意見領(lǐng)袖 | 劉元春

　　以下觀點整理自劉元春在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點問題研討會（第64期）上的發(fā)言

　　一、土地財政是中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣之一

　　了解過去，特別是了解土地財政體系的形成，是我們解答當(dāng)前問題，判斷未來方向的關(guān)鍵點。從目前的研究來看，中國的土地制度以及在此之上構(gòu)建的土地財政、土地分配體系，是中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣之一。我們通過土地二元體系，以城市化、工業(yè)化為載體，形成了土地紅利，從而進(jìn)一步加速了中國的工業(yè)化、城市化和金融化。我國集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地的所有制屬性以及定價的方式，直接導(dǎo)致級差地租被政府所擁有，這不僅是對“香港模式”的延續(xù)，更是一種超越。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有土地價格的差額，可以用來彌補(bǔ)地方財政在收支上的困難，給予地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行城市化建設(shè)的資金和靈活支配這些資金的權(quán)利，從而賦予了我們在城市化、工業(yè)化中相機(jī)決策的權(quán)利。

　　一方面，土地財政是分稅體系下，事權(quán)和財權(quán)不匹配所倒逼出來的產(chǎn)物；另一方面，土地財政給予地方政府在GDP競賽中，在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中自由裁量的權(quán)利，而不再簡單受制于中央預(yù)算收入，以及各種戰(zhàn)略布局的約束。在土地國有化之后，政府對于商住用地和工業(yè)用地進(jìn)行了分類定價。這種分類定價一方面使土地和房地產(chǎn)的資本化、金融化程度加深，另一方面，給予了企業(yè)快速發(fā)展，尤其是民營企業(yè)快速發(fā)展的重要原始積累。

　　中國模式、中國奇跡，與其他幾大類型的奇跡和模式的一個重要差別在于土地制度以及其形成的四方面新功能和新特點：一是它賦予政府自由裁量的權(quán)利；二是它賦予了大量的新興產(chǎn)業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)最初的原始積累，從而使其跨越了土地成本的約束；三是這些資金彌補(bǔ)了分權(quán)體系所帶來的事權(quán)和財權(quán)不匹配的問題。盡管很多人詬病這種事權(quán)與財權(quán)的不匹配，但它恰恰是過去我國工業(yè)化、城市化、土地金融化和資本化的重要載體；四是土地成為了中國最大的抵押品，是金融深化最主要的杠桿支點。因此，要從我國工業(yè)化、城市化，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)快速發(fā)展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來理解中國的土地財政體系。

　　二、土地紅利逐漸消解，中央與地方、實體與虛擬之間的關(guān)系亟需調(diào)整

　　目前，土地財政以及土地紅利已經(jīng)出現(xiàn)消解。這種消解不僅在于土地出讓的收入與土地成本之間的差額，即凈收益逐步減少，更重要的是，土地資本化和金融化的基礎(chǔ)發(fā)生了很大變化。這是由于在城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，我們從城鄉(xiāng)差別，從快速城市化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化中所取得的紅利已經(jīng)開始衰竭，從而導(dǎo)致土地紅利也開始衰竭。

　　這不僅是土地本身變化的問題，還說明在全面建設(shè)小康社會的過程中，在城鄉(xiāng)差別沒有進(jìn)一步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，土地財政的基礎(chǔ)發(fā)生了變異。更重要的是，以土地作為抵押品所形成的投融資平臺產(chǎn)生的債務(wù)積累，債務(wù)的非規(guī)范化、隱性化，使政府“發(fā)動機(jī)”的功能發(fā)生了根本性的變異。

　　土地財政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎(chǔ)要素的變化，同時也意味著中央與地方之間的關(guān)系必須要有調(diào)整。更重要的是，實體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系要有根本性的調(diào)整。簡單地通過土地財政來推動經(jīng)濟(jì)，難以支撐高質(zhì)量的發(fā)展。從目前的各種試點和改革的方案設(shè)計來看，土地財政改革的方向很明確，但我們一直難以找到一種可供軟著陸的實施路徑。比如，要從簡單的、以土地出讓金為主體的土地財政模式轉(zhuǎn)換為以存量資產(chǎn)為主體的土地財政模式，即用房產(chǎn)稅來替代土地出讓金，從而全面擴(kuò)大稅收的基礎(chǔ)。但是從上海及重慶的試點來看，政府要想推進(jìn)該方案，時點和路徑的選擇非常困難。我們需要從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，仔細(xì)判斷短期宏觀經(jīng)濟(jì)和存量資產(chǎn)是否能夠承受房地產(chǎn)的調(diào)整。

　　三、構(gòu)建新階段、新視角下的土地財政體系

　　要從現(xiàn)代財政體系建設(shè)的宏觀視角來把握土地制度的改革，而不是就土地談土地。即使在歐美，政府對于不動產(chǎn)，對于土地和房地產(chǎn)的征稅依賴依然是很明顯的。因此，不能簡單地因為目前出了問題，就拋棄所謂的土地財政，不依賴土地和不動產(chǎn)。未來，土地以及房地產(chǎn)將依然是我國稅收基礎(chǔ)建設(shè)的重點，只是征收的財政環(huán)境和簽約方式有所改變。以往我們是從所有權(quán)的角度來構(gòu)建土地財政，但是未來不能簡單地依賴所有權(quán)，而是要從國家公共品的提供和國家治理體系構(gòu)建的角度來進(jìn)行相應(yīng)的稅制建設(shè)。本次CMF中國宏觀經(jīng)濟(jì)專題報告指出，要對國有資產(chǎn)第三本帳進(jìn)行改革和調(diào)整。土地在某種程度上，也應(yīng)該成為國有資產(chǎn)的一部分，只是未來要量化土地入市的方案，使其可以直接入市，也可以進(jìn)行國有土地的收儲，還可以對國有土地進(jìn)行結(jié)構(gòu)和存量的調(diào)整，將其一并納入國有資產(chǎn)管理體系。

　　對土地改革的建議：首先，要基于治理和公共品提供的角度，對政府收入的基礎(chǔ)進(jìn)行大的戰(zhàn)略調(diào)整。此外，要根據(jù)事權(quán)和財權(quán)、中央和地方之間的分稅關(guān)系和相應(yīng)分權(quán)體系，來調(diào)整和構(gòu)建國家財政和稅收的新結(jié)構(gòu)。最后，要根據(jù)國家戰(zhàn)略，尤其是新發(fā)展格局的戰(zhàn)略，處理金融與實體之間，以及資產(chǎn)化的重點行業(yè)之間的關(guān)系，把握土地和房地產(chǎn)的新定位。只有處理好這些關(guān)系，我們才能跳出目前的土地來談土地改革，跳出房地產(chǎn)稅來談稅制改革。

　　在中國經(jīng)濟(jì)全面重啟、快速復(fù)蘇的背景下，我們要啟動新的征程。當(dāng)前很可能是我們進(jìn)行土地制度和房產(chǎn)制度大重構(gòu)的切入點，要想使中國的實體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，重點戰(zhàn)略的實施得到進(jìn)一步深化，可以通過尋找恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)和小切口，來拉開大改革的序幕。

　　總結(jié)來說，第一，要對歷史有更為全面的詮釋，特別是要從“中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣”這個角度來認(rèn)識土地和房地產(chǎn)。第二，要解決當(dāng)前的問題，不能簡單地走向另一個極端。第三，改革的方向很明確，但是如何尋找恰當(dāng)?shù)那腥肟冢瑯?gòu)建的新視角，需要我們結(jié)合新階段提出一些新的理念。

　　(本文作者介紹：上海財經(jīng)大學(xué)校長、黨委副書記，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授)