文/意見領袖專欄作家 施懿宸 徐加貝洱 任玉潔

　　隨著生態產品價值實現機制的完善，生態價值將被更多人認可，同時價值實現的過程將為生態效益向經濟效益轉化提供新的思路，期待未來也能通過生態產品價值實現路徑的探索，為通過PPP模式推動生態項目提供更好的支持。

　　黨的十八大以來，生態文明建設成為了實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容，十九大報告進一步提出樹立和踐行“兩山論”的重要意義，綠水青山向金山銀山轉化的路徑成為生態文明建設中需要探討的重要內容。無論是宏觀層面的生態文明指導思想，還是兩山論的具體實踐，其均隱含著可持續發展的代際理論；而無論是從代際理論的視角，還是生態類項目投融資需求，PPP模式均有其契合性。自我國PPP模式推廣以來，平滑代際之間的財政支出分配、實現代際公平負擔是隱含于其中的重要理念。為此，本文將從PPP模式的回報機制入著手，初步分析PPP模式回報機制與生態價值實現路徑的相關性。

　　一、我國生態類PPP項目的發展現狀

　　（一）我國生態PPP項目總體情況

　　根據全國PPP綜合信息平臺管理庫項目年報顯示[1]，2017-2019年間生態類PPP項目數量穩步增加、增速趨緩。截止2019年末，管理庫中生態建設與環境保護項目累計共924個，占管理庫項目總數的9.8%；累計項目投資額為9988億元，分別占管理庫總投資額的6.9%和具有污染防治與綠色低碳效應項目累計投資額的三分之一左右。其中不同省份地區間累計項目數和投資額存在較大差異，具體情況如下圖所示：

　　圖1 2019年末管理庫生態建設與環境保護類累計項目數地區分布

　　圖2 2019年末管理庫生態建設與環境保護類累計項目投資額地區分布

　　（二）生態PPP項目案例分析

　　為進一步探討生態類PPP項目的運行情況，選取某省PPP項目進一步分析發現，該省生態類PPP項目呈現出項目發起時間早、占所有PPP項目類型的比例不高、對財政需求較大的特點。

　　1．項目發起時間早

　　根據財政部綜合信息平臺項目管理庫相關數據顯示[2]，該省生態建設與環境保護類項目普遍發起時間較早，多集中于2016與2017年，自2018年起政府付費類項目數顯著減少，2019年該省無生態建設與環境保護類項目發起情況， 相關數據情況如下圖所示：

　　圖3  2015-2020年某省生態建設與環境保護類PPP累計項目數（個）

　　2．項目占比不高

　　當前該省各類ppp項目政府投資累計落地項目數中前三位的行業分別是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護類項目，其中生態建設和環境保護類項目數共計21個，占落地總項目數的7.64%。而在落地項目投資金額方面，市政工程類項目投資額為1120億元，生態建設與環境保護類項目的投資額為227億元，分別占管理庫項目總投資額的45.85%和9.29%，生態類項目是繼市政類項目后數量及投資額最大的項目類別，但與市政類項目仍有明顯差別，且不同地級市間投入也存在明顯差異。

　　圖4 某省管理庫各類別累計PPP項目個數占比

　　數據來源：財政部政府和社會資本合作中心綜合信息平臺項目管理庫

　　圖5 某省管理庫各類別累計PPP項目投資額占比

　　數據來源：財政部政府和社會資本合作中心綜合信息平臺項目管理庫

　　3．政府財政壓力較大

　　“十三五”期間，我國綠色生態產業投資規模占GDP規模的3%，但政府的財政投資只能提供其中的10%-15%。財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的相關數據顯示，由于早期PPP項目回報機制尚未有強制性約束，該省20個生態建設和環境保護類項目中12個項目的回報機制是政府付費，承擔了生態環境保護各領域較大投入，政府財政壓力較大。

　　二、生態類PPP項目回報機制分析

　　通過上文分析，初步可以得出如下結論，一是PPP模式是推動生態類項目的重要手段，二是政府在生態類PPP項目中承擔了較重的支付義務，事實上這在一定程度上是由生態類項目的特點決定的，尤其是生態項目的公共屬性。生態類項目作為提供公共產品的項目，具有較強的公益性和正外部性，項目周期長、投資回報低，由于目前項目的生態效益未能充分轉變為經濟效益，使得生態服務收益外溢并造成成本與收益不對稱，在此情形下該類項目難以撬動社會資本參與，政府在此類項目中承擔較大支出壓力。

　　但是否因此就無法通過PPP模式推動生態項目？從需求來看，社會資本參與生態治理仍然有其迫切性。生態項目通常資金需求大且建設運營周期長，財政支出作為單一融資渠道易導致建設資金的短缺不足，而PPP模式能夠通過引入市場化機制吸引社會資本承擔部分項目資金并調動社會力量激發未來運營潛力。其次，保護生態環境以造福后代的代際公平理念也與PPP模式的代際特點相一致，兩者從本質特征上具有同一性。另外，隨著環保意識的逐漸普及和其創造的新市場需求，環保產業成為了產業經濟發展中一個新的經濟增長點，不僅能夠獲得顯著的環境社會效益，同時也能通過節約能源材料、降低排放等獲得直接的經濟效益。

　　因此，如果要通過PPP模式推動生態項目，回報機制的創新必要且迫切，目前各地區開展的生態產品價值實現的機制探索為生態類PPP項目回報機制創新提供了思路。

　　三、生態PPP項目回報機制中的“生態價值”分析

　　綠水青山是金山銀山的強大資源，金山銀山則是綠水青山的價值源泉，因此良好的生態是普惠的民生福祉，更是推動經濟發展的新動力。生態價值按照影響范圍劃分，可以分為區域性價值和跨區域價值；從是否能夠量化的角度分析，生態價值同時具有現實價值與潛在價值，現實價值能夠以經濟效益的形式進行量化定義，而潛在價值體現在生態、社會等層面上的價值。因此生態PPP項目回報機制應該以合理有效的方式依靠財政、金融等手段將生態的各項價值體現在回報機制中，平衡生態環境與經濟增長的利益發展訴求，從而提高社會資本與利益相關方參與投資項目的積極性，推動生態與經濟的持續良性發展。

　　1．從影響范圍來看，回報機制中可引入“區域群體”概念和“生態轉移支付概念”

　　首先，擴大區域群體范圍。區域集體性的群體具有同一目的與易于管理的特點，結合使用者需求為導向的生態建設與環境保護類ppp項目，可進一步明確“區域群體”的具體范圍，在項目回報機制中引入消費者，從而擺脫單純依靠政府財政支持的運行模式，實現使用者參與生態建設投資，促進生態類ppp項目建設發展的同時提高公共服務的質量和效率。

　　其次，將生態補償橫向轉移支付融入回報機制設計。作為公共產品或服務的生態類ppp項目具有顯著的跨區域性，通過生態補償解決跨區域性是重要手段，為此將生態補償與PPP項目還款來源相結合，事實上是跨區域使用者付費的一種體現，與傳統意義上“政府付費”有所差別。

　　2．從價值是否量化來看，生態產品價值核算為PPP項目確定回報來源提供思路

　　GEP（生態系統生產總值）即建立一套能夠衡量生態良好的統計與核算體系，作為衡量可持續發展的生態良好與生態文明建設的重要指標之一。在PPP項目回報機制中引入GEP，能夠有效量化生態產品的價值、受益群體與生態目標達成狀況，并從中研究分析生態產品價值實現利益主體的付費機制，實現保護和發展機會成本的內部化，從而形成有效的生態類PPP項目回報機制。

　　隨著生態產品價值實現機制的完善，生態價值將被更多人認可，同時價值實現的過程將為生態效益向經濟效益轉化提供新的思路，期待未來也能通過生態產品價值實現路徑的探索，為通過PPP模式推動生態項目提供更好的支持。

　　[1]王恩柱．PPP投融資模式發展現狀及存在問題探討[J]．時代金融， 2017（14）：265-273．

　　[2]汪洋，徐詠，黃綿松．欠發達地區生態建設PPP模式研究[J]．環境保護科學，2020，46（4）：41-47．

　　[3]陳瑜，張學升．生態補償領域運用PPP模式的困境分析及路徑創新[J]．財政科學，2020（7）：66-73．

　　[4]浮曉，曹靖．生態環保企業投資PPP項目的決策風險及投資建議[J]．中國工程咨詢，2020（8）：95-98．

　　[1] 數據來源：https：//www.cpppc.org/PPPyw/1881.jhtml

　　[2] 數據來源：https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic

　　(本文作者介紹：中央財經大學綠色金融國際研究院副院長，長三角綠色價值投資研究院院長，講座教授，綠色金融產品創新實驗室負責人)