太湖“公地困局”

　　由于沒有跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用，太湖成為了各方不必負責的“公地”，這是今年“藍藻危機”爆發(fā)的原因之一。這場危機，為環(huán)保付出超乎尋常的代價和努力的浙江湖州市也沒有能置身事外

　　□本報記者 吳立波 發(fā)自浙江湖州

　　湖州的無奈

　　7月中旬，在太湖南岸的浙江湖州市行政中心南望，遠遠能看到很多白鷺在湖岸邊山上飛翔。這是一種對環(huán)境相當敏感的水鳥，當?shù)厝烁嬖V南方周末記者，最近三四年，這里白鷺越來越多了。

　　如果有機會分別站在北岸和南岸觀賞太湖，很多時候，清濁完全不同的湖面會讓人懷疑這是不是同一個湖泊。在湖州，入湖的河水基本都達到三類水以上標準，水面清澈。

　　但是，環(huán)太湖有江、浙、滬、皖三省一市，而湖水是流動的，單靠自己的努力，湖州人已很難保證眼前湖水的潔凈和清澈。眼下，為了防止無錫藍藻危機在湖州重演，湖州市政府制訂了應急預案。

　　多日來，湖州應急辦主任沈虎根在不停奔忙。他幾乎每一兩天就要坐船到太湖巡查一遍，同時還要不斷奔波于環(huán)保局、水利局、自來水廠、建設局等單位，協(xié)調(diào)應急事項。

　　他感到慶幸不已，無錫水危機之后，雖然湖州藍藻也曾一度小規(guī)模危急，“但老天幫忙”，上游降雨較多，太湖水大規(guī)模倒灌并沒有發(fā)生，大規(guī)模水污染也就沒有發(fā)生。

　　藍藻對于湖州并不是新鮮事。去年8月，由于高溫少雨，河道水位較低，太湖水倒灌湖州內(nèi)河，湖中的藍藻隨之而入，在內(nèi)河河面形成綠色油漆式的藍藻層，威脅到湖州兩個自來水廠取水口附近的水源。仍是老天幫忙，當時藍藻爆發(fā)時間很短，自來水廠可以用技術(shù)手段處理，沒有造成供水危機。

　　但是，今年無錫的危機讓湖州著實緊張了。由于鄰居“得病”，湖州不得不“預防性地吃藥”。

　　倒灌威脅，長期以來一直是懸在湖州頭上的達摩克利斯之劍。

　　1998年大洪水之后，為防止太湖洪水對沿岸地區(qū)的威脅，水利部太湖流域管理局(以下簡稱太湖局)主持修筑了環(huán)繞太湖的大壩，使得太湖成為一個“有沿的大澡盆”。

　　2000年之后，為了解決太湖水量過低的問題，同時為了稀釋日益嚴重的污染，太湖局“引江濟太”逐漸成為每年的經(jīng)常性工程。但在太湖這個注滿臟水的澡盆，引江的結(jié)果就是太湖水位的抬高。作為太湖上游的湖州河流上游，如果雨水不豐沛，就會發(fā)生太湖污水倒灌湖州內(nèi)河的情況。

　　按照湖州的監(jiān)測，2000年“引江濟太”以來，太湖水位被平均推高了30—50厘米，已連續(xù)7年，以平均每年20億立方的水量倒灌東苕溪以及平原水網(wǎng)地區(qū)。近年來，太湖平均倒灌湖州水網(wǎng)的時間，達到每年的三分之二以上。長期倒灌，導致湖州市河網(wǎng)水質(zhì)與太湖水化學指標相近，水體富營養(yǎng)化程度明顯提高。

　　近10年來，處于太湖上游的湖州十分注意環(huán)保，面對轄區(qū)內(nèi)的河網(wǎng)污染，既無奈又氣惱，因為不是由于自己排污，而是由于太湖倒灌引起河網(wǎng)污染。

　　1998年太湖流域排污達標“零點行動”之后，湖州嚴格執(zhí)行了國家標準，對區(qū)域內(nèi)的污染企業(yè)實行了嚴格的關(guān)停并轉(zhuǎn)。

　　最為突出的例子是對安吉縣第一利稅大戶孝豐造紙廠紙漿車間的關(guān)閉。這個決定讓兩千多萬的利稅化為泡影，地方財政大受影響，但這一年削減COD(化學需氧量)2萬噸，主河道西苕溪的水質(zhì)從5類、劣5類，變成了2到3類，一些一度絕跡的水生物重新出現(xiàn)。

　　自此之后，湖州對于環(huán)境整治愈發(fā)看重，政府實行生態(tài)建設和環(huán)境保護工作重點目標“一票否決制”。甚至，為了減少干擾性因素，2003年年底，在時任市委書記楊仁爭的推動下，湖州甚至一度從2004年開始廢除干部考核的GDP指標。

　　2004年湖州工業(yè)廢水排放量1.05億噸，比1997年多排放861萬噸，但COD排放僅為0.8萬噸，比1997年減少了8萬噸，總磷、氨氮也有減少。四大水系和六個入湖口的水質(zhì)基本達到了3類標準，遠優(yōu)于太湖北岸五類、劣五類的水質(zhì)。

　　但湖州也為此支付了相當代價。

　　湖州市環(huán)保局污控處處長章元星介紹，為了控制污染，湖州印染企業(yè)的排放標準為一級，而周邊城市都是二、三級。這樣的標準，使得湖州印染企業(yè)相對于二級排放標準，每噸污水處理成本上升了1.2—1.3元。按照中等印染廠每天3000噸的排量，一家印染企業(yè)每年增加的成本達120萬元以上。

　　不斷上升的環(huán)保成本，削弱了湖州的產(chǎn)業(yè)競爭力。原先絲織業(yè)、紡織業(yè)發(fā)達的湖州，現(xiàn)在紡織業(yè)已遠遠落后于周邊的蘇州、紹興、無錫、嘉興等市及其下轄縣市之后。

　　環(huán)保的一票否決制和企業(yè)成本上升導致競爭力的削弱，同樣明顯影響了湖州的招商引資。去年，湖州實到外資7.57億美元，增長16.3%，而同期無錫到位外資27.52億美元，年增長37.1%。

　　在湖州官員中流傳著一個外商的故事。當這個投資5000萬美元的造紙項目欲落戶時，湖州的環(huán)保一票否決了。這個外商一邊說著“你們湖州政府真是傻了”，一邊轉(zhuǎn)身順利落戶鄰近市里。

　　“在太湖這個跨三省一市的流域，湖州在生態(tài)保護上吃了虧，甚至糟了別人的殃，誰來補償我們的損失呢？”湖州環(huán)保局環(huán)境監(jiān)測站水質(zhì)監(jiān)測室主任王海說。

　　在環(huán)保約束下，湖州經(jīng)濟總量和增長速度，明顯處在長三角各個地級市后列。去年，湖州的人均GDP為29522元，財政總收入91.77億元，而無錫人均GDP達57709元，財政總收入為517.35億元。

　　“太湖局”的困局

　　湖州很明白，涉及三省一市的太湖流域，自己一個小小地級市不能要求太多。

　　從行政區(qū)劃而言，整個太湖流域歸江蘇省所有，湖州并沒有行政管轄權(quán)——這是個歷史遺留問題：解放初，中央為了解決太湖土匪在江浙之間亂竄、躲避兩省各自追剿的難題而做出的一個行政決策。只是到了幾年前，國家才將南太湖沿岸的水面使用權(quán)，而不是所有權(quán)，交給了湖州。

　　太湖流域治理必須對流域內(nèi)三省一市統(tǒng)籌規(guī)劃，同步實施，這是常識，不僅中央政府明白，甚至古人很早就明白。

　　早在1731年的清代中葉，太湖同知署(今吳江市同里鎮(zhèn))作為太湖流域最早的流域管理機構(gòu)，就已經(jīng)設立。民國期間，雖然戰(zhàn)亂頻仍，但當時的國民政府仍舊于1914年，先后在太湖流域設江南水利局和蘇浙太湖水利局，并在1927年曾設立太湖流域水利委員會，嘗試進行跨行政區(qū)域的流域治理和協(xié)調(diào)。

　　新中國成立后，由于當初行政體制中華東局的存在，1963年水利部和華東局共同籌組太湖流域水利委員會，后經(jīng)國務院批準成立太湖水利局，但1966年，太湖水利局被撤銷。

　　1984年太湖流域管理局再次恢復，考慮到已經(jīng)開始出現(xiàn)的水污染問題，太湖局掛了水利部和環(huán)保局兩塊牌子，實行雙重領(lǐng)導，具有綜合執(zhí)法的功能。

　　湖州環(huán)保局王海現(xiàn)在還能隱約記得，當時太湖局每年都會組織轄內(nèi)環(huán)保監(jiān)測部門開會，進行太湖流域水質(zhì)監(jiān)測的工作研究和協(xié)調(diào)。而在三省一市各地環(huán)保部門的監(jiān)測站，則要按期將有關(guān)數(shù)據(jù)上報太湖局。

　　好景不長，按照環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部人士的說法，由于環(huán)保局當時在國家政治生活中地位不高，更重要的是，由于水利部資金雄厚，在太湖局此后的管理當中，環(huán)保局逐步淡出。

　　“大概在2002年前后，上面正式發(fā)文，環(huán)保總局退出了對太湖局的領(lǐng)導。”太湖局副總工吳志平回憶。環(huán)保總局的退出，讓僅僅作為水利部派出機構(gòu)的太湖局，在太湖流域涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、建設等眾多部門的綜合治理方面，舉步維艱，僅能行使水行政管理職能。

　　吳志平介紹，現(xiàn)在太湖局每年可以根據(jù)太湖的水量和國家有關(guān)法規(guī)要求，計算出太湖可以容納的排污總量指標，但是太湖局只能上報水利部，并通過部里反饋給環(huán)保總局，并沒有權(quán)力對這個總量指標進行分解執(zhí)行，更談不上督察。

　　由于省市縣各級環(huán)保局是當?shù)卣�府的職能部門，環(huán)保總局不掌握人、財、物，根本難以控制各級政府因為追求GDP政績和財力而對環(huán)保的漠視。

　　太湖治污更為艱難之處，在于污染成因復雜，各個不同部門的協(xié)調(diào)很難。

　　湖州環(huán)保局王海介紹，國家環(huán)保總局的實際調(diào)查研究表明，現(xiàn)在水污染形成的原因基本來自工業(yè)排放、生活污水排放和農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥排放。在中國，只有不到20%有效利用率的大量化肥施用，實際上已經(jīng)成為水體氮磷超標的重要原因。

　　但是，這涉及了分管農(nóng)業(yè)的農(nóng)委、分管污水處理廠建設的建設局等部門，僅僅環(huán)保和水利部門合作，問題也并不能有效解決。

　　“當初環(huán)保局是針對工業(yè)污染，在三廢辦的基礎上發(fā)展的，現(xiàn)在雖然賦予了我們各個領(lǐng)域環(huán)保的責任，可是由于涉及各個其他職能，我們的工作實際上沒有著手之處。”王海說。

　　太湖流域必須綜合治理，實際上是共識。今年6月底，溫家寶在無錫調(diào)研時，明確提出太湖污染綜合治理的十條思路，其中“加強各方協(xié)調(diào)配合，太湖流域治理要建立高層次的組織協(xié)調(diào)機制，抓緊編制綜合治理方案”，態(tài)度鮮明。

　　鑒于太湖局對流域的熟悉和綜合協(xié)調(diào)的經(jīng)驗，業(yè)內(nèi)有人提議，只要中央將環(huán)保、建設、農(nóng)業(yè)等各個部門綜合規(guī)劃、監(jiān)督、檢查的權(quán)力賦予太湖局，問題就能解決。但也有人擔心多頭領(lǐng)導造成新的困難，太湖局當初在環(huán)保和水利部門間的雙頭領(lǐng)導，覆轍再現(xiàn)！

　　目前太湖局在水利部部署下，正在制定《太湖管理條例》，設計太湖流域管理協(xié)調(diào)委員會的方案。但由于僅僅是水利部派出機構(gòu)，太湖局計劃只能將水利部、江浙滬兩省一市的領(lǐng)導和他們轄下的水利部門，都納入這個委員會，形成一個區(qū)域協(xié)調(diào)平臺。

　　“我們爭取年內(nèi)能把委員會的會開起來吧。”吳志平說。對于水利部門內(nèi)部來說，在水資源分配上，太湖局必須協(xié)調(diào)江浙滬兩省一市的矛盾——雖然在污染上誰都想搭便車，但在水資源分配上，誰都想多用水，最后達成一致也并不容易。

　　無錫水危機之后，對太湖綜合治理方案的設計，吳志平透露，國務院最終決定讓

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