特別企劃

　　策劃/ 本刊編輯部

　　撰稿/ 本刊記者 亞夫 孫一枚 劉娜 劉雅婷

　　煤電蹺蹺板

　　火電企業祈盼已久的電價上調終于實施了。根據發改委的通知，自2008年8月20日起，全國火力發電(含燃煤、燃油、燃氣發電和熱電聯產)企業上網電價平均每千瓦時提高2分錢，燃煤機組標桿上網電價同步調整。這是今年7月以來，國家第二次提高電價。6月19日，發改委曾宣布，7月1日起上網電價平均上調1.68分/千瓦時，銷售電價上調2.5分/千瓦時。同時為了防止電煤價格上漲，對電煤生產地的車板價作出限制。7月24日，國家發改委再次發布電煤“二限令”，將限價范圍擴大至秦皇島等主要港口和集散地的動力煤。

　　今年以來，火力發電企業因為煤炭“口糧”的供應價格瘋漲而“普虧”，虧損成了火電企業前所未遇的共同命運。但兩個月內國家兩次提高電價并限制煤價，這種密集的調價在過去從來沒有過。因為此前，市場普遍預期奧運期間一切提價政策將緩行。

　　“此次電價上調完全符合預期，但調價時機要比預想的早。”中電聯燃料分會會長解居臣表示。但業內人士認為，這種臨時調控只能是一種應急舉措，因為火力發電企業全行業虧損的核心問題，在于“市場煤”與“計劃電”的矛盾。從長遠看，解決問題的根本途徑還是要從機制入手。

　　2004年，為了緩解煤電之爭而導致的日趨嚴重的“電荒”、“煤荒”，國家發改委曾提出煤電聯動政策。但是縱觀已經實施的二次煤電聯動，事實上造成了一種電價、煤價交替上漲的蹺蹺板效應，每次漲電價都會引發新一輪煤價上漲。而最大的危害在于，由于“市場煤、計劃電”這種結構的不對等，反而使得煤價也脫離了供需關系的調節作用，對節能減耗可持續發展能源戰略地實施毫無補益。

　　專家普遍認為，破解煤電困局的出路在于，政府需要制定一個有效的疏導電力和煤炭的機制，同時通過推動電力價格改革，抑制不合理需求，引導電煤的合理配置。從全局來看，要形成一個大市場大流通的煤炭配置格局。如果僅僅依靠行政手段調控煤電價格，電價、煤價交替上漲的蹺蹺板效應勢必延續下去。

　　──編者

　　煤電之爭：

　　一場政府主導下的強弱轉換

　　煤電之間的行業之爭正在演變為行政區域間的“攻防戰”，出現了外省“搶”煤，省內反“搶”的局面。電煤的防守一方不得不舉起“計劃”的大棒，將“市場煤”一步步逼退回計劃時代。

　　文/亞夫

　　在中國，火電占發電總量的80%以上，電力的發展離不開煤碳的保障；而每年電力消耗的煤占到煤炭總產量的50%以上，電力是煤炭企業最大的市場。煤和電，宛如歡喜冤家，誰也離不開誰。近年來日漸激烈的煤電之爭事實上就是一場電力與煤炭行業之間的利益之爭。

　　從2003年煤炭價格進入本輪上漲周期以來，每到年終，煤電之間的價格之爭總會間歇性地發作一次。不過，隨著煤炭賣方市場的形成，以及政府高層市場化定價思路的確定，雙方間的頂牛，從一開始的電強煤弱的格局，逐漸變得越來越有些電弱煤強的味道了。

　　而電力由強轉弱，煤炭由弱漸強，所有這些變化都是在政府的主導下一步一步演變而來的。

　　煤電勢力的強弱轉變

　　煤炭行業多年來一直是我國的弱勢行業。生產條件差，安全系數低，勞動強度大，工作時間長，工資待遇低，弱勢群體集中。

　　與之相比，電力行業多年來卻一直處于相對強勢的地位，由于行業壟斷，電力行業經濟效益一直很好，職工的工資高，福利好，生產、工作、生活環境優越，是我國福利待遇水平較高的行業之一。

　　1988年之前，中國能源管理職權主要分布于石油部、煤炭部、核工業部、電力部等四個部委。1988年，政府機構改革，煤炭部、石油部、核工業部改為公司制，其政府職能加上原電力部共同組成能源部。1993年，能源部被撤消，煤炭部和電力部重新恢復，石油天然氣總公司與核工業總公司沒有再回到國務院部委序列。

　　1998年，電力部和煤炭部被撤消，開始從政府職能轉向企業。當時的電力部變更為國家電力公司。煤炭部的管理職能歸國家煤炭工業局，其直屬和直接管理的94戶重點煤礦下放地方管理。

　　2001年以前，煤炭作為基礎性資源，由國家計委確定指導價，之后由企業協商，政府出面協調；電煤價格基本上還是由國家決定，有著這把保護傘，電力企業高枕無憂。從2002年開始，國家取消電煤指導價，煤價開始真正進入市場化；但市場化改革后，煤炭價格也一度偏低，那年月，一直是煤求著電。

　　電力體制改革真正的啟動是在2001年。其電力體制改革的核心，就是打破多年集發電、配電職能于一身的國家電力公司及下屬各省公司的超級壟斷地位。改革的第一步，就是實行“(發電)廠(電)網分開”政策。原電力系統仍然能夠以壟斷地位掌握電網資源，旗下電力資源則采用“0+4”的模式，形成國家的五大電力集團公司，亦即華能集團、大唐集團、華電集團、國電集團、中電投集團。由此，在電力價值鏈上的發電端引入競爭實現競價上網，其下游的電網按覆蓋的省市，劃分為國家電網公司和南方電網公司，負責輸配電和供電。

　　2004年開始國家逐漸放開了煤炭市場價格。隨著經濟的高速增長，資源漸趨短缺，煤炭價格逐年提高，煤炭企業的經營狀況開始有所好轉，經濟效益有所提高。而電價則始終由國家管制，整個電力體制事實上依然在舊的行政渠道內運行。最近五年來，為了緩解電力緊張的局面，用行政替代市場的手段變得越來越多。

　　“市場煤”和“計劃電”的格局，在全球能源緊張的大背景下，隨著煤電供需矛盾的日益加劇，所謂的煤電之爭也變得越來越激烈。在這場“市場”與“計劃”的爭執中，市場煤顯得越來越強勢，而計劃電卻有些越來越弱勢。隨之，輿論方面也在變化，在一開始的煤電頂牛中，批判的矛頭大多指向電力的壟斷性，而現在，電力的成本一漲再漲，電價卻在國家的指揮棒下壓著不動，風向開始調轉頭來。

　　“電荒”“煤荒”誰之過

　　2004年，由于全國電力裝機容量不夠曾導致全國大面積“電荒”。由此，引發了其后兩年間各省區的電力投資熱。而業界普遍認為，今年國內一些省區的缺電則主要是由于“煤荒”引發的。電力企業將“電荒”根源對準“缺煤”。

　　中國電力企業聯合會在8月7日發布的《2008年上半年全國電力供需與經濟運行形勢分析預測報告》中說，電煤資源緊張、電廠存煤下降、缺煤停機容量增多是導致今年部分省區電力供需緊張甚至出現缺口的最主要原因。

　　來自國家電網公司的數據顯示，截至8月5日，國家電網公司區域內直調電廠存煤3358萬噸，可用10至11天。當日存煤低于7天警戒線的電廠219座，占區域內電廠40%左右，其中存煤量低于3天的電廠87座，缺煤停機機組71臺。

　　而煤炭方面對“缺煤”的說法卻不予認同。“有些煤礦堆積如山，可發電企業卻不去購買。”一位煤炭行業資深人士在接受記者采訪時說，“作為世界煤炭生產大國，中國不存在缺煤問題。”“問題的背后是價格。”

　　但電力企業所反映的“缺煤”現象畢竟是客觀存在。據一位產煤大縣的有關領導透露，國內煤炭供應確實緊張。“目前全國各地都要保證安全生產，不能出現安全事故，因此地方小煤窯大量關停，這使得煤炭供應總量出現減少。”再加上奧運期間出于安全的考慮，占全國煤炭產能近1/3的小煤礦大多關停，導致產能不足。煤炭價格從年初的250~300元每噸一路走高，不久前甚至一度創下超過1000元的高價。看漲的市場預期，讓從事現貨交易的不少煤炭企業和經銷商開始囤貨期盼更高價格，這進一步推高了煤炭價格。

　　“今年7月份以來，國家電網公司區域內電廠電煤庫存一直在緩慢下滑，且分布不均。”國家電網公司新聞處劉心放說，為確保京、津、唐奧運期間保電任務順利完成，這些地區的電煤庫存從70多萬噸猛增至270多萬噸，在電煤庫存總量緩慢下滑的情況下，這也意味著其它電廠發電用煤必然銳減。來自華中電網公司的數據顯示，截至7月30日，全網電煤庫存只有615萬噸，僅為去年同期的一半。

　　關于煤價居高、“發電企業不去購買”的現象，有媒體揭示，有幾個事實需引起注意。

　　事實一：“坑口煤價230元一噸，可到了秦皇島港口，同樣的煤就將近千元。運輸環節層層‘扒皮’，人為因素把煤價炒高，真正漁利的埋得很深。”

　　事實二：“煤炭質量參差不齊。一些摻雜了大量煤矸石的低質煤炭使電廠發電機組嚴重受損，不得不停機檢修。電廠不敢買煤。”一位業內人士舉例說，截至7月30日，江蘇省因煤質太差而停機檢修的發電機組就有300多萬千瓦。

　　事實三：“目前國家實行從緊的貨幣政策，使電力企業財務成本驟然增加。”僅償還銀行貸款一項電力企業所增加的成本就高達40%，初步估算約為33億人民幣，這使許多電廠面臨資金鏈斷裂的險境，無力購買煤炭。

　　而專家們則指出，本輪“電荒”反應的深層次問題在于：

　　一是缺乏對能源行業的市場改革進行全面統一的規劃和管理，電力行業市場化改革滯后于煤炭行業，發電企業僅能通過控制電煤庫存應對煤價風險。

　　二是缺乏全面公平的能源價格決定機制來平衡市場經濟與社會生活的矛盾、資源稀缺與可持續發展的矛盾、公共利益與商業利益的矛盾，國家調控煤電政策應注意平衡好煤礦、電廠和電網三者之間的利益關系，煤炭、發電、電網各環節應共同承擔社會責任，而不僅僅是發電一個環節。

　　“市場煤”或將退回計劃時代

　　盡管煤電的利益各方對“電荒”的緣由爭執不休，但電煤供應不足是不爭的事實。目前，無論是產煤省還是用煤省，都很少有存煤，煤炭可供資源明顯不足，遠遠滿足不了市場需求，發電廠紛紛“搶”煤。再加上中國煤炭資源地域和季節分布不平衡，以及運輸瓶頸的存在，煤電之間的行業之爭正在演變為行政區域間的“攻防戰”，出現了外省“搶”煤，省內反“搶”的局面。在這種狀況下，電煤的防守一方不得不舉起“計劃”的大棒，將“市場煤”一步步逼退回計劃時代。

　　“我們缺煤，周邊省還來我們這邊搶煤。”四川省經濟委員會官員說。自8月1日起，四川對省內煤炭企業征收煤炭價格調節基金，每噸40~70元。這筆基金將補貼給省內電廠，而四川省政府也希望此舉能夠推高省內煤價，給到四川“搶”煤的省份迎頭潑上一盆冷水，減少煤炭的外流。

　　電煤爭奪中處于防守地位的不只四川一省。事實上，就在兩個月前，湖南、重慶這兩個四川周邊的省份就已經宣布，對所有省內從事煤炭開采、洗選、煉焦的企業征收煤炭價格調節基金，每噸35~70元不等。另有消息稱，河南、安徽等也和上述煤炭能夠自保的省份一樣，正計劃采取類似措施，限制本省煤炭資源外流。地方省份對煤炭的控制正在收緊。

　　“湖南、重慶開征之后，煤價就漲上去了，我們的煤價就變成相對較低的了，別的省自然就來我們這 ‘搶’煤，所以我們也必須開征。”四川省經委官員說，重慶、湖南目前同等質量的電煤，一噸比四川高出80元，還有湖北、湖南及長江中下游缺煤地區，價格差距更為明顯，越缺煤價格越高。相比之下，四川的煤炭價格過低，煤必然往外走。

　　煤炭價格調節基金不是一筆小數目。以湖南為例，2008年全省煤炭總產量將在5200萬噸左右，以每噸35元的征收標準，湖南征收的基金總數將超過18億元。四川省2008年預計原煤產量7500萬噸，征收的基金超過20個億。地方政府通過這筆基金向發電企業進行補貼，或對生產、調運電煤表現出色的企業進行補貼。

　　湖南自6月開始征收煤炭價格調節基金，每噸征收35元。7月31日，湖南省經委能源處官員介紹說，煤炭價格調節基金的效果已經開始顯現，在保證省內煤炭資源供應，限制外流方面，都起到了很好的作用。截至6月30日，省網統調公用電廠電煤庫存恢復到82.7萬噸水平，比此前最低的38萬噸回升了44.7萬噸。

　　但即便如此，湖南全省電煤庫存還只能滿足8天左右的消耗量，仍處在警戒線以下，離國家關于火電廠最低要有15天庫存量的要求，仍有較大差距。用電高峰一旦到來，目前的電煤庫存根本無法滿足。部分重點電廠電煤庫存更是基本見底，其中長沙電廠僅能勉強維持兩天。

　　除了開征煤炭價格調價基金，各省還有著更為嚴厲的手段。例如在四川，煤炭企業完不成年初供煤合同量的75%，就不能申請非電煤的出省；湖南省電煤總庫存達不到200萬噸，一律禁止煤炭出省。

　　四川、湖南的措施讓廣東感到了壓力。廣東是無煤省，所有煤炭全部依靠外調。廣東省經委官員說：“廣東一噸煤都沒有，不從外調怎么辦。隨著用電高峰的到來，電煤供應非常嚴峻，僅僅依靠我們和山西、內蒙定下的合同量，肯定不夠。省里定下的方針是，抓好合同煤供應，積極從周邊省購煤。有序地、盡可能多地將煤炭資源調運到廣東。”

　　按計劃，今年廣東煤炭調入總量將達到1.35億噸，同比增長8.9%。而為了做好“迎峰度夏”電煤調運工作，廣東省政府定下的任務是力爭在6~8月間調運電煤2000萬噸，在7月底將全省28家主力燃煤電廠的庫存從目前的420萬噸提高到460萬噸，供18天使用。“現在的形勢是全國都缺煤，我們能多拉過來一噸就算一噸。”上述廣東省經委官員說。

　　廣東上述官員認為，鄰省的煤炭價格調節基金，在抑制煤炭資源外流方面可能會起到一定作用。政府的做法實際上是在變相提高煤炭價格。“但我們能夠承受這個漲價。”事實上，廣東、上海和廣西等電煤進口大省，都對電廠進行財政補貼，以讓其在電煤價格高漲的情況下，保證供電安全。

　　中國煤炭運銷協會專家李朝林說，“煤炭價格調節基金或許能夠緩解省內的一些矛盾，但是從長遠看根本解決不了問題。” 國家發改委相關官員表示，價格機制扭曲是一個老生常談的問題，此次地方省份遇到的問題，其本質依然出在這里。中國的電力和煤炭需要政府制定一個有效的疏導機制，同時通過推動電力價格改革，抑制不合理需求，引導電煤的合理配置。從全局來看，要形成一個大市場大流通的煤炭配置格局。