稅收體制改革：博弈分“蛋糕”

　　本報記者 張蕭然報道

　　“增強財稅體制對加快轉變經濟發展方式的促進作用”，在2013年的政府工作報告中得以突出強調，這也為“十二五”期間財稅體制領域的“繽紛”提供了解釋。

　　營改增、房產稅、資源稅、環境稅……一個個專業名詞走進了普通民眾的視野。看似孤立的個體，背后卻都有著鮮明的指向，并擔負著神圣的使命：房產稅和資源稅，是未來地方政府的財源，為地方事權和財力的統一而生；個稅、遺產稅和社保稅，是調節貧富差距的主力軍；營改增，降低重復征稅，為企業減負而來；環境稅，則是減少排污和改善環境的利器。

　　稅收法則的制定猶如在中央和地方、國家和民眾以及民眾之間分蛋糕，分配恰當則皆大歡喜，效率與公平并舉；如若分配不當，則前功盡棄，功虧一簣。那么，這個大蛋糕將如何分配方為最佳？

　　房產稅和資源稅 地方政府的財源

　　經過20年的實踐，1994年出臺的分稅制最為人所詬病的就是地方財力的匱乏。入不敷出，地方政府各顯其能，弊端日益顯現：土地出讓金“一枝獨秀”，多個地方都患上了“土地依賴癥”；地方融資平臺公司的欠債越積越多，地方債在2010年攀升至10.7萬億元的頂峰。

　　隨著營改增試點范圍的擴大，這種現象或將進一步惡化。營業稅原本是地方稅的主體稅種，其收入大致占到地方政府稅收收入的一半以上，而增值稅是國稅。營改增后，這實際上意味著地方政府稅收收入的一半以上將為地方和中央共享。

　　為此，勒緊褲腰帶過日子的地方政府叫苦不止。構建地方稅體系、補充地方財力成為當前亟待解決的問題。

　　國務院總理溫家寶在2013年的政府工作報告中指出：加快財稅體制改革，理順中央和地方財力與事權的關系，完善公共財政體系，構建地方稅體系，促進形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。

　　那么，地方稅接下來的主體稅種將是什么？

　　房產稅和資源稅，答案顯而易見。這兩項稅收將完全被地方政府納入囊中。

　　房產稅已于2011年在上海和重慶兩個直轄市展開了試點。重慶主要是針對獨棟和高檔公寓，而上海模式主要針對超過一定面積的新購住宅來征收。

　　雖然針對對象和稅率有所差別，但都是從交易環節征收改為從保有環節征收，并且是在保有環節評估稅基之后年復一年地重復征收，具有了美國財產稅的特征。

　　“房產稅收入開始時可能不是那么明顯，但它的成長性可以預期。從長遠來看，這將為地方財政提供了一個穩定的、可以預期的收入來源。”全國政協委員、財政部科學研究所所長賈康在接受《中國產經新聞》記者采訪時指出。

　　據悉，重慶第一年試點僅征得1億元左右的房產稅，數額有限。上海2011年則征得房產稅22.1億元。

　　實施第二年，上海房產稅增長迅猛。統計顯示，上海2012年第一季度共收得房產稅30.6億元，上半年房產稅收入達67.3億元，前3季度房產稅收入則達70.2億元，數量可觀。

　　在賈康看來，房產稅還能調節收入差距。“我國收入差距迅速擴大，在很大的程度上是因為財產性收入的作用，最主要是來自于不動產的升值，開征房地產稅能以再分配的方式產生優化作用。”

　　近日剛剛出臺的二手房個稅將由1%改為差額20%的樓市新政則使得房產稅炙手可熱。不過據全國政協委員、財政部副部長朱光耀近日透露，目前還沒有房產稅全國推廣的明確時間表。“財政部正在積極研究擴大房產稅的試點方案，還處于討論和研究的階段。”

　　2010年，我國率先在新疆實施了資源稅費改革，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征。2010年12月1日起，又將在新疆實行的石油、天然氣資源稅改革推廣到西部地區的12個省、區、市。

　　統計顯示，覆蓋面逐漸擴大的資源稅一年可使地方財政增收約600億元。預計隨著今后資源稅覆蓋面的擴大，其對地方財政的支撐力將更為明顯。

　　賈康認為，房產稅和資源稅將成為地方稅體系構建中的兩大支柱。西部大體以資源稅為支柱，東中部大體以房地產稅為支柱。因為西部地區尚不能通過房地產稅來提供強支撐力的收入來源。

　　個稅和保障稅 調節再分配的杠桿

　　稅收是調節收入分配的重要杠桿。

　　賈康在今年提交的《關于優化收入分配、加強再分配調節的提案》中指出，我國伴隨“黃金發展”的“矛盾凸顯”中，突出問題之一是收入分配。具體表現為收入差距過大應該縮小，整體格局仍偏于“金字塔形”亟須向“橄欖形”轉變，收入分配秩序的紊亂和不公尤其引起民眾不滿必須得到克服。

　　根據國際發達國家的經驗來看，個稅在調節貧富不均方面擔負著十分重要的責任。雖然在2011年，我國內地個稅免征額調至3500元，但在調節收入分配差距方面，個稅的調節功能相對有限。

　　財稅專家紛紛表示，這與稅制改革的長遠戰略目標是相違背的，需要進一步改革。

　　但相對于提高個稅起征點的呼聲。賈康分析，在我國現行的11個分類征收個人所得稅框架下，單純提高起征點而不提高收入，對工薪階層來說是沒有意義的。個稅改革應重視推進“綜合(行情 專區)與分類相結合”的配套改革，將現行的九級超額累進稅率減至五級超額累進稅率。

　　回顧我國個稅制度的演進歷程，1994年開始實施個稅稅率九級累進制度，之后的改革都集中于起征點的調節，而個稅稅率卻始終未變。據專家分析，5%的初始稅率對于普通工薪族的收入水平而言，相對比較高，如能降低這一比率，比如調至2%、3%，其意義將大大超過起征點的上調。

　　目前我國級距曲線顯得過去陡峭，納稅級別的間距從500元到1500元，再到3000元，之后就急速擴大到15000元、20000元。有關專家指出，如能將前三級變為一級，比如月納稅所得額5000元以下都調整為5%，則陡峭的曲線將變得平緩，這也會使得3500~5000元收入的納稅者的稅賦水平降低。能更好地體現“縮小收入差距”以及“量能負擔”的原則，有利于構建橄欖形社會收入結構。

　　此外，賈康提案中建議，完善高收入者的個稅征收、管理和處罰措施，將各項收入全部納入征收范圍，建立健全個人收入雙向申報制度(即法人單位作為扣繳義務人和個人作為納稅義務人均作申報)，以及全國統一的納稅人識別號制度(可考慮與居民身份證號碼和社會保障號碼同一，即一號多功能)，以利于應收盡收和降低稅收成本。

　　除個稅外，進行收入再分配，賈康建議還要研究在適當時期開征遺產稅。“合理調整部分消費稅的稅目和稅率，將部分高檔娛樂消費和高檔奢侈消費品納入征收范圍(這將有利于優化對于居民消費結構的經濟手段引導，也間接地調節和優化了相關的收入再分配)。”

　　如果說個稅、遺產稅和消費稅則重點是“劫富”，那么社保稅則是“濟貧”稅。

　　所謂社保稅即社會保障基金，只是將目前的社保基金由收費改為收稅罷了。在2010年因財政部部長謝旭人曾提出要研究開征社會保障稅而豁然面世。

　　賈康指出，在再分配的社會保障方面要抓緊落實：“十二五”期末實現基礎養老金全國統籌。使基本養老基金“互濟”功能的蓄水池，提升到與統一市場匹配的全社會層級，消除低層級統籌時難以消除的勞動力流動壁壘，從而激發微觀層面的人力資本活力，并加強整個基本養老體系的資金支付能力；建立兼顧各類人員的養老保障待遇確定機制和正常調整機制；發展企業年金和職業年金，發揮商業保險補充性作用。

　　營改增和環境稅 減負和環保的利器

　　營改增正在風風火火推進進程中。

　　自2012年年初在上海地區交通運輸業和部分現代服務業中開展試點7個月后，營改增試點范圍已擴張至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東、廈門和深圳。

　　營改增是將以前繳納營業稅的應稅項目改成繳納增值稅。增值稅主要是對于產品或者服務的增值部分納稅，這將減少重復納稅的環節，從而間接為企業減負。

　　來自財政部、國家稅務總局的數據顯示，從12省市的納稅申報情況看，目前共有102.8萬戶試點納稅人，由繳納營業稅改為增值稅。2012年，試點地區共為企業直接減稅426.3億元，整體減稅面超過90%。其中，以中小企業為主體的小規模納稅人減稅力度更大，平均減稅幅度達到40%。

　　2013年的政府工作報告指出，結合稅制改革完善結構性減稅政策。重點是加快推進營業稅改征增值稅試點工作，完善試點辦法，適時擴大試點地區和行業范圍。

　　朱光耀近日透露，財政部還將按照中央和國務院的部署，進一步研究營改增擴大范圍試點。

　　據悉，河北、河南、山東、江西、湖南、四川、陜西、青海、新疆等已正式上報請示，要求2013年盡快加入試點。財政部部長謝旭人去年底指出，2013年還將適時擴大營改增試點地區和行業范圍。

　　與營改增的減負相比，環保稅屬于增稅。環保稅顧名思義即為讓污染環境的企業納稅。隨著近來霧霾天氣的頻發，如何改善我們的居住環境成為輿論關注的熱點，開征環境稅也一躍成為今年兩會的熱點話題。

　　在近日由全國工商聯環境商會組織的全國人大代表、全國政協委員和環保企業家媒體見面會上，多名代表委員發表環保倡議，建議開征二氧化硫稅、氮氧化物稅和工業COD(化學需氧量)稅3個稅種。

　　賈康也是積極的參與者，他建議，應該設立獨立的環境稅種，從碳稅開始，之后是硫稅。開始時可以每噸碳排放征收5到10元，從比較低的水平做起，讓市場主體有一個適應的過程。

　　“開征環境稅并不是要跟企業過不去，也不希望企業把它看成洪水猛獸，這是在鼓勵企業減少排放。”賈康提議，設計環境稅的一個重要原則，就是雙重紅利，要讓減少污染的紅利和促使企業創新的紅利同時實現。大多數企業可以繼續發展，少數落后產能被淘汰。

　　為達到這一目標，賈康認為，現在企業所得稅整體稅率是25%，推出碳稅后應該把企業所得稅標準稅率往下調，從而保證企業總體負擔不上升。

　　此外，賈康今年還帶著“關于進一步完善環保企業稅收優惠政策的提案”上會，提出環保企業所得稅應按15%的稅率征收，對污水處理、垃圾處理等污染治理企業的生產經營性用房及所占土地的房產稅和城鎮土地使用稅實行免征等。

　　從2008年開始，環境稅研究工作就已經開始啟動。自此，有關環境稅開征的報道一直沒有間斷，但一直沒有任何實質性進展。據業內人士預測，結合近期霧霾天氣引發公眾有關環境問題的憂慮，環境稅有可能加速到來。

　　據賈康估計，稅改順序可能是近期資源稅，近中期房地產稅，中期社保稅、環境稅和個人所得稅，中長期遺產稅和贈與稅。