潘岳：中國無法支撐先發(fā)展后治污

　　本報記者 符定偉 北京報道

　　歲末年初，國家環(huán)保總局再一次成為輿論焦點。

　　眾多的觀察家認為�焺倓傔^去的2004年是“審計年”，伴隨著新一輪的“環(huán)保風暴”，今年有可能成為“環(huán)保年”。

　　繼李金華后，潘岳為人矚目。

　　這位年僅45歲的副部級官員，2003年調(diào)任環(huán)保總局副局長，2004年12月起分管環(huán)境影響評價。

　　潘岳這一次祭起的大旗是《環(huán)境影響評價法》�熯@個于2003年9月開始施行的法律�熢诃h(huán)保總局一系列的動作之后�煗u漸為公眾所熟悉。

　　在知識界以直言不諱聞名的潘岳，在接受本報記者的專訪時，依然銳氣不減：“科學的發(fā)展觀不應成為一句空話。”“中國的人口狀況、資源狀況不允許走先發(fā)展后治理的道路。對于各級官員的考核必須加入環(huán)境保護一項。”

　　依法“治”非環(huán)保項目

　　《21世紀》：這次通報的30個項目基本上是發(fā)電項目，為何選擇查處發(fā)電項目？發(fā)電項目違規(guī)建設為何如此嚴重？

　　潘岳：查處發(fā)電項目是因為當前電站項目無序建設趨勢明顯，導致電站在建規(guī)模遠遠超出電力規(guī)劃確定的目標。發(fā)改委32號文件就指出，2004年批準了6110萬千瓦的項目，預計兩年內(nèi)能夠滿足電力需求。然而，2004年全國開工電站規(guī)模達到1.5億千瓦，超出了批準額度的一倍半。

　　更糟糕的是，全國2.8億千瓦的在建項目中(包括前幾年審批的)，沒有完成國家核準手續(xù)就擅自開工的高達1.2億千瓦，將近一半。如果任其發(fā)展，從環(huán)境角度講，將再次形成高耗能工業(yè)與電站建設相互推進的惡性循環(huán)；從經(jīng)濟角度講，勢必導致今后一段時期內(nèi)發(fā)電能力大量過剩，金融機構(gòu)不良貸款激增，破壞經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

　　因此，國家對違規(guī)電力項目“叫停”，環(huán)保局從環(huán)境評價角度來從嚴把關，都是想用各種宏觀政策來促使電力行業(yè)健康發(fā)展。

　　發(fā)電項目違規(guī)建設嚴重，客觀上，是由于當前電力需求快速增長、發(fā)電行業(yè)超速投資建設；主觀上，則是因為一些地區(qū)和部門沒有牢固樹立和落實科學發(fā)展觀，仍舊奉行經(jīng)濟至上主義，把環(huán)境影響評價工作當成一件可有可無的事情。

　　《21世紀》：在經(jīng)濟總量不斷快速上升的同時，也存在著生態(tài)環(huán)境受到嚴重損害、資源儲備日益減少、環(huán)境污染不斷加劇等一系列問題。如何才能避免先發(fā)展后治理的污染問題？

　　潘岳：“先污染后治理”是傳統(tǒng)工業(yè)化的道路。我們要不走老路，就是要實現(xiàn)從傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化的飛躍，從傳統(tǒng)工業(yè)文明向生態(tài)文明的飛躍。實現(xiàn)這個飛躍，必須進行重大的改革：

　　一是要堅決落實科學發(fā)展觀，使以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀成為各級決策者的共識。

　　二是調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。要走“新型工業(yè)化道路”，有兩大核心戰(zhàn)略：循環(huán)經(jīng)濟和新能源。循環(huán)經(jīng)濟可以讓中國高消耗、高污染的經(jīng)濟增長模式變成一種建立在清潔生產(chǎn)和廢棄物綜合利用基礎上的經(jīng)濟發(fā)展模式。另外，我國的環(huán)境問題很大程度上是由于不合理的能源結(jié)構(gòu)造成的，大力開發(fā)包括太陽能、風能、地熱能、核能、氫能等在內(nèi)的新能源，使我國擺脫能源緊缺和環(huán)境污染的困局。

　　三是要建立各種有利于實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度和政策。例如綠色國民經(jīng)濟核算體系，扣除資源消耗和環(huán)境損失成本得出一套衡量經(jīng)濟發(fā)展和國民福利真實水平的指標體系，試點工作將在年內(nèi)進行；再例如，《固體廢物法》的修改中，已經(jīng)第一次系統(tǒng)引入循環(huán)經(jīng)濟的理念；還例如，即將出臺的《再生資源法》與正在研究的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等等。這一系列法律制度都將成為科學發(fā)展觀的有力支撐。

　　公眾參與保證環(huán)評公正性

　　《21世紀》：環(huán)評部門如何才能保證作為第三方咨詢機構(gòu)的科學性與公正性？

　　潘岳：最近環(huán)保總局處理了68家環(huán)境影響評價單位，就是針對目前為利益而放棄原則的行業(yè)歪風。環(huán)評行業(yè)一旦失去誠信，就等于失去生命。國家環(huán)保總局將堅持不懈地繼續(xù)整頓環(huán)評行業(yè)秩序。具體來說有六項措施：

　　第一，在目前每兩年一次的定期考核基礎上，增加一年1-2次的集中抽查；第二，參照環(huán)境管理標準體系，制定規(guī)范化、可操作性強的環(huán)評工作質(zhì)量管理程序和要求；第三，加大對環(huán)評中違規(guī)行為的處罰力度，細化處罰條款，制定出應受處罰行為的明確界限，提出硬性指標；第四，完善和改進日常考核管理體系，修訂原有的考核內(nèi)容與指標，提高考核結(jié)果的公正性和權威性；第五，修訂《建設項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》，嚴格環(huán)評資質(zhì)的準入條件，強化環(huán)評責任追究；第六，建設環(huán)評工程師職業(yè)資格制度。

　　《21世紀》：公眾參與機制不健全是環(huán)境保護領域有法不依、執(zhí)法不嚴的重要原因，環(huán)保部門如何才能讓公眾參與到重大項目的環(huán)評中來？

　　潘岳：鼓勵公眾參與一直是環(huán)保工作的重點，各級環(huán)保部門也在積極創(chuàng)造條件，保障公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和索賠權。

　　《環(huán)境影響評價法》第二十一條明確規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽政會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環(huán)境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”

　　我們將按照環(huán)評法的要求，讓群眾知道、了解、監(jiān)督那些關系自身利益的公共決策，并盡快為公眾參與的具體程序制定明晰的法律規(guī)定與訴求方式。就是說，今后的環(huán)境影響評價工作將為公眾參與搭建真正的平臺。

　　《21世紀》：引進境外環(huán)評機構(gòu)參與國內(nèi)環(huán)評市場，是提高我國環(huán)境影響評價水平的措施之一，目前這項工作進展如何？

　　潘岳：目前環(huán)保總局將盡快開放環(huán)境影響評價市場，現(xiàn)已有境外的環(huán)評機構(gòu)進入中國。按照世貿(mào)組織相關規(guī)定，只要符合條件，境外環(huán)評機構(gòu)與國內(nèi)環(huán)評機構(gòu)享有同等權利，可以公平競爭。與此同時，我們將采取一系列措施改革完善國內(nèi)的環(huán)評機構(gòu)，為使他們真正成為公平公正的中介機構(gòu)。

　　《21世紀》：如何發(fā)揮民間環(huán)保組織在環(huán)境保護中的作用？

　　潘岳��非政府組織是環(huán)境保護的一支重要力量，是中國社會的健康群體。目前我國有各類環(huán)保社團2000多個，他們在開展環(huán)境宣傳教育、推動公眾參與方面發(fā)揮了重要作用。

　　我們將加強對環(huán)保NGO的規(guī)范、支持和引導，鼓勵其發(fā)揮更大的作用：

　　一是對環(huán)保NGO實行準入制度，研究環(huán)保NGO準入條件；二是對大學生環(huán)保NGO開展專業(yè)培訓并提供小額資助，并聯(lián)合開展公益活動；三是加大環(huán)境信息公開力度，保障公眾的環(huán)境知情權和監(jiān)督權；四是建立對話機制，多層次地搭建政府與環(huán)保NGO的座談和對話平臺，就重要的環(huán)保政策、法規(guī)和建設項目進行溝通。

　　環(huán)保指標納入政績考核

　　《21世紀》��科學的發(fā)展觀是中央近期提出的重要治國方針之一，其中有綠色GDP等內(nèi)容�煭h(huán)保部門如何行使自己的職權�熓惯@一方針不流于形式﹖

　　潘岳：建立綠色GDP核算體系是戰(zhàn)略性的一步。現(xiàn)行的GDP中只能看出經(jīng)濟指標，卻看不出其背后的環(huán)境生態(tài)成本，綠色GDP則扣減了環(huán)境和生態(tài)成本，其數(shù)據(jù)反映了國家的真實發(fā)展水平，能夠為決策提供判斷依據(jù)。

　　我們急需一套能夠修正地方官員決策的考核標準，這就是官員環(huán)保考核。官員環(huán)保考核應包括公眾環(huán)境質(zhì)量評價、空氣環(huán)境質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋增長率、環(huán)保投資增長率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生數(shù)量等指標，還應包括當?shù)卣�府對中央各項環(huán)保法律法規(guī)的落實情況。

　　針對這種狀況，環(huán)保總局配合中組部完成了把環(huán)保指標納入干部政績考核的論證工作，準備在逐步試點的基礎上，向全國推廣，這將成為領導干部落實科學發(fā)展觀和正確政績觀的重要措施。我們也正在與國家監(jiān)察部協(xié)商，希望將違法排污納入監(jiān)察部門重點監(jiān)察的范圍。這樣的聯(lián)合執(zhí)法�煂⑴c處罰直接責任人掛鉤�煂⑹沟胤焦賳T不只是把環(huán)保掛在口頭上。

　　總之，要解決中國的環(huán)境問題，首先要解決的是領導人的發(fā)展觀與全民的環(huán)境意識。

　　《21世紀》：環(huán)保部門執(zhí)法涉及的行業(yè)很多�熢跒閲�家宏觀決策方面�熑绾翁峁┫嚓P參考﹖

　　潘岳：環(huán)評本身是一個窗口�熡捎谏婕暗男袠I(yè)較多�熚覀円獙徟�很多項目�煂θ珖�生產(chǎn)要素配置與生產(chǎn)力布局是否合理有深切理解，對國家經(jīng)濟發(fā)展是否健康、低水平重復建設是否仍在蔓延等等都會有清醒認識。我們將把了解的情況整理出來�熒蠄笾醒擘煿┲醒朐诮�(jīng)濟決策過程中參考。

　　其中一個重要的方面，環(huán)保部門正考慮建議并促進重新調(diào)整國土規(guī)劃。國土規(guī)劃中的行政區(qū)域改革最為重要，因為這可以從根本上促進區(qū)域公平。我們應根據(jù)資源、人口、經(jīng)濟總量與環(huán)境生態(tài)的不同功能，確定不同目的，設立不同標準，調(diào)整不同區(qū)域，優(yōu)化配置不同資源。

　　環(huán)保執(zhí)法垂直管理是方向

　　《21世紀》：據(jù)我們了解，一些地方的環(huán)保部門明知不少項目不符合環(huán)保要求，但最后還是批準了，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根源在哪里？

　　潘岳：根源是中國的環(huán)境管理體制尚未理順。地方各級環(huán)保部門隸屬于各級地方政府，其財權和人事任免權皆不獨立。如果地方政府做出了違背科學發(fā)展觀的決策，當?shù)丨h(huán)保部門很難抵擋住壓力，由此導致一些地區(qū)環(huán)保部門審批項目時“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　薄?/p>

　　《21世紀》：對這種狀況�熞恍�學者提出環(huán)保執(zhí)法應該垂直管理，您認為呢﹖

　　潘岳：環(huán)保執(zhí)法垂直管理是早晚的事。這件事總局已與各方面的專家及各部門研討了相當長的時間，相關的報告已上報給國務院和中央。

　　《21世紀》：在完成執(zhí)法系統(tǒng)垂直管理后�熣麄�環(huán)保系統(tǒng)有沒有可能也垂直管理﹖

　　潘岳：整個環(huán)保部門垂直管理是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面的改革與權責調(diào)整，內(nèi)容繁雜，一時半會還難于達成共識，但這是環(huán)保部門改革與研究的一個重要方面。