意見領(lǐng)袖丨中國金融四十人論壇

　　從“6+4+2”12萬億一攬子財政增量政策中，可以看到三方面變化：一是政策更加注重緩解地方流動性風(fēng)險，二是轉(zhuǎn)向置換的方式進行化債，三是更加注重在經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)化債。

　　這三點變化透露出政府對兩個問題的認(rèn)知發(fā)生了變化，分別是從關(guān)注化解債務(wù)本身轉(zhuǎn)向化解債務(wù)風(fēng)險，從關(guān)注財政收支平衡轉(zhuǎn)向財政可持續(xù)性。

　　站在更宏觀的角度來看，地方債務(wù)風(fēng)險背后存在結(jié)構(gòu)性問題和體制性問題。只有加快財政體制改革，優(yōu)化央地財政關(guān)系，提高中央支出比例，才能從根本上解決地方債務(wù)問題。

　　化債新政背后的政策思路變化

　　如何看待“6+4+2”的12萬億一攬子財政增量政策？我認(rèn)為這里面有三方面的變化。

　　第一個變化是更加注重緩解地方流動性風(fēng)險。過去政策更加關(guān)注減少債務(wù)的存量，現(xiàn)在更注重緩解地方流動性風(fēng)險。這些年來，地方政府用真金白銀來減少地方債務(wù)，特別是多地設(shè)立“砸鍋賣鐵”工作專班以來，還債到了無以復(fù)加的緊張程度。不過，現(xiàn)在這種說法有所淡化，在資本市場不是很景氣的條件下，各地同時出售資產(chǎn)即使低價轉(zhuǎn)讓也很難找到“買主”。

　　第二個變化是化債方式從清償轉(zhuǎn)變?yōu)橹脫Q。2018年至2028年的“十年化債計劃”，要求隱性債務(wù)清零。以前，政府是通過絕對減少債務(wù)余額的方式進行化債?，F(xiàn)在看來，以這種清償?shù)姆绞交瘋щy極大，與當(dāng)前宏觀經(jīng)濟政策也存在著不一致性的問題。中央也察覺到這個問題，并且果斷進行了調(diào)整。9月26日召開的中央政治局會議對當(dāng)前化債的形勢作出正確判斷，提出既要貫徹落實好存量政策，同時出臺有力的一攬子增量政策。其中，化債方式要轉(zhuǎn)換成置換式。

　　對于地方政府而言，隱債置換，意味著原來用于化解隱債的真金白銀可以騰出一大筆，地方財政高度緊張狀態(tài)得以緩解。從隱性債務(wù)變成顯性債務(wù)，地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，債務(wù)償還期限拉長了，成本也大大降低了。從這個角度來說，地方政府化債壓力大大減輕。財政部長藍(lán)佛安在11月8日舉行的全國人大常委會新聞發(fā)布會上介紹，按照測算，政策協(xié)同發(fā)力后，2028年之前地方需要消化的隱性債務(wù)大幅降至2.3萬億元。

　　第三個變化是思路上的變化，更加注重在經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)化債。過去把化債更多放在經(jīng)濟前面來考慮，希望通過化債來穩(wěn)增長；現(xiàn)在更多把它放到經(jīng)濟發(fā)展中來，在促增長中實現(xiàn)化債。以上是一攬子增量政策思路的三點變化。

　　從“化債”轉(zhuǎn)向“化風(fēng)險”

　　從“財政收支平衡”轉(zhuǎn)向“財政可持續(xù)性”

　　實際上，這三點變化是基于對兩個問題的認(rèn)知變化。

　　? 第一個問題是關(guān)于化債與化風(fēng)險

　　在原來的認(rèn)知中，化債和化風(fēng)險可能是劃等號的。債務(wù)本身等于風(fēng)險，化債就是要減少絕對債務(wù)規(guī)模。現(xiàn)在的認(rèn)知是債務(wù)本身不等于風(fēng)險，化債和化風(fēng)險不能簡單劃等號。化風(fēng)險不再偏重債務(wù)規(guī)模，而是跳出債務(wù)本身，更多強調(diào)從風(fēng)險角度考慮問題。

　　因為化風(fēng)險涉及到一個分子和分母的問題。從債務(wù)率來看，地方政府債務(wù)率是債務(wù)余額除以綜合財力，任何分子分母的變化都會引起風(fēng)險變化。在這種情況下，可以通過置換方式做大分母，通過促進經(jīng)濟增長、擴大財源稅源來化解風(fēng)險。

　　過去我們講化解地方政府債務(wù)，有時候會不由自主地陷入一個邏輯陷阱，認(rèn)為化債就是消滅債務(wù)，這種話語方式或者敘事方式說得很多，有時候也會影響決策。所以我們用詞用概念的時候，別看是小事，但其背后邏輯是不一樣的。

　　? 第二個問題是財政平衡與財政可持續(xù)性

　　過去，學(xué)界一直強調(diào)財政收支平衡，財政收支有缺口，出現(xiàn)赤字與發(fā)債都是財政不平衡的表現(xiàn)，在潛在的觀念意識中，無論多大的赤字債務(wù)，終究是要回歸平衡。從現(xiàn)實情況看，財政收支平衡并不是一種常態(tài)，財政可持續(xù)性比財政平衡更加重要，即有赤字有債務(wù)并不可怕，只要財政可持續(xù)就行。

　　這意味著財政的目標(biāo)不再是收支平衡，而是可持續(xù)性。這是財政運行實踐邏輯的一個重大的轉(zhuǎn)折性變化：“不平衡-平衡”范式轉(zhuǎn)向“不確定性-確定性”范式。追求可持續(xù)性，即在不確定性中努力構(gòu)建未來的確定性。

　　從國際經(jīng)驗來看，如果債務(wù)利率持續(xù)低于經(jīng)濟增長率，政府債務(wù)就是可持續(xù)的。政府對赤字認(rèn)知發(fā)生了變化，更加強調(diào)債務(wù)的可持續(xù)性。此前藍(lán)部長表態(tài)中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。當(dāng)前我們沒有必要再拘泥于3%的赤字率，需要擴大赤字時就擴大赤字。實際上，赤字也好、債務(wù)也好，本身就是一個工具，從宏觀視野來看，重點是要促進經(jīng)濟增長，這是解決一切問題的基礎(chǔ)。從過去過度關(guān)注財政收支平衡，轉(zhuǎn)向更加重視財政可持續(xù)，我認(rèn)為這也是一個理論認(rèn)知上的變化。

　　我們過去研究財政問題習(xí)慣就財政論財政，就債務(wù)論債務(wù)，想要真正跳出這種思維方式，深化對這兩個問題的認(rèn)識，其實并不容易。如果只注重債務(wù)本身和財政平衡，財政空間是很小的。但如果從宏觀經(jīng)濟和未來發(fā)展來看問題，從債務(wù)本身轉(zhuǎn)向債務(wù)風(fēng)險，從財政收支平衡轉(zhuǎn)向財政可持續(xù)，對應(yīng)的財政空間就大大擴展了，用財政政策來解決當(dāng)前宏觀經(jīng)濟問題和出清風(fēng)險，就有了更多思路和更大空間。

　　認(rèn)知空間拓展是政策空間拓展的一個前提，這一點非常重要。從一攬子增量政策思路可以延伸到對上述問題的認(rèn)識深化，這樣可以看到抉擇和政策背后的邏輯，而不只是僅僅看到表面現(xiàn)象。

　　財政體制改革的核心

　　是提高中央支出比例

　　接下來，我們進一步深化，從一個更大的宏觀角度來考慮問題。當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險化解后續(xù)應(yīng)當(dāng)怎么辦？更大空間在哪里？結(jié)構(gòu)性問題和體制性問題怎么解決？在經(jīng)濟上行周期，結(jié)構(gòu)性和體制性的問題顯現(xiàn)不出來。一旦經(jīng)濟進入下行周期，往往會出現(xiàn)一種水落石出的效應(yīng)，相關(guān)問題全部都暴露出來了。在這種情況下，我們要看到當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險和財政可持續(xù)性的問題，實際上是與結(jié)構(gòu)性和體制性問題相關(guān)聯(lián)的。

　　? 結(jié)構(gòu)性問題

　　在結(jié)構(gòu)性問題中，首先談央地財政結(jié)構(gòu)，包括收支結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)。從收支結(jié)構(gòu)看，2016年以來，地方財政支出開始大于全國的財政收入，現(xiàn)在中央的轉(zhuǎn)移支付大于中央本級的收入。地方財政支出大于全國財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付大于中央一般公共預(yù)算收入、地方利息支出規(guī)模和增速均大于中央——這“三個不等式”反映出央地財政收支結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。

　　地方一般公共預(yù)算支出占全國一般公共預(yù)算總支出的比重為86%，這意味著宏觀調(diào)控主要靠地方政府。只有地方發(fā)力，宏觀調(diào)控才有效果，這就導(dǎo)致宏觀調(diào)控模式地方化。在目標(biāo)一致的情況下，財政政策可以順暢傳導(dǎo)，比如2008年國際金融危機，中央與地方的行為高度一致，4萬億的政策傳導(dǎo)效果非常好。但是現(xiàn)在財政政策傳導(dǎo)效果不如以前，中央要實行擴張政策，而地方實際上在收縮。

　　需要承認(rèn)的是，地方行為和中央的要求并不是在任何條件下都保持一致，畢竟地方既是一級治理主體，也是一級利益主體，面對不同的風(fēng)險，有自己的考慮。我認(rèn)為首先得承認(rèn)這個前提，如果否認(rèn)這一點，就又回到統(tǒng)收統(tǒng)支模式了。在分級政府、分級財政的模式下，地方行為并非要整齊劃一，只要激勵相容即可。

　　地方支出占比過大導(dǎo)致宏觀調(diào)控模式變了，進而導(dǎo)致財政政策傳導(dǎo)機制出現(xiàn)梗阻。此外，國家治理主要靠地方政府，而地方政府能力有限，無法解決全國性的事情，導(dǎo)致治理出現(xiàn)碎片化。在這種情況下，治理成本上升，而治理效能下降。因此，這種地方大、中央小的支出結(jié)構(gòu)引發(fā)的上述三個結(jié)構(gòu)性問題，迫切需要通過改革來解決。

　　再來看這個數(shù)據(jù)：“中央支出占全國總支出的14%，地方支出占86%”，是否存在不妥？從國際比較來看，現(xiàn)在國外幾乎找不出這種情形。有觀點認(rèn)為這是中國國情和特色制度決定的。實際上，我認(rèn)為中央和地方支出占比的變化與制度關(guān)系不大，而是與發(fā)展程度和現(xiàn)代化水平有關(guān)。

　　從歷史經(jīng)驗看，發(fā)達(dá)國家的中央支出占比隨著發(fā)展程度上升而提高，現(xiàn)代化程度越高，中央支出占比就越高。隨著我國的發(fā)展水平不斷提高，中國式現(xiàn)代化不斷推進，到2035年要成為中等發(fā)達(dá)國家，當(dāng)前中央支出占比太低與此不匹配。如果再進一步加大地方支出占比，地方債務(wù)風(fēng)險問題會更加嚴(yán)重。全國財政收入都給地方還不夠的情況下，地方事權(quán)越多，支出責(zé)任越大；再疊加經(jīng)濟下行，地方稅收及土地出讓收入大幅度減少，導(dǎo)致財力缺口越來越大，地方只能靠各種方式融資借錢補財力缺口。

　　一般來說，中央會給地方政府分配債券指標(biāo)，若地方不夠用，就會依靠城投平臺融資。通過利用公有制的優(yōu)勢，地方政府把地方國企，尤其是地方城投公司當(dāng)作政府“錢袋子”“第二財政”來用，這就是隱性債務(wù)的來源。隨著隱債越來越多，風(fēng)險也就越來越大。

　　從這點看，我們要意識到很多問題根源來自央地收支結(jié)構(gòu)。與央地收支結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的是央地債務(wù)結(jié)構(gòu)，作為央地收支結(jié)構(gòu)的衍生物，地方債務(wù)多且增長速度快，還本付息壓力大，而中央債務(wù)規(guī)模小且增長速度相對慢，還本付息規(guī)模小于地方。以上就是結(jié)構(gòu)性問題，這要靠財政體制改革來解決。

　　? 體制性問題

　　關(guān)于體制性問題。央地的財政體制應(yīng)該怎么改革？二十屆三中全會提到，要適當(dāng)加強中央事權(quán)，提高中央財政支出比例，我認(rèn)為這就是核心問題。如果不提高中央支出比例，好多問題都無法化解。如果說30年前分稅制改革是為了解決中央收入占比偏低的問題，那么30年之后的今天，要解決的就是中央支出占比偏低的問題。只有明確這一點，改革路徑才能更清晰，否則很可能出現(xiàn)“驢推磨”的情況。

　　總結(jié)來說，從現(xiàn)行政策延伸到認(rèn)識深化，再到明確改革的主攻方向及最終需解決的問題，我認(rèn)為要抓住“提高中央財政支出比例”這個核心點，地方債務(wù)風(fēng)險問題就能迎刃而解了。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經(jīng)濟金融領(lǐng)域的政策研究。)