傳我國微調轉基因政策：限制進口嘗試規(guī)模化生產
圖為《財經》雜志2013年第26期封面文章
中國農業(yè)生物育種顯然走到了一個十字路口。轉基因技術的爭議，使其商業(yè)化前景模糊，企業(yè)會逐漸失去信心和耐心；沒有市場的帶動和指導，研究也無法深入。而進退失據的政府部門，既沒能使民眾遠離轉基因食品，也未能使企業(yè)獲得市場先機
農業(yè)部近期的一系列舉動，讓本來就敏感的國際大豆貿易商們變得更緊張了。
按中國的轉基因安全管理政策規(guī)定，轉基因大豆進口，需持農業(yè)部核發(fā)的品種安全證書。證書每三年復審一次，不過程序并不復雜，往往提前幾個月就可獲批。
最近情況顯然有變。2012年12月20日，是前一輪安全證書使用的最后期限，但直到19日晚間，所有的復審都未有獲批跡象。一旦被否，包括已經進港和仍漂在海上的轉基因大豆，都將無法交貨。
直到第二天晨間，忐忑不安的貿易商們才終于拿到新證書。
到2013年6月底，新一批轉基因品種進入安全證書審批季(按照現行規(guī)定，每年新品種可在3月、7月、11月報批，每次審查期限為七個月)。五個準備進入中國的新轉基因大豆品種，最終卻只有三個獲得證書。
分屬杜邦和拜耳兩家公司的兩個品種被否。
“在審查截止的最后一刻，農業(yè)部才突然要求相關公司補充新的材料。” 一位知情人士稱，“在中國十余年的轉基因安全審查中，這還是第一次。”
中國執(zhí)行的轉基因產品進口政策幾乎堪稱“全球最嚴”，依據2001年國務院頒布的《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》，中國對轉基因農產品的進口實施審批制，且進口到中國的轉基因農產品只能用作加工原料，或飼料加工。
由于在歐盟遭遇抵制，國際貿易商開拓如中國等新興國家市場時，準備工作十足，也更為謹慎小心。
兩次“意外”之后，大豆商們猜測，中國對轉基因農產品的進口政策正在發(fā)生變化。
有接近農業(yè)部的人士透露，這種變化源于中國正在微調其轉基因產品政策，主旨是對進口加以限制，為發(fā)展自身的技術拓寬空間。在北方地區(qū)，將開展新一輪轉基因農產品規(guī)模化生產嘗試。
交鋒安全性
轉基因這三個字，是企業(yè)、科學界、政府部門、媒體無數口水戰(zhàn)，以及公眾一波波恐懼心理的關鍵詞
迄今沒有一例由轉基因引起的食用安全事件被證實。但民眾仍然認為，轉基因食品非天然，會對健康和環(huán)境造成破壞。
不論是在中國，還是在世界范圍內，公眾對轉基因食品安全的疑慮，對轉基因作物的審批和推廣都形成了很大壓力。
世界上存在兩大截然不同的陣營：美國、加拿大、阿根廷等國組成的“邁阿密集團”，生產和出口轉基因產品，支持轉基因生物和產品越境轉移；歐盟和部分富裕亞洲國家，以保護消費者和生態(tài)環(huán)境為由，提出“謹慎原則”和“身份標識”管理制度。
中國本想在兩個陣營之間，找到一條中間路線，汲取雙方的長處。
然而，北京理工大學管理與經濟學院教授胡瑞法分析，農業(yè)部迫于公眾壓力，又缺乏承擔責任的擔當，監(jiān)管變得越來越嚴格。中國農業(yè)科學院生物技術研究所研究員黃大認為，中國的監(jiān)管甚至比歐盟還要嚴格。
迄今，中國陸續(xù)批準了20余種轉基因玉米和轉基因大豆的進口，但全部只能作為加工原料，不能食用。而歐盟批準了30余種轉基因玉米、大豆，以及幾種甜菜、油菜和土豆上市，且絕大部分可用于食物用途。
1996年，轉基因番茄醬首次在英國超市售賣。很快，從土豆片、干酪到意大利面，英國市場上越來越多的食品中都含有轉基因成分。在過去15年間，人們已經吃了超過3萬億份含轉基因食品的伙食。
不過，歐洲民眾的壓力，仍使歐盟在1998年下禁令，暫停批準新的轉基因農產品上市。這一政策的影響超出了歐盟本土，它使很多發(fā)展中國家擔心一旦種植未被歐盟批準的轉基因作物，其農產品可能就被歐洲市場拒之門外，因而對發(fā)展轉基因作物懷有顧慮。
為了克服公眾疑慮，研究轉基因技術的生物安全性，歐盟已經投入3億歐元。在超過25年的時間里，有500多個獨立研究小組的多個研究項目得出結論：轉基因技術并不比常規(guī)育種技術風險更大。
這也是世界衛(wèi)生組織、美國醫(yī)學會、美國科學院、英國皇家學會等眾多機構的共識。
轉基因技術，是根據人類需要，將某些生物的基因轉移到其他物種中，從而獲得具有特定優(yōu)良性狀的新品種。實際上，今天的農作物都經過人工改造，比如雜交育種，就是不同品種的個體間雜交后，選育具有優(yōu)良性狀的純合品種，這一過程發(fā)生了大量的基因交換。
與這種基因交換帶有一定的盲目性，必須經過幾代的選育相比，轉基因育種可以直接轉入選定基因，獲得優(yōu)良性狀，一般一代就能育種成功。
不過，無論有多少科學研究給出安全風險并不像人們想象的那樣可怕的結論，仍無法阻擋在轉基因作物的發(fā)展歷程中，不斷出現聲稱給動物喂食轉基因食品導致消化紊亂、不育、腫瘤，甚至早死的種種說法。
2012年，法國卡昂大學教授塞拉利尼團隊的一項研究就稱抗草甘膦的轉基因玉米有致癌風險。歐洲食品安全局在總結比利時、法國、德國、丹麥等六個成員國食品安全監(jiān)管機構的意見后，否定了這一實驗。
盡管如此，類似的消息總是能挑動公眾對食品安全脆弱的信心，對“非天然”糧食作物的恐懼依然堅挺。
沖突的背后
各部委盡管很少在轉基因問題上發(fā)聲，但利益紛爭沒少靜悄悄地發(fā)生
公眾的顧慮，并不是轉基因農作物發(fā)展的唯一障礙。轉基因從來不僅是一個簡單的技術爭議，其中裹挾了太多復雜的考量。
就在2013年的夏天，對轉基因作物敞開大門的菲律賓，正在經歷一場風波。8月8日，幾十名反轉基因人士闖入呂宋島一塊800平方米的黃金大米試驗田，破除圍欄，將試驗作物連根拔起。
此前的5月，綠色和平組織將政府支持的一項轉基因茄子研究送上了法庭。最終，菲律賓地方法院判定，等“全方位科學確定性”出來，再進行田間試驗。法院進一步表示，安全性試驗不能僅局限于科學界，考慮到其已涉及農業(yè)以外的部門，試驗應該被提交到公共政策領域。
菲律賓政府一直被公眾質疑為“裁判踢球”，因為很多轉基因作物的研究實際得到了農業(yè)部的資助。
菲律賓反對公司控制農業(yè)聯盟組織發(fā)言人就抱怨，“行政命令實際上就是在支持轉基因。農民需要得到保護，要避免轉基因(對傳統(tǒng)作物的基因)污染。”確實有多個農民組織反對轉基因，但他們的訴求遠非阻止一個技術。
參加8月8日破壞黃金大米試驗田行動的菲律賓農民運動組織副秘書長馬爾貝拉(Wilfredo Marbella)就告訴《財經》記者，“我們有很多訴求沒有得到政府回應，所以我們就要對包括失地農民在內的主要農業(yè)問題提出訴求、發(fā)起運動。反對黃金大米的行動只是其中一個。”
在轉基因得到廣泛認同的巴西，更多的是政府部門間的分歧，包括國家領導人在內的大部分政府部門都對轉基因技術給予支持，卻遭到環(huán)境部的反對。曾任巴西國家生物安全技術委員會主席的圣保羅大學教授沃爾特·科利(Walter Colli)告訴《財經》記者，爭論很少基于科學，而主要圍繞意識形態(tài)和利益。
同樣的部門利益紛爭也發(fā)生在中國。各部委盡管在轉基因問題上發(fā)聲較少，卻并未放棄置喙的機會。
2010年“中央一號”文件提出，“在科學評估、依法管理基礎上，推進轉基因新品種產業(yè)化。”國務院建立了農業(yè)轉基因生物安全管理部際聯席會議制度，原則上每年舉行一次，農業(yè)部部長為召集人，各部委指定一名副部級領導出席會議。
然而，2012年2月，國家發(fā)改委和糧食局在牽頭起草《糧食法(征求意見稿)》中明確提及：任何單位和個人不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術。業(yè)內將其解讀為，對轉基因糧食作物的“禁令”。
對轉基因立法，各部門都表示出興趣。自2001年國務院頒布《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》后，農業(yè)部和質檢總局陸續(xù)發(fā)布了五個配套規(guī)章，屬于國務院和部門的法規(guī)；科技部也在為啟動轉基因生物安全立法做前期準備工作；環(huán)保部曾準備著手進行轉基因生物安全法的制定，目前尚無明顯進展；商務部則建議結合《糧食法》起草加強對轉基因立法的研究。
農業(yè)部的觀點則是，現有的法規(guī)能夠確保轉基因食品安全，不用再出臺新的法規(guī)。
“轉基因的有關法規(guī)是相關部門從自身管理角度制定的，并沒有一部從轉基因生物安全角度出發(fā)的立法。”這是綠色和平食品和農藥項目負責人俞江麗的說法。
風向轉變
轉基因作物的產業(yè)化進程在中國基本停滯了。與此同時，傳統(tǒng)農業(yè)的發(fā)展遇到了瓶頸
需要對國內新興市場給予保護，也是對轉基因產品持保守反對態(tài)度的原因之一。胡瑞法分析，歐盟不批準商業(yè)化，部分原因就是技術落后于美國，缺乏競爭力，這相當于設置了一個貿易壁壘，此外，歐盟也不存在糧食安全的壓力。
歐盟的轉基因禁令，阻擋了大批美國農產品涌入歐盟市場，招致美國向世界貿易組織不斷申訴。雙方糾纏了六年，2004年禁令終被取消。
與歐盟類似，當初中國出臺轉基因管理條例，也是將其作為一種貿易保護的手段。
“在貿易相對順暢的時候，這個政策作用不多，還導致了監(jiān)管漏洞。”一位國內資深大豆交易人士說。
中國的管理條例規(guī)定，使用轉基因作物為原料的食用油在中國銷售需做明確標識。但在河北、山東等轉基因棉花種植大省，會用轉基因棉籽加工成棉籽油，當地俗稱“衛(wèi)油”，可直接食用，或者用于制作調和油，它們并不做任何標識。原因是，由于中國不進口棉籽，在農業(yè)部規(guī)定應實施標識管理的農業(yè)轉基因生物目錄中，并未將其納入管理。
不過，由于擔心貿易壁壘會阻礙其技術發(fā)展和商業(yè)化進程，現在歐洲已經轉變了風向。這一轉變引起了世界范圍內的市場關注。
2013年6月20日，英國環(huán)境、食品與農村事務大臣歐文·帕特森(Owen Paterson)在演講中稱：“此時此刻，歐洲正在錯失良機。當其他國家搶先種植轉基因作物并從中獲益時，歐洲正在冒著被甩在后面的風險。”他發(fā)起了一場倡議運動，希望說服歐盟，放寬對種植轉基因農作物的限制，消除民眾對轉基因食品的恐懼心理。
8月1日，法國最高法院也以違反歐盟法律為由，取消了法國對MON810轉基因玉米的禁種令。1998年，歐盟曾批準種植這種玉米，但是法國、德國、波蘭、盧森堡等八個成員國，以破壞環(huán)境為由下了禁種令，僅西班牙和葡萄牙種植。
現任歐盟委員會主席巴羅佐(José Barroso)是轉基因的支持者，他的首席科學家格洛夫(Anne Glover)更是一名堅定支持轉基因技術的生物化學家，她認為“吃轉基因食品并不比吃傳統(tǒng)食品有更高的風險”。
中國農業(yè)部仍猶豫不決，事實上，轉基因作物的產業(yè)化進程在中國也基本停滯了。自1997年國產轉基因抗蟲棉獲準生產之后，16年過去，中國未再批準任何一種重要轉基因農作物的商業(yè)化種植。
在中國，轉基因作物商業(yè)化種植要經過嚴格的程序：試驗研究、中間試驗、環(huán)境釋放、生產性試驗和安全證書。得到安全證書后，也只允許一個品種在一個省應用，跨省和跨生態(tài)區(qū)應用需重新申請，即使是相似的轉化體，或姊妹系都需從頭評價，走完全過程。
華中農業(yè)大學研發(fā)的兩種抗蟲轉基因水稻經過11年才在2009年獲得安全證書，但這還只是第一步；接下來他們還要通過農業(yè)部的品種審定，拿到生產許可證和經營許可證后，才可以銷售種子。
該校生命科學技術學院教授林擁軍告訴《財經》記者，“到現在為止，品種審定過程還沒有啟動。”
與此同時，傳統(tǒng)農業(yè)的發(fā)展遇到了瓶頸。自1998年以來，中國的水稻單產和總產均無明顯增加，被寄予厚望的超級稻雖然在試驗中高產，但大面積生產時增產效果不彰。這是由于雜交育種已然充分發(fā)掘了農作物自體優(yōu)勢，很難再有突破。雜交水稻之父袁隆平在《袁隆平口述自傳》中表示，“總而言之，我認為，轉基因生物技術是科學發(fā)展的必然。”
現在，袁隆平本人主持了兩項水稻轉基因項目的研究。他所在的國家雜交水稻工程技術研究中心公布的55項在研項目中，與轉基因技術相關的已有10余項。
競爭格局
跨國公司研發(fā)的腳步并不會因為中國的反對而停滯，只會進一步強大
在國內獲得生產應用安全證書的轉基因糧食作物，僅有一種轉基因植酸酶玉米和兩種抗蟲水稻，這三種轉基因作物的安全證書2014年即將到期。
下一步，它們需做品種審定，審定合格后，可以規(guī)模生產。但是，由于產業(yè)化未放開，至今農業(yè)部種子管理局沒有啟動品種審定程序，這些轉基因作物近期顯然無緣市場。
2009年，農業(yè)部為這兩種轉基因作物發(fā)放了生產應用安全證書后，大北農集團看到商機，決定創(chuàng)建生物技術中心，并在“十二五”期間投入5億元。如果產業(yè)化不能放開，意味著這些錢將打水漂。
“如果當時社會對轉基因的態(tài)度像現在一樣，大北農不一定投入這么多。”大北農集團生物技術中心總經理呂玉平說。
科技部于2008年啟動、預計總投入220億元的轉基因重大專項，已經獲得一批具有產業(yè)化前景的成果。如果轉基因作物商業(yè)化種植的大門繼續(xù)緊鎖，這些成果也難逃被擱淺的命運。
中國如果不發(fā)展自己的轉基因技術并實現產業(yè)化，水稻、玉米等可能重蹈大豆的覆轍。
“此前跨國公司的重點在發(fā)展轉基因玉米和大豆，我們自主研發(fā)的水稻實現了跨越式發(fā)展，本可在水稻上占領制高點。現在看來不行了，水稻被壓住，無法產業(yè)化。”中國農業(yè)科學院生物技術研究所研究員黃大稱。
如果放開轉基因產業(yè)化，跨國公司就可以平等進入中國市場。對于中國的種業(yè)公司而言，它們面對的將是實力極強的跨國公司，這些公司掌握著大部分產業(yè)競爭力強的轉基因性狀，“而我們只有很少一部分，無法全面開花”。呂玉平說。
對超級公司壟斷的擔憂在美國一樣存在，密歇根州立大學研究員霍華德(Philip Howard)對國際種業(yè)公司的研究顯示，孟山都、杜邦、先正達、陶氏農業(yè)掌握了美國超過80%的玉米市場以及70%的大豆市場。如果四家大公司控制40%的供給，那么這不再是一個競爭市場。
美國反托拉斯研究中心也曾提交給美國司法部一份報告，認為轉基因技術市場中產生了專利技術的壁壘，并通過兼并，逐漸驅逐了大量區(qū)域性獨立種子公司。
華盛頓州立大學可持續(xù)農業(yè)和自然資源研究中心的研究顯示，2001年到2010年間，轉基因大豆主導市場，致使種子價格整體提高了230%，而孟山都轉基因大豆種子價格在2010年賣到每袋70美元，比2001年的轉基因種子價格增長143%。
這些數據并不是樹立貿易堅壁的論據，反而說明中國的種業(yè)公司需要進入市場，獲得成長空間和時機。
中國的種子企業(yè)幾乎不具備研發(fā)能力。99%的種業(yè)公司根本沒有相關研發(fā)投入，屈指可數的幾家大型種業(yè)公司，也基本沒有拿得出手的轉基因作物品種。
呂玉平分析，國內種業(yè)公司一年賺2000萬元已經很不錯，如果用10%做研發(fā)，也不過200萬元，而孟山都一年的研發(fā)投入超過80億元。
像新藥研發(fā)一樣，一個新轉基因作物的成本平均約為1.35億美元，約需8年－10年的時間。
在巴西，越來越多的轉基因種子由本土公司和跨國公司共同研發(fā)，帶動了本土公司在種子研發(fā)上的投入。巴西圣保羅大學生物化學教授科利認為，“限制或阻止跨國公司的科技進步，沒有任何幫助，因為本土科技需要外國先進的科學技術帶動。”
在菲律賓，除了黃金大米，農業(yè)部也致力于轉基因茄子、轉基因棉花等研究，菲律賓農業(yè)部技術項目協調人阿爾方索(Tony Alfonso)說：“公共部門有必要加強自己在基因發(fā)現、基因工程等領域的能力。”
反觀中國，由于國內激烈反對轉基因的群體聲勢浩大，新興的技術開發(fā)已經在減慢。北京大學生命科學院饒毅教授甚至形容，在本不領先的情況下，這無異于自殺。跨國公司研發(fā)的腳步并不會因為中國的反對而停滯，只會進一步強大。
緩沖期
商業(yè)化育種行為依靠政府公共研究部門包辦，也極大制約了種子商業(yè)化進程
除了與跨國種業(yè)公司懸殊的實力對比，國內種業(yè)自身沉疴嚴重，一些體制性的弊端亟待革除。
目前中國的轉基因技術主要來自科研院所和高校，商業(yè)化育種行為依靠政府公共研究部門包辦，也極大制約了種子商業(yè)化進程。
研究人員進行一個轉基因新品種的研究，在幾十株、幾百株轉基因苗中，能選出幾株成功的，就可以發(fā)表論文。然后，用這幾株苗就可以育種，這樣的種子并不過關。
一個真正的好品種，必須通過大量篩選，即要把新發(fā)現基因轉化到數以萬計的株苗里，然后，從中找出具有最好性狀的苗，再進行育種。
研究機構本應只承擔新基因的發(fā)現和部分功能的鑒定，商業(yè)化交給企業(yè)來完成。然而，實際情況是這些部門更愿意自己直接將成果推入市場。根據北京理工大學管理與經濟學院教授胡瑞法的調查，出售新品種的收入是職工獎金的重要來源。
科研人員擁有國家事業(yè)經費和科研經費的共同資助，科研院所育成的新品種價格往往低于市場價格，多數種子公司更愿意直接購買這些品種，從而放棄投入育種研發(fā)。問題在于，科研人員缺乏市場敏感性。
已經拿到安全證書的轉植酸酶基因玉米，有完美的理論設計：讓玉米飼料更容易被牲畜消化，提高營養(yǎng)的利用率，而且牲畜排泄物中的磷含量大為降低，可以減輕環(huán)境污染。但這個新品種在市場推廣的難度卻很大。
在呂玉平看來，植酸酶完全可以通過微生物發(fā)酵來生產，價格更加實惠，飼料公司只要買來添入飼料即可；其次，國內玉米種植戶的地塊小而分散，這種玉米成熟后，需要與普通玉米分開收購、運輸和儲存，這是市場不能接受的，除非該玉米的附加值遠大于這些額外成本。
一個良性的育種系統(tǒng)沒有理順時，為了給種業(yè)爭取一定的時間和空間，政府采取了一些“保護措施”。
2011年，發(fā)改委和商務部聯合提出，禁止外商投資轉基因生物研發(fā)和轉基因農作物種子生產。此外，中國《種子法》規(guī)定，外資企業(yè)不能在中國獨立運作，必須和中國企業(yè)組成合資公司，而且也不能控股，最多只能占49%的股份。孟山都2009年在中國成立了生物技術研究中心，派遣四五十名研發(fā)人員，一年多后，又全部撤出。
為保護知識產權，國際上成立有植物新品種保護聯盟，分別在1978年和1991年通過了兩個公約，中國加入了老版本的公約。主要農作物種質創(chuàng)新國家重點實驗室研究員吳鎖偉分析，“新版本公約對知識產權的保護措施更加嚴格，中國暫時不加入，也是想給中國企業(yè)留一個緩沖期。”
種子是一種很特殊的產品，研發(fā)周期長，科研投入大，而盜版卻極其容易。只需拿到一粒種子，就可以在三年后繁殖7000畝地。
但在中國，一個新品種需要向相關農業(yè)部門提供試驗種子，再進行嚴密的區(qū)域試驗、生產試驗等品種試驗，才能通過品種審定。“而這一程序中的各個環(huán)節(jié)都存在外界的干擾因素，也無法避免丟失實驗材料的風險，這就是為什么種業(yè)公司不愿意搞研發(fā)投入，因為自己還沒賣，在做區(qū)域實驗時材料就已經流失了。”呂玉平說。
孟山都的抗蟲棉就是被“山寨”版逐漸逼退。當時，看到轉基因棉種的優(yōu)勢，中國數量龐大的基層農業(yè)科研單位紛紛用孟山都棉種做親本，與本地的品種進行雜交，獲得了一批既能適應本地氣候、又能抗蟲的新品種。這些山寨產品價格非常低廉，對孟山都公司的轉基因棉種沖擊很大。
由于知識產權保護不到位，原創(chuàng)型育種吃力不討好，所謂“改良”成為國內種業(yè)公司公認的捷徑，這造成中國基因專利數不足美國的十分之一。農業(yè)部副部長、中國農業(yè)科學院院長李家洋說，關鍵技術基本上被美國等發(fā)達國家壟斷。中國全面放開轉基因作物的商業(yè)化種植前，必須要考慮知識產權的問題。
緩沖期不可能長時存在，“對轉基因作物的商業(yè)化遲早會放開，不能永遠關門”。主要農作物種質創(chuàng)新國家重點實驗室主任萬向元表示。
【作者：《財經》記者 賀濤 王宇 焦建 特約作者 譚一泓 】
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