本報記者 吳雨珊

　　特約記者 歷志鋼

　　上海報道

　　誰來監管監管官員？

　　在審計署查出工商銀行與中國人壽數百億違規資金之后不久，銀監會也公布了上一年度對國有商業銀行的現場檢查結果，四大行皆遭點名，相關人員被追究責任。

　　然而迄今為止，并無公開信息顯示，因為同樣的事情，銀監會追究了哪些監管者的責任。當人們快意于一些銀行高管的落網時，似乎沒有人去追問，監管者是否應當承擔失察的責任？而誰又來監督監管者？

　　這是一個難以回答的問題，因為監管者受罰的記錄只偶爾散落于鮮為人知的檔案里，在人們有限的認知和記憶中，幾乎是一片空白。

　　“真正因為工作不力或者管轄內出現重大問題而被免職的非常少，這說明我們的銀行監管機構的內控機制還需要健全�！币晃唤鹑趯＜艺f。

　　但情況也許會在不久的將來發生變化。

　　銀監會嚴格問責

　　今年1月，銀監會的三定方案獲中編委批準；2月中旬，當各省銀監局正緊張設計各自的三定方案時，一個旨在廓清各級機構監管職責和工作程序的文件——銀監會《關于各級監管職責及其工作程序的暫行規定》(征求意見稿)，被迅速傳至各省市銀監局和地市分局。

　　這份征求意見稿是銀監會三定方案(“定職責、定機構、定編制”)中“定職責”的部分，被視為銀監會內部管理大法的雛形。文件分為14個章節，規定了銀監會派出機構對國有商業銀行、股份制商業銀行、城鄉信用社以及各類非銀行金融機構的監管職能和工作程序。

　　“文件主要解決了各級機構的權限是什么，各部門的職能是什么，應該遵循什么樣的操作規程(等問題)，是對銀監法中一些規定的細化和分解�！币皇°y監局人士評價說。

　　而其中關于“問責”的提法，更讓人感受到一些新鮮的氣息。有知情人透露，銀監會將制定問責實施細則，銀行監管者的責任追究機制有望建立。

　　“以前人民銀行也有一個監管責任制的考核辦法�！币晃汇y監局副局長說。他所說的辦法是《中國人民銀行金融監管責任制(暫行)》(銀發1999��140號��)，乍看上去，銀監會的文件似乎與之并無不同。

　　這位局長提醒記者注意一個詞，那就是“嚴格的問責”，類似的語句此前尚未出現過。其具體表述在第十三章“監管責任的考核和監督”中：“銀監會建立監管責任的考核監督制度，對監管職能部門和監管人員進行嚴格考核和問責�！苯酉聛恚�文件列舉了9類違規行為，如違規對銀行業金融機構進行現場檢查，違規審核金融機構高級管理人員任職資格，故意隱瞞銀行業金融機構(包括高級管理人員)的違規事實，或以其他方式袒護該金融機構和責任人逃脫處罰。

　　“以前的《監管責任制》類似于監管工作中的約章，主要側重于工作考評，沒有硬性的處罰措施，基本上不會有人因為失職而受到懲罰。”一位銀監局人士說。

　　另一從事監管工作多年的省銀監局人士也表示，“以前也有行級領導被撤職的先例，但沒有形成一個嚴密和持續的問責制度�！�

　　他解釋說，問責制與過去的處罰慣例最重要的區別是：你必須要為你的不作為負責，為你的失職付出代價。“問責制”強調的是效果。在一個重大問題、事故、惡性事件發生之后，總要有相應的人來為它負責；后果嚴重時，負責人的職務也應該相對應地足夠高。而按照以前的慣例，監管官員一般都是在本人涉嫌諸如貪污腐敗之類的案件，或直接犯有重大錯誤時，才會被免職；真正因為工作不力或者管轄內出現重大問題而被免職的非常少。

　　一銀監局中層坦言，在此之前，金融案件發生后，“監管部門并沒有人承擔相應的責任，這確實是一個問題”，“如果問責制度真正被引進來，那這個規定的重心就不只是工作考評了”。

　　施行困難

　　銀監會的官員問責制度，其實此前已有伏筆。

　　早在中國銀行任行長期間，銀監會主席劉明康就曾指出，中行存在著“大家都管也就大家都不管”、“干好干壞一個樣”的不良現象。在他看來，解決的方案是建立激勵與約束機制，其中的約束機制就是“問責制”。2000年，中行及其旗下的中銀香港逐步確立了責任追究制度。中銀香港上市時，包括總裁在內的160多名高管都簽訂了“職責約章”。

　　隨著劉明康出任銀監會主席，這項制度也從商業銀行走進了監管部門。銀監會成立伊始，劉提出的六條監管標準中即有“對監管者和被監管者都要實施嚴格、明確的問責制”的表述。

　　2003年12月27日，責任追究制度寫入了《銀監法》。其中第十二條規定：“國務院銀行業監督管理機構應當公開監督管理程序，建立監督管理責任制度和內部監督制度�！钡谖逭隆胺�律責任”一節，更針對各類違規行為制定了嚴厲的規定，“依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

　　知情人稱，銀監法的第一次征求意見稿中并沒有這項規定，但一些人大立法委員主張引入責任追究制度。他們認為，既然銀行監管機構和監管人員被賦予了權力，也應當受到一定的約束和監督。

　　但擔憂乃至不同的聲音依然存在。

　　“這是一個好消息。”某股份制銀行杭州分行副行長說，“問責制是有必要的，問題是如何實施，又如何能實施得好。”這位曾在人民銀行工作的副行長直言，“一直以來，(監管部門)都只強調對違規違紀金融機構進行嚴肅處理，對金融監管違規人員的查糾力度很小，真正要實行也很難�！�

　　一位來自基層的監管人員對問責制不以為然。他說，很多時候，基層監管員的職權非常有限，方案的定奪多在領導一層，監管員的意見不一定被采納，過多追究監管員的責任是不合理的。

　　國務院發展研究中心的范建軍則擔心，太嚴格的內部問責機制會帶來負面效應。他說：“如果定得過嚴，對監管人員的問責過重，會造成監管人員為最小化自己在將來被處罰的風險而事事采用‘最謹慎原則’，從而大大限制各商業銀行的能動性，不利于銀行競爭力的增強�！�

　　一位從事監管工作多年的銀監分局人士稱，作為銀監會內部一項管理制度，金融監管問責制是有積極意義的。但是放在社會層面上看，目前我國對社會公共權力、政府行政權力和政黨特殊權力都還缺乏對等約束，權與責在許多領域均存在錯位現象。銀行監管的權力行使受多種社會因素牽制，很難界定某位監管員的監管權力是否正確行使，多大程度上存在過錯，過錯的成因中又在多大程度上是客觀環境所致，多大程度是主觀作為或不作為造成。在此背景下，單獨實行金融監管權的問責制有失公允。