劉尚希

　　基本公共服務均等化：目標及政策路徑(上)

　　政府提供公共服務的目的是分擔居民消費風險，以公共消費來減少居民消費的不確定性。不言而喻，基本公共服務均等化的目標就是促進居民消費的平等化，減少因財富、收入的不確定性而導致的消費差距過大。教育、醫療和住房之所以成為社會關注的重大民生問題，其本質是消費不平等日益嚴重的表現。公共服務均等化的制度設計應圍繞促進基本消費平等化而展開。

　　三、基本消費均等化是一種現實的要求

　　由于存在消費不平等導致的公共風險并有擴大趨勢，中央才明確提出了逐步實現基本公共服務均等化。實際上，這不僅僅是財政自身的問題，而且也是全社會的共性問題，需要各級政府認真面對和逐步化解。盡管是公共風險現實地凸現了均等化的要求，在強化我們的均等化意識，但歷史地看，均等化其實一直隱含于歷史長河之中，只是到了近現代才顯性化為一種主流價值觀和國家的政治理念。保障每一個社會成員的基本生存權，是現代社會公平正義的基礎。價值觀和理念的形成具有復雜性，歷數我國歷朝歷代的農民起義，基本口號就是要求平等。過去通過暴力體現均等訴求，現代國家通過制度安排把它融入到政府基本職能當中，正如溫家寶總理所說，均等體現了現代社會的文明。

　　在市場經濟條件下，我們無法實現每個人財富和收入均等，但基本消費差距不能太大，政府有責任保證公眾的基本生活需要，只有這樣，才能實現國家的穩定和人民生活幸福。如果社會存在大量的貧民，貧富差距過大，那么這個國家的社會文明程度就不會高，由此，國家干預和政府管理都應體現基本消費平等化的要求。

　　此外，現代社會是風險社會，風險越來越大。現實生活中，人們越來越個性化、多元化，這也是社會進步的結果，但同時也越來越公共化。人與人之間的依賴性越來越強，一個人生存有賴于他人服務，人們越來越需要以集體的行動來解決各種現實問題。個人、群體、區域、城鄉之間的依存度越來越高。可以說，一個人的自由發展是每一個人自由發展的條件�；蛘哒f，每個人都是他人的風險源，人與人之間聯系越緊密，所存在的風險就越大。只要社會上部分人的基本消費得不到保障，整個社會就不會安寧、和諧。要保證社會和諧，政府就應該出面解決這一公共問題。就城市而言，由于社會分工細化，其公共風險就更大。公共風險是內生的，不是外在的，同時風險又是隱蔽的，不確定的�，F在中央提出實現基本公共服務均等化，每級政府都要考慮這個問題。

　　四、實現基本公共服務均等化的設計理念

　　實現基本公共服務均等化不是上級政府對下級政府的一種要求，而是各級政府都應恪守的價值觀，并應成為各級政府的執政理念。在推動各項改革時，都應圍繞基本消費平等化這個公共服務的目標來考慮，防止為提供公共服務而提供公共服務，把公共服務這個手段變成了目的本身。政府提供基本公共服務并實現均等，看起來簡單，落到實處卻很難。中國是大國，基本公共服務不均等成因復雜，地區間差異、差距很大，這些決定了在我國全面實現基本公共服務均等化是一個中長期目標，或者說是一種趨勢，不可能在短時期內實現。

　　均等化的本質是通過某一個層面的結果平等來達到機會的均等，公民不因性別、年齡、民族、地域、戶籍而受到不同的待遇。按照現代政治理念，政府理所當然要分擔公眾消費風險，解決不均等化問題，這是政府的責任。例如通過公共服務能力的均等化(結果平等)，使各地居民的消費風險處于同等水平，從而使居民消費水平趨向均等化有同樣的條件和機會。

　　很顯然，實現基本公共服務均等化，不是強迫公眾接受均等的結果，而是讓公眾自由選擇政府提供的公共服務，即人們可以接受也可以不接受。如基礎教育，有錢人可以放棄，送孩子到收費高的私立學校就讀。同時，公共服務均等化也不是限定于各個區域的特定群體，而是以自由流動為基礎的。例如，政府為農民提供基本公共服務，就不能將其鎖定在農村，以固化的城鄉居民群體來追求公共服務的均等化。如果那樣，即使讓農民享受的公共服務達到城市的水平，農民也未必會滿意，因為那樣做，農民就失去了進城工作和生活，并變為城市居民的權利。平等固然重要，自由更重要，政府在設計均等化時要充分考慮這一點。

　　五、實現基本公共服務均等化的政策路徑

　　政策路徑選擇有四：

　　一是從發展與改革的結合上來規劃。均等化的過程是發展的過程，也是改革的過程，只有做大經濟“

蛋糕”才能很好地實現公共服務均等化。也就是說，實現基本公共服務均等化離不開發展，更離不開改革，或者說寓于發展與改革之中。發展的目的是為了增加財力，改革的目的是改變不合理的制度，如戶籍制度等。所以說，實現均等化不是財政單槍匹馬就能解決的問題，它是整個社會的問題，是整個政府的問題。

　　二是從財力與制度的結合上來操作。公共服務均等化是具體問題，如醫療、教育等，如沒有足夠的財力、沒有合理的衛生醫療制度和教育制度，那么財力再多也不會有效率，只能是浪費資源。實現基本公共服務均等化是財力與制度兩者的結合，財力必須跟上，制度也要改進。

　　三是從供給與需求的結合上來實施。既要看政府的財力，同時也要看政府的管理能力，同時也要考慮民眾的意愿，不能搞強迫。

　　四是從政府與市場的結合上來運作。政府實現基本公共服務均等化可選擇的方式有三：1、規制。政府可通過制定相關制度規則來提供公共服務，如食品和藥品的安全是公眾普遍需要的公共服務，政府就可以通過規制市場的方式來實現。2、付費，即政府出錢買服務提供給居民�；蛘呓o居民付費，讓其自主購買。如基礎教育的提供，既可以補助學校，也可以補助居民來實現。3、政府自己生產。即以所有制的方式來提供公共服務，例如，設立公立學校來提供教育的公共服務，通過公立

醫院來提供基本醫療服務。政府采取何種形式并非固定，可以依據具體情況來抉擇。

　　六、實現基本公共服務均等化的方案選擇

　　公共服務均等化有四個基點：財力、能力、服務結果和基本消費。落在不同的基點上，其實施成本和接近目標的程度是不一樣的。

　　1、實現財力均等化。實施成本低，但接近目標的程度也低。只有當制度完善性一樣的情況下，財力均等化才等于財政能力均等化，從而接近于居民消費的平等化。能力與財力不同，能力是財力與制度因素的結合。

　　2、實現財政能力均等化。只有當服務成本相同的情況下，財政能力的均等才等同于基本公共服務結果的均等。在不同的區域，同樣的財力和能力，辦不了同樣多的事。

　　3、服務結果均等化。當居民基本能力相同時，公共服務結果均等才會促進基本消費的平等。例如，假設在各個地方都建立新型農村合作醫療制度，農民都有同樣的機會和同樣的權利參與，即接受政府提供的這方面的公共服務，但對于文盲和有文化知識的農民而言，接受這項服務的實際效果，即實際享受的消費水平是不一樣的。有文化的農民就可以更充分地利用這項公共服務來提升自己的消費水平，而文盲卻難以做到。

　　4、基本消費均等化。這是公共服務均等化直接目的。相對于基本消費均等化而言，基本公共服務的均等化不過是手段而已，顯然，財力的均等化、財政能力的均等化也都是為這個目的服務的不同層次手段。只有當這些手段逼近基本消費均等化時，這些不同層次的手段才是有效的。

　　基本公共服務落在不同的基點上，便形成不同的實施方案。在現實中，一般都是以財力均等化，或財政能力均等化為實現基本公共服務均等化的基點，操作的相對難度較小，便于實施。但應當認識到，財力均等化、財政能力均等化、服務結果均等化和基本消費均等化之間是不能劃等號的。上述四個方面存在遞進關系，只有在嚴格的假設條件下，它們才會等同。

　　總之，居民消費存在差距是一個客觀存在，任何時候也消除不了。但居民消費差距不斷擴大，尤其是城鄉之間、區域之間以及群體之間的居民消費差距不斷拉大，使整個社會的公共風險呈現擴散之態勢，政府通過公共服務來減少居民消費中的不確定性，分擔消費風險，以促進基本消費的均等化就成為十分重要而又緊迫的任務。實現基本公共服務均等化最終要以全國公眾基本消費均等化程度來衡量，在當前，則以“上不起學”、“看不起病”和“住不上房”的問題能否得到緩解直至解決為標桿。這是中國實現基本公共服務均等化的要義所在。

　　(作者單位：

財政部財科所)