本報記者 傅旭明

　　6月7日，前不久被媒體關注的張家口“陽光”事件的主角，陽光報業有限公司負責人郭東生告知記者，陽光公司已于1日正式向張家口市人民法院對張家口市郵政局提起訴訟，法院將于兩周內確定開庭時間。郭東生說，我告的就是郵政局的壟斷行為。

　　報刊發行是郵政專營嗎？

　　張家口“陽光”事件引出了一個問題，報刊發行到底是不是郵政的專營？

　　1999年8月，河北省張家口人郭東生聯絡了六家股東投資15萬元，經市工商部門和市新聞出版局批準，成立了張家口市陽光報業有限公司，專門從事報刊、圖書的零售投遞業務。

　　“陽光”公司一成立就打出了“投送到戶，不怕樓高”的服務口號，采取將報刊逐門逐戶送到用戶家門口的方式，因此受到了市民的歡迎，短短的幾個月內，用戶就迅速增長到一萬多家。雖然發行量還不到當地發行市場的2%，但當地郵政部門對此卻以“破壞郵發報刊正常征訂秩序”為緣由進行了查處。

　　2000年9月，在當地郵政部門對陽光報業有限公司的查處缺乏強有力的法律依據的情況下，河北省政府頒布實施了《河北省郵政管理規定》，其中明確指出郵發報刊指定由郵政部門專營。不久，張家口市郵政局便正式下發通知，責令陽光報業公司停止從事郵發報刊征訂業務，并對已征訂的用戶作退訂處理。

　　陽光公司認為，“第一，郵政法從來沒有禁止私營企業從事報刊發行。第二，統一經營不是只有你能經營。營業執照寫著我的經營范圍包括書報刊零售，征訂是零售的一種，我們沒有超出經營范圍。”

　　當地郵政局則認為，“你營業執照上的經營范圍沒有報刊征訂，零售是一手交錢一手交貨、當時發生的買賣關系，征訂是先收款后交貨。你現在的做法是超范圍經營。”

　　據了解，按照《河北省郵政管理規定》的有關條款，以自辦發行為主的報刊，征訂發行行為都被視為違規。

　　2001年3月28日張家口郵政局給“陽光報業”下了一份《河北省郵政通信行政案件聽證告知書》，稱該公司違反了《河北省郵政管理規定》第29條第5款，“違規征訂郵發報刊”，故予以警告，并罰款27868.78元。“陽光報業”不服，要求舉行公開聽證會。

　　2001年4月19日聽證會如期舉行。會上，張家口市郵政局局長楊桂林認為，按照《河北省郵政管理規定》，郵發報刊的征訂發行由郵政部門專營，也就是說，其他行業或個人不能搞郵發報刊的征訂。楊桂林還列出郵局的“難處”：國家郵政由于歷史原因，承擔了許多普遍服務義務，由此經營成本居高不下，把郵發報刊的征訂列入專營，也是一種補償。

　　郭東生認為，陽光報業的行政主管機關是工商行政管理局，依照《公司法》第八條、第十一條、第二十七條的規定，公司法定行業主管部門是新聞出版管理局，公司依法辦理了書報刊經營許可證。所以，“張市郵政企業即市郵局對我公司的經營行為根本沒有行政處罰權，曾對我公司作出的處罰建議應當立即撤消。”而張市郵政局郵政通信執法人員則認為，陽光報業屬于“超范圍經營”，營業執照上沒有注明報刊征訂，依據《河北省郵政管理規定》，郵發報刊的征訂由郵政專營，市郵政局負責本行政區郵政行業管理工作。郭東生強調《反不正當競爭法》明確規定，政府及其所屬部門不得限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。

　　郭東生說，聽證會是郵政局主持的，對方調查人員也是郵政局的，主席臺上坐的既是裁判員，又是運動員，這樣的比賽規則肯定是不公正的。

　　聽證會后，張家口市郵政局再次認定陽光報業公司屬于違法經營，并作出行政處罰決定，對陽光報業有限公司予以警告并罰款2.98萬元。陽光公司不服并將郵政局告上法庭。

　　據了解，按照《河北省郵政管理規定》的有關條款，以自辦發行為主的報刊社的征訂發行行為都被視為違規。張家口市郵政局局長楊桂林說，專營和壟斷的意義是不同的，壟斷經營是以暴利高額利潤為前提的，但從報刊來看恰恰不是這種情況。而省行管辦的主要負責人魏友芝則坦言，郵政部門扭虧壓力不小，有的報刊還要搞自辦發行，如果報刊征訂發行這塊蛋糕再被切，無異于雪上加霜。他說，有朝一日這塊市場肯定要放開，但不是現在。

　　郵政研究專家顧聯瑜認為，現在郵政專營的問題是郵政法對普遍服務的范圍定義為“信件及帶有信件性質的物品”，此定義過于寬泛、模糊不清。普遍服務并不是郵政經營的所有業務都要實現普遍服務。普遍服務是有條件的，是有限定范圍的。現在有的同志不適當地擴大了普遍服務的范圍，除了信件寄遞業務外，還把包裹寄遞、報刊發行等業務也列入了普遍服務的范圍，這顯然是不正確的。

　　郭東生告訴記者，報刊發行是塊前景和利潤都很不錯的市場，要不然的話公司開始時我的股東們也不會那么有信心。

　　河北燕趙眾誠律師事務所王貞國說：“國家實施的《郵政法》和《郵政法實施細則》沒有具體規定限制民營企業經營郵政業務，也不排斥民營企業經營郵發報刊征訂發行，地方政府制定郵政專營郵發報刊的規則，限制民企發展，與《反不正當競爭法》相抵觸。其中郵發報刊征訂發行郵政專營條款帶有行業壟斷嫌疑。”

　　河北省人大內務司法委員會辦公室主任陳金玉則說，法律面前，民營企業和國企等其他形式的企業是平等的。《河北省郵政管理規定》是省級人民政府以政府令形式頒布的地方政府規章，具有一定法律效力，民營企業對其中某些規定存有異議，可以向頒布部門申請行政復議。

　　北京遠東律師所的崔慶豐律師認為，根據我國《反不正當競爭法》第七條規定，政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。而2000年9月出臺的《河北省郵政管理規定》卻明確規定郵發報刊的征訂發行要由郵政企業專營。

　　中國社會科學院工業經濟研究所副研究員余暉在談及此問題時說：這就是壟斷！壟斷是一種市場力量，如果一個企業或幾個企業擁有了絕大部分的市場份額，而且利用這種市場優勢采取了不正當競爭行為，就是一種典型的壟斷。如果說郵發報刊是一種不賺錢的業務，而且陽光公司又深受消費者歡迎，那么郵政企業為什么還視其為眼中釘肉中刺呢？所以這不但是壟斷，而且是依據不合法的行政權力而產生的壟斷。其直接結果就是為當地郵政企業實施不合法的行政處罰提供了依據。

　　楊桂林認為從地方政府的規定來看，《河北省郵政管理規定》是對《郵政法》進行了細化。有關專家則認為，這種細化本身就是不合法的。地方性法規對國家法規的細化，不能超越法律所規定的權力，否則就是一種行政越權行為。即便要對法律進行重新解釋，也應該由國家立法部門來進行解釋。地方立法機構和行政機構沒有這種權力。

　　國際速遞郵政部門管得了嗎？

　　據了解，我國目前從事速遞行業的主要是郵政和各速遞公司，其中中國郵政所屬的EMS的營業額占總數的40%，速遞公司占60%。近來中國郵政與速遞企業之間多年積累的矛盾凸現出來。由于速遞公司與EMS的分庭抗禮迫使郵政部門以管理者的姿態出現，自去年以來，郵政部門對山東、河北、山西、四川、江西等地的速遞公司進行了查抄，扣留了部分文件和待運品。

　　中國國際貨運代理協會會長羅開富認為，郵政部門的這種行為不符合我國破除壟斷、提倡自由競爭的政策體系，不符合我國入世、進一步開放的總體政策和走向。此次被查抄的多為中外合資企業，這一行為破壞了我國在國際上的形象，不利于建立良好的投資環境。同時，郵政部門并無任何權力查抄速遞企業，這一行為是不合法的。而據郵政部門講，對上述公司查處的理由是速遞公司超出了法定的經營范圍，經營了信件這一郵政部門專營的業務。

　　郵政部門的查抄行為到底有沒有法律依據呢？1986年我國頒布實施的《中華人民共和國郵政法》第八條規定：“信件和其他具有信件性質的物品的寄遞業務由郵政部門專營，但國務院另有規定的除外。”該法明確了非郵政企業按國務院有關規定經營私人信函之外的信件類快遞業務的合法性。國務院1995年國函53號文批準頒發的《中華人民共和國國際貨物運輸代理管理規定》第十七條規定：“國際貨運代理企業可以接受委托，代為經營國際快遞，私人信函除外。”該規定明確將私人信函以外的國際快遞業務納入了貨代企業的經營范圍。

　　大田航空代理有限公司總裁王樹生指出，目前速遞業務市場上的確存在著種種問題，比較混亂，但被查抄的幾家大的速遞公司不在此列，它們均為外經貿部批準成立和經營的，有工商部門頒發的營業執照，主要經營的是私人信件之外的各種商業文件的國際速遞業務。

　　據中國國際貨運代理協會秘書長李力謀介紹，中國郵政與速遞企業之間的沖突已發生過多次，1995年和1999年就發生過類似的事件，當時都是由國家有關部門進行協調，結果是維持現狀。這次的沖突從去年開始，至今仍處于白熱化階段。郵政部門的幾次查抄行動其具體的做法都大同小異，雖每次的時間和背景不同，但都是基于一個共同的因素，那就是國內速遞業公司發展的迅速。李力謀稱，速遞企業的市場份額從開始時的5%增長到現在的60%，這對郵政EMS是一個不小的沖擊。

　　物流配送：郵政競爭得過嗎？

　　有關人士分析，由于社會需求量較大，再加上各類速遞公司價格的低廉與服務的靈活，在不長的時間內，同城速遞已經在全國各大中城市火起來，如果郵政還保持目前這樣的服務和速度，將會喪失很大的市場。在采訪的過程中記者發現，消費者對速遞公司的信任度比郵政高。

　　例如，一家由濟南市長途汽車總站開辦的同城快遞公司“兔兔快運”可以送的東西大到冰箱、彩電，小到鮮花、蛋糕、車票、藥品等，而且價格也是相當便宜，目前在二環路以內，無論大件小件都是20元錢；時間上保證在兩小時以內到達。雖然剛剛開張一個多月，但收入已達到了10多萬元。

　　濟南市雖然有30多家速遞公司，但由于同城快遞對服務、速度的要求較高，大多數公司都把注意力集中在熱點城市之間的線路上，沒有在意這一塊市場；而郵政速遞EMS的價格和速度均沒有優勢：200克為22.1元服務費，此后每增加200克加收6元，而且上午寄送的東西，快的時候下午才能送到。也就是說，一件5千克重的藥品，如果讓“兔兔快運”來送：只需兩個小時20元錢就可送達；而如用郵局的速遞，可能半天甚至一天時間需166.1元錢才能送達。

　　前不久中國郵政曾與40余家在國內外深具影響力和知名度的企業巨頭們進行了物流配送洽談會，并與其中的戴爾[微博]、IBM[微博]、青島海爾、中國惠普[微博]、施樂等簽訂了物流合作意向書，但郵老大事實上并沒有什么實際動作，十多份巨頭之間的合作意向書本身只是戰略層面上的，沒有涉及具體運作步驟。對于搶灘物流配送這一新興產業，最大限度地瓜分市場份額，中國郵政雄心勃勃，但在全國范圍內卻總是舉步維艱，給人以躍躍欲試卻又總也動不起來的感覺。

　　專家建議：郵政專營業務與非專營業務應“一業兩制”

　　郵政專家顧聯瑜指出，國家規定的郵政專營業務必須承擔普遍服務，即使虧損也要干；非專營業務即競爭性業務，不屬于普遍服務范圍，一定要盈利，賺了錢來貼補專營業務的虧損。兩者的經營方針完全不同，不能混淆，非專營業務不能按普遍服務要求去經營，要按市場規律運作，要盈利，不能虧損。

　　他提出，應體制創新，實行“一業兩制”。所謂“一業兩制”是指一個行業兩種體制：普遍服務實行信函專營，不能按照市場機制去操作，不以盈利為目的，注重社會效益，保障公民的通信權利得到切實落實。他建議建立一項普遍服務基金來解決由此帶來的政策性虧損問題。比如郵政特快專遞，顯然不是普遍服務，而是特殊服務，目標市場是大中城市的工商企業、大公司、金融機構及合資企業等。但我們卻套用普遍服務的經營方針，遍地開花在全國建了2000多個網點，有的網點根本不具備交通條件，結果是傳遞慢、信譽差，使郵政特快專遞的市場占有率逐年下降。

　　至于增值服務應實行市場競爭，競爭性業務應完全按市場經濟體制操作，這些業務應實行專業化經營，成立專業公司，按照現代企業制度運作，自負盈虧，報刊發行、特快專遞、郵政儲蓄、電子配送都可以實行此種經營模式。也就是說，國家成立郵政總公司，下設各專業公司，引進競爭。現在的“混業競爭”解決不了中國郵政的效益問題。體制創新應確立不同的評價體系，即使是普遍服務也應考慮成本，當然，實現這一戰略目標，郵政企業應優化人才結構，盡快建立適應新形勢需要的不同專業的人才梯隊。

　　他還提出郵政可以和跨國公司聯合，把兩者的國際、國內優勢結合起來，實現互補。報刊發行可以和報業集團合作。他說，郵政可以和一些小的速遞公司聯合起來一塊經營非專營業務，等于是民間成分進入，利用他們的靈活，加上郵政的網絡，既提高了效率，又控制了安全。