中國人民銀行廣州分行 王自力

　　不久前，中國人民銀行行長戴相龍強調，爭取用5年左右或更長一些時間，把我國四大國有商業銀行改革為在國際金融市場上具有一定競爭力的現代化大型商業銀行。為實現這一目標，從今年開始，要按照建立現代企業制度的要求，分步對國有商業銀行進行綜合改革。顯然，深化國有商業銀行改革已成為中國金融體制改革的重點和迫在眉睫的問題。

　　但作為我國最大的四家國有商業銀行——中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行如何改？這不僅是深化國有企業改革不可回避的問題，也是我國金融體制改革不能不正視的問題。

　　改革在當前的重大意義

　　1、不深化國有商業銀行改革，很難從根本上解決不良資產比例上升的問題。

　　在我國漸進式改革過程中，國家是以“強金融”的方式來實現將居民儲蓄轉化成國有商業銀行對國有企業的金融補貼，以支持國有企業的產出增長保持在相當水平的。一方面由于體制和產業結構等多方面的原因，導致了國有企業的“低效率綜合癥”，另一方面治愈這種“低效率綜合癥”的唯一辦法是國有企業逐步從競爭性領域撤出，實現國有企業的戰略性改組，而這需要一定的時間。在這一戰略性改組實現之前，保持國有企業的基本穩定是解決就業問題，實現社會穩定的一個重要途徑。因此從這個意義上講，通過金融補貼的方式保持國有企業的增長也就具有了直接經濟增長之外的其他經濟或社會功能。

　　但是必須注意，這些經濟或社會功能的實現是以付出沉重代價為條件的，這種代價突出體現在銀行身上，或者說金融補貼對銀行的直接影響是銀行資產質量不斷下降，產生大量的不良資產。高比例的不良資產對整個國家支付和清算體系正常運轉構成了嚴重的威脅，在存在外部沖擊，例如貿易條件的惡化、世界利率水平上升等情況下，這種金融不穩定的潛在因素就有可能演變成金融危機的直接誘因。雖然中國由于金融開放程度以及其他因素的作用成為上次亞洲金融危機的幸免者，但我們應該充分認識到，這種金融不穩定的潛在因素依然存在，并且依然構成對中國金融穩定的嚴重威脅。

　　因此，要消除或減少對金融穩定的威脅，必須減少金融補貼的規模，直至最終取消金融補貼。但這是否會引發就業危機，進而導致社會動蕩呢？事實上，我們可以通過其他政府補貼的形式起到金融補貼的作用，從而避免就業危機的發生。例如，我們可以通過目前正在建立的社會保障體系方式，為失業人員提供救濟，保障失業人員的基本生活，減少失業問題對社會穩定的影響。這種方式與金融補貼相比較的優點在于，它將政府的職責從銀行中剝離出去，由政府承擔應該承擔的責任，而國有商業銀行完全可以建立現代企業制度，按照現代企業的方式運作。

　　2、不深化國有商業銀行的改革，很難與整個國企改革和國有經濟的戰略性改組相適應。

　　改革是一項系統工程。中國經濟體制改革推進到今天，已經進入最后的攻堅階段，任何一項改革都會牽一發而動全身。這一點在國有商業銀行改革上體現得更明顯。國有商業銀行改革已經不單純是國有商業銀行問題，而是涉及到企業、財政、社會保障體制等許多方面的系統工程。其中企業改革對國有商業銀行改革的影響最大，企業不改革，國有商業銀行改革很難推進。這是因為國有企業是國有商業銀行的最大客戶，而國有企業和國有商業銀行的所有者又都是國家，國有企業的問題最終要由國有商業銀行來承擔。因此，在這種情況下，國有企業問題實際上成為國有商業銀行改革面臨的最大障礙，國有商業銀行改革必須與國有企業改革同步推進、協同進行。

　　事實上，在國有商業銀行改革與國有企業改革的協同中，國有商業銀行改革應該保持適當超前。這是因為，與國企改革相比，國有商業銀行改革涉及面更小一些，銀行系統自身的基礎也更好一些，因此，減員增效更容易取得成果。同時，銀行系統自上而下的縱向制度結構，有利于改革措施的推行，也更便于監督改革措施的落實情況。更重要的是，如果國有商業銀行改革能夠保持適當超前，能夠在金融領域建立比較健全的市場機制，對企業改革也會起到很好的促進作用。因為金融領域中市場機制建立起來后，銀行會按照市場經濟的要求確定貸款的方向，經營不善的企業將很難獲得銀行的資金支持。這將在企業外部形成比較嚴格的資金約束，從而構成企業的外部壓力。

　　3、不深化國有商業銀行改革，很難真正提高銀行的經營管理水平。

　　從強調重視管理的基礎工作，到強調加強銀行的發展戰略、金融品種開發戰略和市場營銷戰略的研究，我們已經認識到管理的重要性，并做了很多工作，但實際效果一直不理想，科學管理仍然是國有商業銀行的一個薄弱環節。從一些國家的歷史和現狀看，商業銀行管理是由一系列主客觀條件決定的，其中企業制度則是一個基本條件。因此，國有商業銀行只有深化改革，構建科學的法人治理結構，才能為經營管理提供一個理想的平臺，才能把加強管理轉化為商業銀行的自覺行為，從根本上解決商業銀行經營管理的動力機制和約束機制，從而真正提高商業銀行的經營管理水平。

　　4、不深化國有商業銀行改革，很難提高我國銀行的國際競爭力。

　　我國的非國有商業銀行由于歷史原因，起步晚，規模小，一般缺乏國際競爭力。深化國有商業銀行改革，重點培育一批大型銀行和銀行集團，使它們成為國際競爭的主力，可以在金融國際化的浪潮下，支撐民族金融發展壯大。

　　改革著重抓什么問題

　　深化國有商業銀行改革現在有很多說法，這是一種好現象。有主張以剝離不良資產為突破口的；有主張以產權清晰為突破口的；有主張以規范法人治理結構為突破口的；有主張以減員增效為突破口的；有主張以加強經營管理為突破口的等等。這些主張都有一定的道理。但從國有商業銀行的現狀和中國金融體制改革的任務看，不打破壟斷，率先解決銀行業競爭不足，所有其他各種突破口的辦法恐怕均難以完成任務。

　　1、體制和機制問題：不良資產集中和擴大的主要原因。

　　銀行改革面臨的一個主要難題是如何降低商業銀行不良資產。目前國家通過行政手段控制不良資產的形成，對新增貸款實行嚴格的責任制控制，如實施“金融違法行為處罰辦法”，建立銀行離任工作人員的責任追究等。有學者指出，從表面看這似乎防止了不良資產的進一步形成，但實際上由于存貸款業務的風險不對稱產生了新的問題。因為對于以存貸款為主業的商業銀行而言，吸收存款是要付利息的，而現在銀行經營者不敢輕易放貸，唯一的出路就是靠債務滾動即用新存款還舊存款來維持正常經營。這種做法不僅導致銀行截流資金，金融服務效率低下，而且使銀行長期處于高財務杠桿率的經營狀態，相當于從另一個方面積累了大量不良資產。回顧過去數十年銀行不良資產的形成，由正常的信貸風險所導致的只占很小部分，大量的可能還是由行政干預所造成。因此，試圖用行政的辦法對貸款施壓，其結果將得不償失。

　　目前流行的關于金融風險的觀念是一種值得商榷的觀念，它混淆了金融舞弊和金融風險。事實上可以努力去消滅金融舞弊，而金融風險卻是不能夠消除的，只能是管理金融風險和分散金融風險。由于風險和收益之間存在替代性，只有通過市場競爭使銀行規范自身的行為，建立風險管理的機制，才能在風險和收益之間求得平衡。但我國銀行業所處的現狀是：經過20多年改革，中國各行各業都在向市場化邁進，一份研究報告指出：1997年，商品的市場化程度為65%，技術成果的市場化程度為71%，房地產的市場化程度為40%，市場化程度最低的要算金融業，只有10%。直到今天，金融業還處于國有銀行絕對壟斷之中。四大國有商業銀行的金融資產占全社會金融資產的70%，占存貸款市場份額的60%以上。再加上其他國家直接控制的銀行，國家壟斷力量占據了90%以上的金融市場。國有銀行的獨家壟斷使得銀行缺乏競爭，而缺乏競爭機制的激勵，銀行業恐怕是很難建立起風險管理機制的。

　　其實，行政性管理的方式可能只能將風險集中于國有商業銀行。一方面，銀行難生難死。組建新興中小銀行難，不僅造成金融風險集中到國有金融機構，而且導致地方對銀行的干預。在國有商業銀行的壟斷下，地方經濟發展無法融資，而地方金融機構又太小甚至大部分地區沒有自己的商業銀行，所以行政性干預是必然的，有的地方政府更是默許縱容企業故意逃廢銀行債務。與此同時，在正常情況下，銀行和金融機構出現了資不抵債、關閉或破產是情理之中的事。但由于沒有形成有效的銀行業退出制度，國家對銀行關門采取過于謹慎的態度，嚴格控制，結果缺乏正常的市場淘汰機制。另一方面，國家通過行政手段控制不良資產的形成。現實中重點不是加大對欠債不還者追究的力度和實行破產，反而對貸款者追究個人責任，從而導致銀行有款不敢貸，結果金融風險進一步在國有商業銀行集中和擴大，并且加速了企業困境的惡化。

　　2、分拆競爭：解決體制和機制問題的有效路徑。

　　中國銀行改革的突破點在于打破金融壟斷，加速開放競爭。為此，在這個過程中，應將四大國有商業銀行進行分拆，理由是：

　　其一，將大型國有商業銀行分拆后，不僅可以打破壟斷，而且可以分散國有銀行的金融風險。20世紀90年代中期以來，我國商業銀行市場得到了很快的發展，但是到目前為止，各類全國性商業銀行也只僅有14家，城市商業銀行100家，而美國的商業銀行則有1200家左右，金融集中程度很高的日本也有500家以上。因此，我們是否需要修正潛意識里面的“百強情結”呢？事實上，即使加入WTO后，國外銀行進入中國也決非是在規模上與我國銀行競爭，而是在靈活性、效率上的競爭，大型銀行不進行分拆改革，即便在有利可圖的地區，市場也可能拱手讓與國外銀行。

　　其二，將大型國有商業銀行分拆后，才能真正做到“政銀分開”和有利于監管。國有商業銀行與政府間密切的關系，是導致銀行不能按市場規則、效率處理問題的原因之一，正如“政企不分”是國有商業銀行最大弊端。另一方面，國有商業銀行被分拆后也有利于監管。我國目前是由人民銀行監管各商業銀行，但事實上人民銀行與商業銀行的行政級別相差不大，銀行規模變小后，“官僚”級別隨之下降，這對在崇尚“級別”的國度里，顯然將有利于監管。

　　其三，將大型國有商業銀行分拆后，才能有效地進行股份制改革，其治理結構也才能得到根本改善。我國銀行業的改革面臨著兩個問題：股份化和分拆競爭，由此也有兩種不同的思路：先拆后股，還是先股后拆。我們認為，銀行業改革的首要目標是打破壟斷和改變國有銀行在銀行業中一統天下的格局。如果不分拆壟斷性的國有商業銀行，則中小商業銀行的規模微不足道，不足以參加競爭。而沒有競爭機制的激勵，壟斷主體是很難建立起風險管理機制的。況且若采取先股后拆的步驟，事實上規模龐大的國有商業銀行是很難引進獨立的、非國有股份的進入。而分拆后的銀行有利于吸引多元資本的介入，有利于銀行現代企業制度的建立。

　　借鑒民航和電信業的改革

　　分拆通常有“豎拆”和“橫拆”兩種。從我國民航和電信業分拆改革的實踐來看，電信業走的是“豎拆”道路，而民航業則采取“橫拆”方式。

　　1、對我國電信業改革的考察。

　　自1994年基礎電信領域引入第一家競爭企業——中國聯通[微博]以來，我國對電信體制進行了較大程度的改革。基本業務由中國電信[微博]、中國移動[微博]、中國聯通和中國網通、中國衛星以及吉通6家公司經營；2000年底又成立了中國鐵通；增值業務對國內開放競爭。但盡管如此，從實際結果來看，電信領域的改革似乎并非令人滿意。目前中國電信在固定電信業務市場的占有率幾乎為100%，中國移動在移動業務市場的占有率也是占絕對主導地位，原在市場占有率為50%的中國電信尋呼業務整建制劃歸中國聯通。這說明原有的市場結構并沒有發生實質性變化，電信市場真正競爭的局面并沒有如預期一樣形成。改革還僅僅是業務上的專業化、細分化及公司制改革。

　　有專家指出，出現上述現象的原因首先在于改革并未增加同一業務的競爭主體。各公司業務上彼此獨立，難以實現競爭格局。電信業縱向分拆后，各公司按各自業務范圍獨自運營，業務范圍之間缺乏實質性進入，仍然保持著獨自壟斷。另外，市場準入規則沒有根本性改進，缺乏透明的市場準入程序，因而阻擋了其他企業進入市場參與競爭。還有就是電信企業產權依然如故，改革后的各電信公司均為國有獨資，而形成充分競爭的前提是多元的產權主體和產權結構。

　　難怪乎近期又有消息，說中國電信將再被分拆，而且這次可能是按區域進行“橫拆”，分成南部、北部、中部3家公司。如果這樣應該說比過去的“縱拆”進了一步，其實美國AT＆T當時因為被控壟斷而分拆時，就是按地區來劃分，這些公司各自獨立，經營業務時可以跨區域互相滲透，從而形成了真正競爭的格局。

　　當然也有觀點認為，在目前電信業全球競爭愈加激烈的情況下，中國電信這兩年已經被一拆再拆，如果再次分拆中國電信，將不利于國際競爭力。其論據就是美國AT＆T先分后合的例子。

　　可以肯定，這種認識是十分片面的。事實上就像當初AT＆T的解體，它對現在美國電信市場的全面競爭起到了不可否認的作用。電信業務資費水平不斷下降，服務質量不斷提高，據估計，美國電信業推行競爭后，至少帶給用戶數百億美元的收益。而且更重要的是，假如當初規模龐大、效率低下AT＆T不分解，其本身的快速發展也不可能。

　　至于目前國際電信市場出現的兼并浪潮，一些“合并體”的出現，其實已不同于原來意義的壟斷企業，而是更多地以相互參股和控股形式出現的市場聯合體，既實現了優勢互補、資源共享，又避免了以往壟斷“整合”體因機構臃腫等而引發的一系列弊端。由此看來，電信業的發展并非是“合久必分，分久必合”的簡單輪回，而中國電信業改革要走的路，也許才剛剛破題。

　　2、我國民航業改革的啟示。

　　民航業的改革一直是全社會關注的焦點之一。1980年民航脫離軍隊建制，開始走上企業化道路。從1987年開始，民航又進行了管理局與航空公司、機場分立的體制改革。其中航空公司分拆為國際航空、中國航空、東方航空[微博]、南方航空[微博]、北方航空、西南航空、西北航空等9家直屬航空公司，以及按地區設立了上海、四川、山東、深圳、武漢、海南等25家區域性航空公司。應該肯定，這34家具有獨立法人資格的航空公司的出現，對于打破壟斷，形成近年來難得的航空運輸競爭局面不無積極意義。

　　當然，改革不可能一蹴而就，從根本上說，這些航空公司仍沒有完全擺脫計劃經濟的束縛。主要表現在政企尚未真正分開，市場在資源配置中的基礎性作用有待提高；管理體制不順，企業組織結構不盡合理，企業經營機制不活；企業規模不經濟，運行質量不高，適應市場的能力和競爭力不強等等。更重要的是，國內航空業還要直面世界航空運輸企業結盟和我國加入WTO后的嚴峻挑戰。因此，從國內外市場競爭的角度看，民航的再次改革重組刻不容緩。

　　事實證明，民航業的又一輪“空戰”帷幕近期果然拉開：中國航空與西南航空并入國際航空，東方航空聯合云南航空兼并西北航空，北方航空與新疆航空并入南方航空。一波未平一波又起，隨著三大航空集團輪廓的日漸清晰，上海、四川、山東、深圳、武漢等六大地方航空公司又宣布組建“中天航空集團”，這是繼海南航空[微博]不久前宣布組建“新華航空集團”后，民航“地方軍”的又一迅速反應。國航、南航、東航三足鼎立，新華和中天又開始崛起，5大集團如何重新切分蛋糕，誰能夠最終勝出？由“地方軍”組建的新華、中天能否在南航、國航、東航這三大“近衛隊”的夾擊中殺出一條血路？這會不會又為中國民航業的再一次洗牌埋下伏筆？

　　問題毋庸回答，因為我們看到了：被稱作“碩果”僅存的幾大壟斷行業之一的中國民航業又一次邁出了重組競爭的步伐！因為我們相信：通過一次次競爭洗牌，企業制度、管理方式、經營機制、運營效率肯定會越來越符合市場需要！中國民航業肯定會越來越向著有利于市場運作不斷規范、競爭將變得更加有序的方向發展！

　　由此我們想到了，中國銀行業是否也可以借鑒民航和電信業改革的經驗教訓呢？比如將四大國有商業銀行分拆為數家區域銀行，產權仍然以國有為主，但競爭更加充分，效率大為改善。銀行業競爭格局改變后，競爭加強、效率提高，有利于形成一個較好的改制環境，從而可以吸引大批優良投資進入，改善商業銀行的資本結構和內部治理結構。在股份制改革過程中，仍然以促進銀行之間的競爭為出發點，同時采用多樣化的控股形式。可以存在國有資本絕對控股的銀行，國有資本參股的全國性銀行以及區域性銀行。后兩種銀行的資本來源更加多樣化，允許企業、個人和外資的進入。這樣不僅有利于銀行經營效率的提高，而且也有利于分散金融風險。反之，如果先進行股份制改造，那么從股權結構上，仍然是由國家通過不同方式擁有大部分股權和主要的控制權，在國家股東的干預下，處于壟斷地位的銀行仍然沒有激勵機制去改善經營、提高效率。

　　在分拆國有商業銀行的同時，允許各地方根據其經濟發展需要開辦地區性商業銀行。已有實證研究表明，由于中國銀行市場的特殊結構和競爭方式，外國銀行的進入會更加促進國內銀行業提高競爭效率，而不會在短時期內威脅到國有銀行的地位，所以可以有更大信心允許外國銀行進入。外國銀行的進入可以采取靈活的方式，比如將其業務限制在貸款業務領域等。

　　總之，先拆后股、競爭重組，說不定是我國組建現代化商業銀行團隊的成功之路。