意見領(lǐng)袖丨中銀研究

　　今年以來，我國相繼出臺一系列有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策文件，包括1月份中辦和國辦印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的意見》、3月份自然資源部和國家市場監(jiān)管總局印發(fā)的《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議》示范文本，4月份銀保監(jiān)會《關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的通知》中也提出“探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市金融支持方式”。此輪新政有利于加快集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村土地資源更加合理流動和優(yōu)化配置，更好地支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。主要關(guān)注點如下：

　　第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地加快入市，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在需要。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指農(nóng)村集體建設(shè)用地中，規(guī)劃為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，其主體是早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地。目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地約占我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的14%，面積約2.6萬平方公里，約為城市建成區(qū)面積的44%，其入市將對土地市場供應(yīng)和“三農(nóng)”工作造成較大影響，因此我國一直以穩(wěn)慎態(tài)度推動，以《土地管理法》出臺及修訂/修正為界，其具體實踐可分為三個階段。

　　第一個階段是集體所有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓階段（1986年-1998年）。1986年頒布的《土地管理法》規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，且當(dāng)時審批程序較為簡單，這一政策帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，也出現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地自發(fā)的市場交易。第二個階段是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點探索階段（1998年-2019年）。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但隨后，為滿足我國市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對土地的需求，中央又出臺政策，允許通過出讓、租賃、作價出資（入股）、聯(lián)營聯(lián)建等方式將集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，并開展了幾輪試點。第三個階段是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正式入法及深化試點階段（2019年至今）。吸納前期試點工作成果，2019年第三次修正的《土地管理法》正式從法律層面確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。隨著實踐的發(fā)展，入市工作面臨新的改革需要。2023年3月1日，深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作正式啟動。整體而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)歷了逐步擴(kuò)面提速、改革日漸深入的過程，特別是近期政策頻出，正是貫徹黨的二十大精神、推動中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然之舉。

　　第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地加快入市，將為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興注入新動力。

　　上一輪集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)、增強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收入、提升農(nóng)村土地利用和治理水平等方面取得較好效果。但由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地權(quán)能不完全一致、入市參與主體多元、利益分配復(fù)雜、融資渠道不暢等問題，入市區(qū)域和規(guī)模較為有限。此輪新政將推動入市工作制度、規(guī)則體系和配套支持措施更趨完善，從而釋放更大的改革紅利。

　　首先，此輪新政分別從擴(kuò)大入市試點地區(qū)（從33個縣區(qū)擴(kuò)大到各省自行選擇10%以內(nèi)的縣區(qū)）、明確入市土地用途（可用于工業(yè)項目、商業(yè)項目、保障性租賃住房及其他項目建設(shè)）并統(tǒng)一入市實操規(guī)范、強化金融支持三個方面，提供更加全面的配套支持，將推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作提速增效，為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和大中城市用地緊張局面緩解注入更多土地資源。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地加快入市，將賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，助力實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。一方面，本輪深化試點將探索政府與村集體之間更加合理的入市增值收益分配機(jī)制，并與深化宅基地和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加強協(xié)同，預(yù)計存量集體建設(shè)用地/閑置宅基地/廢棄集體公益性建設(shè)用地調(diào)整入市、城中村/城邊村/村級工業(yè)園等土地整治入市、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓等政策將進(jìn)一步深化執(zhí)行，農(nóng)村集體和農(nóng)民可從土地入市中直接獲取更多收益。另一方面，農(nóng)村集體和農(nóng)民可通過直接建設(shè)經(jīng)營、出讓、轉(zhuǎn)讓、出資入股等多種方式，通過“土地+資本”“資金變股金，村民變股東”的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中獲取多樣、持續(xù)的收益。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市深化試點，將進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭，更好地激活農(nóng)村土地資源價值。上一輪入市試點對此有所探索。如江蘇常州市武進(jìn)區(qū)建立了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場，當(dāng)?shù)氐睦桌姍C(jī)股份有限公司成為全國首個以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在A股上市的企業(yè)，相關(guān)地塊的畝均產(chǎn)值從10萬元上升至1000萬元。此輪新政再次強調(diào)“堅持同地同權(quán)同責(zé)”原則，有望在促進(jìn)同地同權(quán)方面實現(xiàn)新突破，在更大范圍、更廣層次激活集體建設(shè)用地的市場價值。

　　第三，銀行業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強綜合金融服務(wù)，有力支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐。

　　作為一種不易變現(xiàn)的資產(chǎn)權(quán)益，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要金融力量的加持。2015年以來，我國已陸續(xù)開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點，但由于涉農(nóng)項目低集約化、低產(chǎn)業(yè)化、低市場化的運作模式，以及周期長、回報率偏低的特點，整體業(yè)務(wù)規(guī)模不大。此輪新政的出臺，將使包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款在內(nèi)的銀行業(yè)務(wù)成為鄉(xiāng)村振興的重要資金來源，迎來新的發(fā)展機(jī)遇。銀行業(yè)需要持續(xù)豐富相關(guān)金融產(chǎn)品，進(jìn)一步拓寬“三農(nóng)”領(lǐng)域融資渠道。

　　具體到支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上，一要做大做優(yōu)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。要聚焦重點客群和區(qū)域，重點營銷調(diào)整入市、整治入市過程中入市主體的融資需求，以及普惠小微客戶就地入市土地的抵押融資，優(yōu)先選擇已出臺詳細(xì)配套制度、交易案例較豐富的地區(qū)開展業(yè)務(wù)。要因地施策，積極開展產(chǎn)品創(chuàng)新，通過銀擔(dān)合作、銀保合作、投貸聯(lián)動等模式，支持符合國家和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的融資需求。二要提供多元金融服務(wù)。除受讓土地使用權(quán)抵押貸款外，銀行還可開展土地租賃使用權(quán)抵押貸款、租金收益權(quán)質(zhì)押貸款、出讓金按揭貸款等業(yè)務(wù)，并為出讓前土地整治、出讓價款監(jiān)管、用地企業(yè)項目開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運營、支付結(jié)算、供應(yīng)鏈融資、發(fā)債、上市等提供綜合服務(wù)，同時關(guān)注用地企業(yè)員工和當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)經(jīng)營、個人消費、理財投資等金融需求，提供相關(guān)個人金融產(chǎn)品服務(wù)。三要做好風(fēng)險管理。在項目選擇評估、抵押擔(dān)保、資金監(jiān)控、貸后監(jiān)控等各個環(huán)節(jié)做足風(fēng)險防控措施，保障穩(wěn)健經(jīng)營。尤其應(yīng)動態(tài)關(guān)注土地入市成交量和成交價格，合理測算土地出讓價值，并理順項目抵押手續(xù)，做到應(yīng)抵盡抵。四是建議政府層面完善專業(yè)金融支持機(jī)制。健全農(nóng)業(yè)融資、農(nóng)業(yè)信貸相關(guān)法律法規(guī)，考慮在現(xiàn)有金融體制下建立相對獨立的涉農(nóng)金融專營機(jī)構(gòu)或部門，制定差異化、針對性的專項考核體系，設(shè)立鄉(xiāng)村振興引導(dǎo)基金，構(gòu)建政府或國企增信機(jī)制，同時完善農(nóng)地價值評估制度等，從多方面解決涉農(nóng)融資難問題。

　　（點評人：中國銀行深圳市分行大灣區(qū)金融研究院 郭燕 ）

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領(lǐng)域涵蓋全球經(jīng)濟(jì)、國際金融、宏觀經(jīng)濟(jì)與政策、金融市場、銀行業(yè)發(fā)展等。)