會扮演著極其重要的角色，長江水利委員會主任蔡其華、總工程師馬建華、長江委水政水資源局局長劉振勝以及該委水資源保護局前局長、長江論壇秘書長翁立達一同出現在論壇上。

　　作為《長江保護與發展報告2007》主編之一，翁立達認為，在一個流域內，要有一個流域的綜合管理體制和機制。“我們不僅要管長江，還要管長江邊的土，還要管長江的生物多樣性。”他說，“要在統一的框架下，進行跨部門、跨地區的管理，而不是一家說了算。”

　　翁立達也贊同成立比目前長江委更高級別的機構。“道理很簡單，三峽工程有個國務院三峽建設委員會來管，主任是總理，南水北調也是。長江的管理同樣也需要這樣。”他指出，這已是“多方的共識”。

　　很自然，長江流域的管理體制改革問題，在《長江保護與發展報告2007》中也有明確表述。報告強調，長江流域水管理的新形勢和新要求，呼喚新型流域綜合管理機制和體制，采取流域管理委員會+流域管理局的形式，由流域管理委員會統一協調和決策流域范圍內各項管理事務，其委員應包含中央有關部委、流域內各地方政府代表，相關企業代表以及專家代表等，流域管理的一切重大事項和政策都應由流域管理委員會通過民主表決的辦法來決定，統籌協調流域管理、區域管理和行業管理的矛盾和沖突。

　　“從長遠來看，流域管理委員會宜直屬國務院領導。”報告建議，在流域管理委員會下設流域管理局或類似機構，作為管理執行機構。同時，與會代表們還大都認為，應充分利用“長江論壇”這一合作議事平臺，圍繞流域管理的熱點問題和重要議題開展交流和研討，尋求共識，探討合作解決流域發展與保護的具體途徑，切實完善社會公眾和利益相關方共同參與機制。

　　長江水利委員會水政水資源局局長劉振勝說：“只有由中央來牽頭，沿江各省市參加，才能盡快扭轉目前長江管理中存在的條塊分割、各自為政、多頭管理以及互不協調的局面。”

　　尷尬的流域管理

　　東經105°08’41—106°28’，北 緯27°39’—29°20’。在中國行政地圖上，這一地理位置屬于四川省瀘州市。長江流經瀘州，自西向東橫貫境內。

　　這座因產美酒而聞名的城市，近年來受經濟發展的刺激，也開始把重化工業作為拉動地方經濟增長的新突破口。由于當地富有煤炭、硫和天然氣資源，瀘州市把打造“西部化工城”作為最近幾年城市發展的重中之重。四大化工園區正在60多公里長的長江沿岸規劃建設。按照該市規劃目標：力爭用5—10年時間，把瀘州建成四川省化工產業發展的高地和載體。具體目標是: 2005年，四川西部化工城總資產150億元，實現銷售收入100億元；到2010年，總資產達到250億元，實現銷售收入200億元。

　　從長江上游到長江下游，類似于瀘州“西部化工城”這樣的“大手筆”在兩岸比比皆是。目前，長江沿岸石化產業布局呈現出中央直屬化工企業、地方性化工企業和中外合資化工企業共同“跑馬圈地”的新態勢。

　　長江水利委員會提供的數據顯示，全國21326家化工企業中，位于長江沿岸的有近萬家，目前長江流域正在建設或規劃的化工園區就有20多個。在長三角16個城市中，把石油、化工等列為主導產業的有8個城市。

　　同無序的水電開發一樣，沿江重化工產業的瘋狂發展，更進一步增加了長江的生態負荷與壓力，但顯然不論是長江水利委員會還是國家環保總局，對此都無能為力。由于權威的綜合管理機構缺位，以長江流域為單元的沿江經濟和產業發展缺乏整體、統一和科學的規劃，沿江各個地方各自為戰，重復建設。

　　從國內外的經驗看，流域管理問題并不是簡單的水資源利用保護和分配問題，還涉及到流域內的經濟協調發展、產業整體布局、水電和航運總體規劃、各利益方的協調與溝通等難題。

　　但在玉帶般的揚子江上，長江委的職能雖幾經變化和加強，但一直沒有擺脫“沒有委員的委員會”、“只管抗洪防洪的委員會”等尷尬角色。

　　1988年國務院進行機構改革，在批準水利部的“三定”方案時，明確指出七大江河流域機構是水利部的派出機構，國家授權其對所在流域行使《水法》賦予水行政主管部門的部分職責。1994年水利部在批準長委的“三定”方案中更詳細地規定：長江水利委員會是水利部在長江流域和西南諸河的派出機構，國家授權其在上述范圍內行使水行政管理職能。隨后，中央又兩次明確流域管理機構代表水利部行使所在流域及授權區域內的水行政主管職責，為具有行政職能的事業單位。

　　但由于職能設定問題和權限有限，長江委從一開始就在強大的部委和地方諸侯間顯得軟弱無力。

　　世界自然基金會一份名為《流域綜合管理》的報告，曾對中國“九龍治水”的現狀做過梳理，發現涉水的中央部委就有8個；水利部是水行政主管部門；國家環保總局是水污染防治的行政主管部門；建設部負責城市供水、排水和城市污水處理等；農業部的職能是面源污染控制、保護漁業水域環境與野生動物棲息地；國家林業局負責流域生態、水源涵養保護與管理和濕地管理；國家發改委參與水資源開發與生態環境建設規劃并平衡農業、林業、水利等發展規劃與政策；交通部負責內河航運、船舶排污控制；衛生部監督管理飲用水水源標準。

　　世界自然基金會還注意到，除了這些涉水部委，長江流域性機構就多達5個，除了水利部長江水利委員會，還有農業部長江漁業資源管理委員會、交通部長江航務管理局、長江水資源保護局(由水利部和國家環保總局雙重領導)以及長江上游水土保持委員會。

　　劉振勝長期研究中國流域管理體制問題，他介紹說，1988年《水法》頒布以前，長江委的工作重點集中在建立長江中下游防洪體系、開展流域規劃以及對關鍵骨干工程進行規劃、科研、勘測、設計等方面，水行政管理職能較弱。即使是1988年《水法》頒布，其中對于流域管理機構的法律地位與管理職責也沒有任何規定。

　　在劉振勝看來，直到目前，長江委仍只是流域內的“水利”行業管理部門，難以承擔起長江流域的流域綜合管理職能。

　　2002年，《水法》重新修訂，明確規定國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。但現實是兩者并沒有很好地結合起來，地方往往處于局部利益和短期政績，在經濟發展和工業布局上很少考慮流域內環境和生態問題。

　　楊桂山參加了兩年前在武漢召開的第一屆“長江論壇”，在論壇上，他深刻感受到地方利益的高高在上。在論壇主題發言中，各個省市的代表都在大講本地對長江保護的貢獻、自己發展面臨的難處以及對其他地方的抱怨。

　　“大家沒有一個坐下來協商和溝通，尋找合理解決途徑的意識。”楊桂山說。

　　“權力設置的嚴重重疊和利益集團的分化，導致現行的水管理體制不適應流域綜合管理的要求。”中科院科技政策研究所副所長王毅認為，近期解決長江水問題的核心，是制度而非技術。他也建議應加快完善各部門職能，建立國務院直接領導下的流域協調機構，中期的目標應該參照多數經濟合作和發展組織(OECD)國家組建國務院資源與環境的統一主管部門。

　　擴權是簡單化思維？

　　對于長沙“長江論壇”上所傳達出來的長江委擴權的強烈信號以及對大長江委的構建，各方雖然充滿了熱情和期待，但由于中國問題的復雜性，采訪中，很多區域經濟問題專家并不樂觀，甚至對建立更高級別的流域管理機構不認同。

　　陳愛平，江蘇省沿江開發協調小組辦公室副主任，長期從事和研究沿江經濟開發和協調工作，對長江流域管理問題有自己的認識。他對《商務周刊》指出，長江流域的問題非管理問題，而根本上是協調問題。他反對做什么事情就要建立一個行政機構，“對于長江流域內的發展和環境問題，最重要是國家要有統一的規劃和協調”。

　　而對于未來的大長江委構想，陳認為并無必要，而且由目前的長江水利委員會來牽頭實施更不可行。“長江水利委員會職能還是很單一，沿江有11個省、市、自治區，國土面積大，經濟發展階段不同，面臨的問題也不同，不是長江委能夠協調得了的。”陳愛平認為，未來長江流域最重要、難度最大和對整個流域的開發起決定作用的問題，是產業經濟的開發和城市群的建設。長江委未來應該仍是做岸線的利用、水利設施的建設和防洪。

　　“把流域管理和行政區域管理結合起來，目前不可行。”陳愛平對修訂后的《水法》里的相關條款并不同意，他強調：“中國的現實情況是，所有的資源都是通過行政區劃來進行管理和分配的，流域管理應該限定在一定范圍內。”在他看來，流域管理最好是對特定的資源，比如水資源、岸線資源、土地資源進行流域管理，比如沿江兩岸水利的分配，在什么地方可以建高耗水的產業，水資源的分配和岸線資源，在什么地方可以建港口，港口的規模和等級等等。

　　至于誰可以承擔長江流域的統一規劃和協調，陳愛平認為，國家發改委是天然的領導者和協調者——國家發改委本身就是整個中國經濟的規劃者，而且最近幾年，國家發改委地區司參考借鑒密西西比河開發和德國開發萊茵河的經驗，完成了對長三角地區的規劃。

　　“整個長江流域的整體發展規劃也應該由發改委來做。”陳愛平說，要綜合考慮岸線怎么規劃，水資源怎么利用，怎么均衡分配這些資源，產業發展的目標是什么，城市群發展的目標是什么。

　　中國社會科學院工業經濟研究所工業布局與區域經濟研究室主任魏后凱博士也主張長江流域的整體規劃應該由發改委牽頭進行。他指出：“流域規劃并不僅僅涉及水資源的規劃問題，包括與之相關的產業布局、經濟協調等多個方面。”

　　“其實，沒有必要針對長江流域單獨設立高級別的協調機構。”魏后凱建議，中國可以針對流域、大都市圈等大區域的發展，統一建立國務院國家區域政策委員會或者國家區域開發總署等類似的機構，統一對各個區域發展做總體規劃和協調各個利益主體。

　　華東師范大學長江流域發展研究院負責人沈玉芳教授也不主張利用長江委為平臺構建未來的大長江委，他強調首要的是人大立法，而不是提升某個機構的行政職能，功能有限的長江委更難以擔當此任。沈的另一個身份是全國經濟地理研究會副會長，10多年來一直奔波于長江沿岸和長三角地區，對長江流域的諸多問題進行過深入研究。

　　沈玉芳并不反對構建一個更高級別的協調機構，他也注意到，由于沒有明確的長江戰略，沿江經濟開發缺乏一個統一的協調機制，各個地方無序開發、過度開發的現象比較嚴重，但他認為迫切需要的是一個協調機制。“長江沿線需要協調的比其他地方更為迫切和更多，所有的這些都有必要建立長江戰略。”但類似的協調機制，沈玉芳不建議由長江委牽頭，也不建議交發改委負責，“國務院可以協調牽頭，但不能回到計劃經濟的老路上去”。

　　“解決辦法是行政區域管理淡化。”這位倫敦政治經濟學院區域規劃學博士認為，長江流域內的協調和危機的解決，最終需要政治和政府的退出。“行政手段應該是彌補長江協調的不足，而不是代替。”他說，“在流域協調發展上，即使成立了更高級別的機構也還會有問題，體制問題的矛盾是根深蒂固的。”

　　這或許是問題的根本，有批評者也認為，重新構建長江流域管理體制，不是權力的再分配或者簡單的擴大某個部門的權力，如果沒有像西方流域治理過程中在嚴肅法律框架下的協商、各相關利益方的參與機制，以及給予弱勢聲音充分的表達平臺，由誰牽頭和成立什么樣的機構，都沒有本質意義。

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