-劉尚希

　　黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，明確了各級財政支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。盡管基本公共服務均等化已經成為當前的熱點問題，但我國理論界并未就此達成統一的認識，也未對基本公共服務均等化給出一個準確的定義。從理論角度分析，即便在西方經濟學論著中也未發現有關公共服務均等化的系統論述。由于公共服務與公共行政、公共管理緊密相聯，因此它不是單純財政的問題。某種意義上說，公共服務是經濟問題，也是社會問題，同時又是政治問題。

　　一、基本公共服務均等化提出的背景

　　中央之所以提出逐步實現基本公共服務均等化，有其特定的現實背景。目前我國GDP已經達到20萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍，堪稱世界經濟奇跡。GDP的快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。在喜人的成就面前，也清楚地看到人們在各方面的差距也隨之拉大，主要體現在四個方面：一是城鄉差距。目前我國城市與鄉村之間的經濟差距十分明顯，包括教育、醫療、交通、信息、就業等各個方面；二是地區差距。這種差距隨著我國經濟總量的增加而不斷擴大，東部突飛猛進，中西部發展滯后；三是群體差距。高收入者、工薪階層和農村居民形成收入不同的群體，即便在城市或農村也形成了有明顯差距的群體；四是個人之間差距，在不同行業，同一行業不同部門、同一部門不同單位，個人收入相差日漸擴大。從上述四個方面的差距來看，個體差距是由于個人稟賦不同造成的，其存在具有一定的合理性。但城鄉差距、地區差距和群體差距往往是由于個人稟賦之外的原因導致的。譬如農民，由于其出生地在農村，是農業戶口，由此喪失許多機會，即使出來打工，也受許多限制，這種境遇主要是由于制度原因造成的，僅靠個人的努力是無法消除的。

　　上述差距的形成與我國經濟發展相關聯，同時也與我國現行制度不健全密不可分。深層次分析，四個方面的差距在經濟層面體現在財富差距、收入差距和消費差距上，也就是說，可以用財富、收入和消費來衡量和測度。財富差距是存量意義上的，是指包括所有資產和收入在特定主體之間的差距；收入差距是流量概念上的，是指一定時期內獲取或可支配收入在特定主體之間的差距；消費差距是效用意義上的，是指產品、勞務消費水平和質量在特定主體之間的差距，如食品、保健、住房、教育等方面存在的差距。發展市場經濟不可能拉平差距，三種差距必然客觀存在。對個人而言，三種差距中最重要的是消費差距，其次是收入差距，再次是財富差距。政府在調節三種差距時的落腳點應放在消費差距上，盡可能縮小消費差距，以使這種消費差距控制在社會正義和公平要求的范圍之內。把調節點放在消費上，既解決了最重要的問題——消費，同時又保留了市場效率機制所要求的財富、收入差距，以此形成激勵。把公平放在消費層面，把效率置于財富、收入層面，這樣就避免了公平與效率的正面沖突和矛盾。

　　就消費差距而言，中國人溫飽問題基本解決。我國貧困人口從改革開放初期2.5億人減少到目前的2100萬人，消費公平的程度大大提高了，但除此之外，“上不起學”、“看不起病”、“住不上房”等消費差距卻越來越大，現已成為群眾普遍關注的問題，進而演變成社會公共性問題，需要政府加以解決。正因為如此，中央政府明確提出要實現基本公共服務均等化。

　　二、公共服務的內涵

　　目前，理論界和政府文件中并未對公共服務的內涵給出一個統一的、準確的定義。綜合國內外專家學者的論述，歸納總結出以下幾種流行的看法：

　　一是從政府的性質來理解。在市場經濟下，政府要為市場服務；政府的權力來自人民，為人民服務是政府應有的職責。在這個意義上，政府所干的所有事情都是公共服務。所謂構建服務型政府，即是這層含義上的。這種解釋過于寬泛，相當于說，公共服務＝政府職責，這顯然與均等化的政策目標不吻合。

　　二是從政府的四大職能來解釋。按照中央有關文件的表述，現階段的政府職能有：經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務。公共服務成為國家職能的組成部分，但其不是政府的惟一職能。這是從排除法來定義公共服務，即除了經濟調控、市場監管和社會管理之外，政府所干的事情就是公共服務。由于未對公共服務給予一個正面的準確界定，到底什么是公共服務仍顯得十分模糊。

　　三是從有形與無形角度來定義的。服務是無形的，產品是有形的，因此有人說政府為民眾提供的那些無形的消費服務就叫公共服務，而有形的被稱為公共產品。這種直觀的理解實際上相當流行，在許多文獻中把“公共產品”和“公共服務”并列的做法，一定程度上就證實了這一點。

　　四是從廣義公共產品角度來分析的，認為公共服務和公共產品是同義的不同表達，沒有本質差異。公共產品在西方經濟學中有較充分的論述。非競爭性和非排他性是兩個基本特征。按照現在對公共產品的廣義理解，把法律、制度、秩序、公平正義等納入公共產品的范圍，這樣，公共產品就等同于政府職能。這等于回到了第一種定義上了。

　　五是從直接需求角度來解釋，認為滿足居民和組織直接需求的，都可稱為公共服務，滿足間接需求的就排除在公共服務范圍之內。這個定義并未說明公共服務的實質內涵，因為組織不僅包括政府組織也包括企業等，范圍過于寬泛。

　　筆者認為，所謂的公共服務是指政府利用公共權力或公共資源，為促進居民基本消費的平等化，通過分擔居民消費風險而進行的一系列公共行為。

　　居民消費風險包括三種：

　　一是可及性風險。即有錢也買不到的風險，如潔凈的水和空氣、治安等。

　　二是可獲得性風險。即買不起的風險，如食品、教育、醫療、養老等，如果沒錢就不能消費。

　　三是信息不對稱風險。如食品、藥品的質量以及醫療、教育的質量等，由于受知識分工的限制，人們對此類消費的質量和安全性是不清楚的，往往是被動接受，等到出現了嚴重后果才知曉。

　　上述三種風險直接影響到公眾的消費水平和消費質量，從社會層面來看，往往導致消費的嚴重不平等，因此需要政府對居民的消費風險提供保障。如果政府不分擔這些風險，那么消費風險引致的消費不平等將會可能導致嚴重的經濟、社會和政治問題。

　　在市場經濟條件下，資本是核心，勞動是受資本支配的，市場運行的結果必然是經濟上的不平等，包括財富不平等、收入不平等和消費不平等，馬克思在《資本論》中早就深刻地揭示了這一點。我國要搞市場經濟，這一點也是避免不了的。盡管有很多理論主張政府通過累進的所得稅、

遺產稅等稅收手段可以對此加以調節，以減少經濟不平等，但從長期和動態來觀察，政府對財富和收入的不平等的干預是無效的，因為資本是最終的決定者，除非取消資本。馬克思也正是看到了這一點，才提出以革命暴動的方式來取消資本(生產資料)的私人占有，實行沒有商品、貨幣的社會主義社會。政府對財富和收入的不平等難以有效干預，但對消費的不平等卻可以有效干預。世界各國社會保障制度的發展，實際上就是分擔公眾的消費風險的一種制度安排，其目的就是促進消費的平等化。此外，政府支出結構不斷地向教育、醫療等公共消費方面傾向，實際上就是為了彌補私人消費的不平等。

　　從這個視角來看，政府通過提供公共服務來分擔居民消費風險，實際上涵蓋了私人產品和公共產品。譬如教育，如果按公共產品的定義，它既有排他性又有競爭性，屬于私人產品，應由私人來辦。有些國家就是將此列為私人產品，如荷蘭的教育就是以私立學校為主，但教育質量卻與以公立為主的國家不相上下。可見，政府提供公共服務不能用“公共產品”這個概念來涵蓋。

　　公共服務的目標是分擔居民消費風險，以避免公共風險的擴散。提供公共產品雖然也有這個作用，但只是防范和化解原發性公共風險，如前面提到的可及性風險和信息不對稱風險，而對于引致性公共風險，如前面提到的教育、醫療等可獲得性風險的化解，不是公共產品的作用范圍，卻是公共服務的重要內容。公共服務的最終目標是促進消費的平等化，也就是通過政府干預來部分切斷財富、收入與消費的因果關聯，阻止財富和收入的不平等效應繼續向消費領域蔓延，以避免或消除“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的現象。

　　至于說“基本”公共服務，可從兩個角度理解：一是從消費需求的層次看，與低層次消費需要有直接關聯的即為基本公共服務。層次低的就是基本的，類似于馬斯洛解釋人的基本需求，吃飽、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后，人們追求高檔消費就不是基本需求了，有錢多消費，沒錢少消費，這不再是政府的職責；二是從消費需求的同質性看，人們無差異消費需求屬于基本公共服務。如對食品和藥品的消費，無論是窮人還是富人都要求保證質量安全，盡可能減少對健康帶來的危害。這樣的消費需求對所有人來說都是一樣的。上述兩個條件決定了基本公共服務的外延。但“基本”不是絕對的，它會因時間、地點的變化而變化。(上)

　　(作者單位：

財政部財科所）