意見(jiàn)領(lǐng)袖 | 羅志恒

　　摘要

　　2024年上半年，積極的財(cái)政政策繼續(xù)加力提效，但土地出讓收入下滑、地方化債嚴(yán)控新增債務(wù)以及“三保”壓力、多元目標(biāo)考核引發(fā)支出責(zé)任膨脹等多方面因素加劇財(cái)政緊平衡形勢(shì)。當(dāng)前有必要全面分析財(cái)政形勢(shì)，客觀認(rèn)識(shí)積極財(cái)政政策的落實(shí)情況，并為下一步積極應(yīng)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)、進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)作用以及中長(zhǎng)期推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革做好政策儲(chǔ)備。總體上看，當(dāng)前財(cái)政面臨緊平衡形勢(shì)，但財(cái)政部門和地方政府仍在積極統(tǒng)籌財(cái)政資源、落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)和支持重大國(guó)家戰(zhàn)略落地，理財(cái)為民，理財(cái)為公，理財(cái)不易，理財(cái)前行。困難和挑戰(zhàn)年年有，關(guān)鍵取決于應(yīng)對(duì)的方式。從歷史看，越是困難形勢(shì)，越有必要堅(jiān)定信心、大力改革，實(shí)現(xiàn)新的飛躍。

　　一、當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)：總體緊平衡，稅收和土地出讓收入負(fù)增長(zhǎng)，制約支出力度，部分區(qū)域債務(wù)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)上升

　　受到名義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)偏低、房地產(chǎn)市場(chǎng)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期等因素影響，稅收收入增速偏低；同時(shí)受項(xiàng)目?jī)?chǔ)備影響，地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度偏慢，支出增速相對(duì)也低。1—5月一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算兩本預(yù)算的收入之和同比為-4.1%；一般公共預(yù)算支出與政府性基金預(yù)算支出之和同比為-2.2%，低于名義經(jīng)濟(jì)增速。當(dāng)前地方財(cái)政形勢(shì)面臨三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：其一是房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的拖累明顯，多個(gè)經(jīng)濟(jì)大省財(cái)政收入低增長(zhǎng)，引起基層“三保”壓力加大；其二是財(cái)政運(yùn)行緊平衡，一定程度上制約了積極財(cái)政的力度；其三是化債背景下部分地方政府面臨還本付息壓力，重點(diǎn)化債省份面臨經(jīng)濟(jì)收縮壓力等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　（一）收入端一般公共預(yù)算收入承壓，稅收收入與非稅收入再現(xiàn)“此消彼長(zhǎng)”

　　1、經(jīng)濟(jì)總體延續(xù)疫后恢復(fù)態(tài)勢(shì)，但恢復(fù)基礎(chǔ)不牢以及物價(jià)低迷拖累財(cái)政收入；9個(gè)省份前5月一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)，部分經(jīng)濟(jì)大省收入增長(zhǎng)乏力。2024年，受到去年中小微企業(yè)緩稅入庫(kù)抬高基數(shù)、結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)、工業(yè)品價(jià)格連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)等因素影響，1—5月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比為-2.8%。1—5月，東北、東部、中部、西部地區(qū)地方一般公共預(yù)算收入同比分別為5.9%、1.2%、-1.6%、-0.6%。河南（-4.1%）、廣東（-1.5%）、浙江（-0.2%）三個(gè)經(jīng)濟(jì)大省一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)，江蘇（1.8%）、上海（1.5%）同比增速不高。

　　2、從收入結(jié)構(gòu)看，全國(guó)稅收收入同比增速（-5.1%）遠(yuǎn)低于非稅收入增速（10.3%）；多個(gè)省份稅收收入負(fù)增長(zhǎng)，地方財(cái)政加快盤活國(guó)有資源資產(chǎn)，拉動(dòng)非稅收入增長(zhǎng)。2024年1—5月，重慶（36.8%）、吉林（35.8%）、江蘇（27.2%）、遼寧（27.3%）、山東（20.0%）非稅收入同比增長(zhǎng)超20%。對(duì)于非稅收入中積極盤活閑置存量資產(chǎn)的行為要予以肯定；對(duì)于罰沒(méi)收入大幅增長(zhǎng)的區(qū)域要引起關(guān)注，不能由此惡化營(yíng)商環(huán)境。

　　（二）土地出讓收入進(jìn)一步下行，對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生壓力，并引發(fā)顯性債務(wù)率等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)上升

　　當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存去化周期長(zhǎng)，特別是住宅用地面臨“供需交困”。2024年1—5月，財(cái)政部發(fā)布的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降14.0%；中指院監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%，27個(gè)省份土地出讓價(jià)款同比負(fù)增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)全年土地出讓收入較去年可能減少1萬(wàn)億元左右，下降20%左右。地方可用財(cái)力下行而債務(wù)付息剛性，2024年1—5月，地方政府債券付息5227億元，占地方一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出之和的4.3%，高于去年同期的3.6%。

　　（三）支出端受去年增發(fā)國(guó)債資金的帶動(dòng)保持一定強(qiáng)度，結(jié)構(gòu)上有保有壓，保民生和穩(wěn)基建是發(fā)力重點(diǎn)，但地方支出增速受限

　　1、盡管全國(guó)財(cái)政收入承壓，但財(cái)政支出仍保持一定力度。1—5月全國(guó)一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)3.4%，其中中央財(cái)政支出力度（增速10.2%）強(qiáng)于地方支出力度（增速2.4%）。分科目看，社保與就業(yè)支出同比（4.5%）高于支出總體增速；受到去年增發(fā)的1萬(wàn)億國(guó)債資金到位影響，農(nóng)林水（12.0%）、城鄉(xiāng)社區(qū)支出（9.5%）同比增速較快，有力支持基建投資。

　　2、地方財(cái)政支出增速有待提升，財(cái)政緊平衡限制了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提供公共服務(wù)的能力。2024年1—5月，地方一般公共預(yù)算支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度（38.6%）落后于收入執(zhí)行進(jìn)度（44.5%）。廣東（-3.7%）、上海（-3.3%）、江蘇（-0.1%）、山東（0.1%）、福建（0.4%）、浙江（1.0%）多個(gè)東部省份一般公共預(yù)算支出增速偏慢。

　　（四）中央財(cái)政發(fā)力加杠桿，但地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度較慢，部分重點(diǎn)化債省份新增專項(xiàng)債發(fā)行受制約

　　受到增發(fā)國(guó)債、部分重點(diǎn)化債省份嚴(yán)控新增投資、專項(xiàng)債項(xiàng)目篩選偏慢等因素影響，截至6月27日，2024年新增專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行僅1.43萬(wàn)億元，完成進(jìn)度36.7%，進(jìn)度明顯低于2023、2022年。從重點(diǎn)化債省份2024年發(fā)行情況看，貴州、黑龍江、云南、寧夏、青海五個(gè)省份新增專項(xiàng)債發(fā)行“掛零”。專項(xiàng)債發(fā)行偏慢疊加土地出讓收入減少，1—5月全國(guó)政府性基金支出同比下降19.3%。

　　（五）當(dāng)前化債總體取得較好效果，但仍要關(guān)注并解決可能的“收縮效應(yīng)”

　　部分省份付息壓力加大，舉債償還利息引發(fā)新增隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致“利息本金化”；重點(diǎn)化債區(qū)域是以省為單位劃定，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較低的地市和區(qū)縣的投融資同樣受到限制；部分重點(diǎn)化債省份的投資受到限制，出現(xiàn)投資效率下降的現(xiàn)象，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)；隱性債務(wù)的主體城投公司面臨多重壓力，城投轉(zhuǎn)型難度較大。

　　二、政策建議：增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大總需求；優(yōu)化“化債”政策推動(dòng)地方從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)；財(cái)稅改革激活動(dòng)力

　　當(dāng)前地方政府面臨一定壓力，主要精力在化債和“三保”，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不足，這可能引發(fā)短期問(wèn)題長(zhǎng)期化。要堅(jiān)持在發(fā)展中化債，化債不是目的、化險(xiǎn)才是根本目標(biāo)；要區(qū)分短期問(wèn)題與長(zhǎng)期問(wèn)題，畢其功于一役的辦法在下行期可能受到掣肘。一方面，地方政府要壓實(shí)責(zé)任，積極盤活資源、強(qiáng)化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵(lì)約束制度，好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵(lì)，調(diào)動(dòng)各方化債的創(chuàng)造性；另一方面，也要看到在經(jīng)濟(jì)下行期只依賴地方政府本身難以擺脫當(dāng)前困難，要借助外力推動(dòng)地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)，這個(gè)外力可以考慮增發(fā)國(guó)債、政策性金融機(jī)構(gòu)和特殊再融資債券三個(gè)手段。

　　1、增發(fā)國(guó)債，擴(kuò)大總需求，確保必要支出力度。其一，充分研究考慮是否追加年內(nèi)預(yù)算赤字規(guī)模，新增赤字可通過(guò)增發(fā)國(guó)債實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)因稅收和土地出讓收入下行而減少的支出安排，確保必要的支出強(qiáng)度。其二，加快專項(xiàng)債發(fā)行，并盡快形成實(shí)物工作量，推動(dòng)財(cái)政支出增速快速回升。

　　2、優(yōu)化“化債”政策，推動(dòng)地方從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)。其一，對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保“三保”支出，以時(shí)間換空間。其二，以區(qū)縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細(xì)化管理和差異化施策；嚴(yán)控新增政府投資項(xiàng)目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部分地市（縣）政府投資。其三，強(qiáng)化政策間的協(xié)同配合，尤其是強(qiáng)化與環(huán)保、規(guī)劃、審計(jì)等部門的配合，避免出現(xiàn)有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活的現(xiàn)象。其四，堅(jiān)持在發(fā)展中化債，研究延長(zhǎng)隱性債務(wù)清零時(shí)間，避免2028年清零導(dǎo)致地方政府剛性化債進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的收縮效應(yīng)。其五，進(jìn)一步壓實(shí)地方政府責(zé)任，積極盤活資源、強(qiáng)化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵(lì)約束制度，對(duì)于地方好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵(lì)，調(diào)動(dòng)各方化債的創(chuàng)造性。

　　3、從長(zhǎng)期看，要加大宏觀政策的協(xié)調(diào)配合；優(yōu)化財(cái)政政策實(shí)施方式，財(cái)政政策重投資轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重，更好發(fā)揮財(cái)政政策效能推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展；推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，激發(fā)各主體活力（詳見(jiàn)《新一輪財(cái)稅體制改革向何處去？》及正文）。

　　我們相信，不論是從歷史經(jīng)驗(yàn)看，還是從當(dāng)前制度優(yōu)勢(shì)看，困難都是暫時(shí)的，辦法總比困難多，階段性困難是可以戰(zhàn)勝的。團(tuán)結(jié)一致向前看，重塑激勵(lì)約束制度，頂層謀劃得當(dāng)、各級(jí)執(zhí)行到位，所謂的困難終歸只是歷史長(zhǎng)河和時(shí)代潮流中的一點(diǎn)小浪花。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不及預(yù)期；房地產(chǎn)低迷對(duì)財(cái)政沖擊加劇。

　　目錄

　　一、當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)總體緊平衡

　　（一）財(cái)政收入：一般公共預(yù)算收入承壓，稅收收入和土地出讓收入負(fù)增長(zhǎng)

　　（二）財(cái)政支出：受去年增發(fā)國(guó)債資金帶動(dòng)保持一定強(qiáng)度，但地方支出增速受限

　　（三）政府債務(wù)：中央財(cái)政發(fā)力加杠桿，但地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度較慢

　　二、下階段財(cái)政政策建議

　　（一）短期：增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大總需求；優(yōu)化“化債”政策

　　（二）中期：優(yōu)化財(cái)政政策實(shí)施方式，從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重

　　（三）長(zhǎng)期：推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革激活動(dòng)力

　　正文

　　一、當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)：總體緊平衡，稅收和土地出讓收入負(fù)增長(zhǎng)，制約支出力度

　　財(cái)政收支是反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的“晴雨表”。2024年一季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了開(kāi)門紅，進(jìn)入4月、5月經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)分化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行既有亮點(diǎn)又有隱憂。從經(jīng)濟(jì)動(dòng)能看，主要是服務(wù)業(yè)繼續(xù)恢復(fù)、基建投資發(fā)力、高端制造持續(xù)升級(jí)和出口超預(yù)期，但房地產(chǎn)投資、銷售面積累計(jì)同比降幅仍繼續(xù)擴(kuò)大。反映到財(cái)政上，土地出讓收入下滑、減稅降費(fèi)導(dǎo)致宏觀稅負(fù)下降、地方化債嚴(yán)控新增債務(wù)、“三保”壓力、多元目標(biāo)考核引發(fā)支出責(zé)任膨脹等多方面因素導(dǎo)致地方財(cái)政緊張。

　　受到名義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)偏低、房地產(chǎn)市場(chǎng)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期等因素影響，稅收收入增速偏低；同時(shí)受項(xiàng)目?jī)?chǔ)備影響，地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度偏慢，支出增速相對(duì)也低。2024年，全國(guó)財(cái)政收支受到基數(shù)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)名義增長(zhǎng)低迷、房地產(chǎn)市場(chǎng)下行、地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度偏慢等因素制約。1—5月全國(guó)兩本預(yù)算（一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算）收入、支出合計(jì)累計(jì)同比分別為-4.1%、-2.2%，均慢于名義經(jīng)濟(jì)增速。

　　當(dāng)前地方財(cái)政形勢(shì)面臨三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：其一是房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的拖累明顯，多個(gè)經(jīng)濟(jì)大省財(cái)政收入低增長(zhǎng)，引起基層“三保”壓力加大；其二是財(cái)政運(yùn)行緊平衡，一定程度上制約了積極財(cái)政的力度；其三是化債背景下部分地方政府面臨還本付息壓力，重點(diǎn)化債省份面臨經(jīng)濟(jì)收縮壓力等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　（一）財(cái)政收入：一般公共預(yù)算收入承壓，稅收收入和非稅收入“此消彼長(zhǎng)”

　　從全國(guó)看，一般公共預(yù)算收入承壓，稅收收入與非稅收入再現(xiàn)“此消彼長(zhǎng)”。2024年，受到去年中小微企業(yè)緩稅入庫(kù)抬高基數(shù)、結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)、工業(yè)品價(jià)格連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)等因素影響，1—5月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比僅-2.8%。稅收收入與經(jīng)濟(jì)名義增速高度相關(guān)，今年一季度GDP平減指數(shù)同比-1.1%，5月PPI同比-1.4%，總需求仍有待復(fù)蘇，稅收收入同比增速（-5.1%）遠(yuǎn)低于非稅收入增速（10.3%）。分稅種看，國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入均同比下降。1—5月房地產(chǎn)相關(guān)五大稅收收入合計(jì)同比由正轉(zhuǎn)負(fù)（-0.6%），雖然房產(chǎn)稅收入高增長(zhǎng)，但土地增值稅和契稅收入下滑明顯。去年8月開(kāi)始證券交易印花稅實(shí)施減半增收，導(dǎo)致印花稅收入同比跌幅較大（-18.6%）。

　　從地方看，總體上，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)不牢以及物價(jià)低迷拖累財(cái)政收入，9個(gè)省份前5個(gè)月一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)，部分經(jīng)濟(jì)大省收入增長(zhǎng)乏力。分區(qū)域看，中西部地區(qū)一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)。2024年1—5月，東北、東部、中部、西部地區(qū)地方一般公共預(yù)算收入同比分別為5.9%、1.2%、-1.6%、-0.6%。分省份來(lái)看，31省份中有9個(gè)省份1—5月一般公共預(yù)算收入同比下降。經(jīng)濟(jì)大省收入增長(zhǎng)緩慢，2024年1—5月，河南（-4.1%）、廣東（-1.5%）、浙江（-0.2%）三個(gè)經(jīng)濟(jì)大省一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)，上海（1.5%）、江蘇（1.8%）、福建（2.1%）同比增速不高。

　　結(jié)構(gòu)上，多個(gè)省份稅收收入負(fù)增長(zhǎng)，地方財(cái)政加快盤活國(guó)有資源資產(chǎn)，拉動(dòng)非稅收入增長(zhǎng)籌集財(cái)政收入。15個(gè)已公布1—5月稅收收入的省份中，11個(gè)稅收收入同比負(fù)增長(zhǎng)，13個(gè)省份稅收收入同比增速低于非稅收入同比增速。煤炭、金屬礦石價(jià)格下跌，導(dǎo)致中西部資源型省份稅收收入下滑較大，青海、山西、內(nèi)蒙古稅收收入同比跌幅超20%。石化、鋼鐵、建材等工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)承壓，疊加房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，拖累江西、湖南、河南等中部省份稅收收入負(fù)增長(zhǎng)。面臨稅收收入下行壓力，地方政府更加依賴國(guó)有資源資產(chǎn)類非稅收入增長(zhǎng)。重慶（36.8%）、吉林（35.8%）、江蘇（27.2%）、遼寧（27.3%）、山東（20.0%）1—5月非稅收入同比增長(zhǎng)超20%。除了常見(jiàn)的礦區(qū)和場(chǎng)地使用費(fèi)收入以外，2024年增長(zhǎng)較快的主要是市政公共資源有償使用收入（公共停車場(chǎng)、廣告設(shè)置權(quán)使用收入等）以及行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出租、出借收入。據(jù)江蘇省財(cái)政廳披露，2024年非稅收入八成以上增量源于多渠道盤活國(guó)有資源資產(chǎn)形成的收入。

　　土地市場(chǎng)低迷，土地出讓收入進(jìn)一步下行，對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生壓力。當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存去化困難，特別是住宅用地面臨“供需交困”。需求端，2024年新一輪去庫(kù)存政策對(duì)商品房銷售的提振作用尚需一段時(shí)間生效，住宅用地市場(chǎng)熱度相對(duì)低迷。供給端，“以房定地”要求下，優(yōu)先化解存量住宅用地，新增供地放緩的城市增多。2024年1—5月，300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%；而財(cái)政部披露的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降14.0%。受此拖累，1—5月全國(guó)政府性基金預(yù)算收入16638億元，同比下降10.8%，僅完成去年預(yù)算的23.5%。由于土地成交價(jià)款相對(duì)于財(cái)政入庫(kù)的土地出讓收入有一定的領(lǐng)先意義，預(yù)計(jì)2024年全國(guó)財(cái)政土地出讓收入約4.6萬(wàn)億元，全年降幅在20%左右。

　　土地出讓收入下行對(duì)地方可用財(cái)力產(chǎn)生壓力，引發(fā)顯性債務(wù)率等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)上升。政府性基金收入進(jìn)度數(shù)披露不全，在已公布數(shù)據(jù)的省份中，吉林（-38.7%）、甘肅（-37.6%）、江西（-21.0%）政府性基金收入同比跌幅較大。而根據(jù)各地的土地出讓成交數(shù)據(jù)，2024年1—5月27個(gè)省份土地出讓價(jià)款同比負(fù)增長(zhǎng)，負(fù)增長(zhǎng)省份數(shù)量較去年全年增加4個(gè)，15個(gè)省份成交土地出讓價(jià)款同比下降超30%，安徽（-60.7%）、廣東（-57.5%）、貴州（-56.7%）、四川（-42.7%）、江蘇（-42.6%）跌幅較大。土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，“土地財(cái)政”陷入困境，加劇地方財(cái)政緊平衡，而地方債務(wù)付息剛性，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被動(dòng)上升。2024年1—5月，地方政府債券付息5227億元，同比高增14.7%；地方政府債券付息占地方一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出之和的4.3%，高于去年同期的3.6%。

　　（二）財(cái)政支出：受去年增發(fā)國(guó)債資金的帶動(dòng)保持一定強(qiáng)度，但地方支出增速受限

　　從全國(guó)看，受去年增發(fā)國(guó)債資金帶動(dòng)保持一定強(qiáng)度，結(jié)構(gòu)上有保有壓，保民生和穩(wěn)基建仍是重點(diǎn)領(lǐng)域。分級(jí)次看，盡管全國(guó)財(cái)政收入承壓，但受增發(fā)國(guó)債資金推動(dòng)，全國(guó)財(cái)政支出仍保持一定力度。1—5月全國(guó)、中央、地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出分別增長(zhǎng)3.4%、10.2%、2.4%，中央財(cái)政支出力度強(qiáng)于地方支出。分科目看，財(cái)政緊平衡下落實(shí)有保有壓，社保與就業(yè)支出同比（4.5%），高于支出總體增速，財(cái)政支出積極保就業(yè)保民生；基建方面，受到去年增發(fā)的1萬(wàn)億國(guó)債資金到位影響，農(nóng)林水（12.0%）、城鄉(xiāng)社區(qū)支出（9.5%）同比增速較快，有力支持了相應(yīng)的基建投資支出。此外，債務(wù)付息支出增長(zhǎng)較快（7.3%），去年增發(fā)國(guó)債利息全部由中央財(cái)政支出，不增加地方負(fù)擔(dān)。

　　從地方看，地方財(cái)政支出有待發(fā)力，中東部地區(qū)多個(gè)省份一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)相對(duì)較慢。從地方財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度看，2024年1—5月，地方一般公共預(yù)算收入和支出分別完成年初預(yù)算的38.6%、44.5%，財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度落后于收入執(zhí)行進(jìn)度。分區(qū)域看，2024年1—5月，東北、東部、中部、西部地區(qū)地方一般公共預(yù)算支出同比分別為6.7%、1.5%、0.9%、4.0%。中部省份中，安徽（-2.6%）、江西（-1.8%）1—5月一般公共預(yù)算支出同比負(fù)增長(zhǎng)。東部省份中，廣東（-3.7%）、上海（-3.3%）、江蘇（-0.1%）、山東（0.1%）、福建（0.4%）、浙江（1.0%）1—5月一般公共預(yù)算支出增速較慢。地方財(cái)政緊平衡限制了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提供公共服務(wù)的能力，要警惕地方財(cái)政收支矛盾加大、基層“三保”壓力加大等問(wèn)題。

　　（三）政府債務(wù)：中央財(cái)政發(fā)力加杠桿，但地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度較慢

　　中央財(cái)政發(fā)力加杠桿，而地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度較慢拖累政府性基金支出。5月，國(guó)家發(fā)改委表示，去年增發(fā)的1萬(wàn)億國(guó)債相關(guān)資金已全部下達(dá)到地方，項(xiàng)目6月底前要100%開(kāi)工；同時(shí)今年1萬(wàn)億超長(zhǎng)期特別國(guó)債也啟動(dòng)發(fā)行，后續(xù)資金下?lián)艿胤胶笥型麕?dòng)更多實(shí)物工作量。但地方專項(xiàng)債發(fā)行和使用進(jìn)度偏慢，與增發(fā)國(guó)債、部分重點(diǎn)化債省份嚴(yán)控新增投資、專項(xiàng)債項(xiàng)目篩選偏慢等因素有關(guān)。2024年，新增地方專項(xiàng)債券限額3.9萬(wàn)億元，截至6月27日，新增專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行僅1.43萬(wàn)億元，完成進(jìn)度36.7%，進(jìn)度明顯低于2023、2022年，僅快于專項(xiàng)債限額下達(dá)較晚的2021年。專項(xiàng)債發(fā)行偏慢疊加土地出讓收入減少，1—5月全國(guó)政府性基金支出同比下降19.3%。

　　地方債發(fā)行有待提速，部分重點(diǎn)化債省份新增專項(xiàng)債發(fā)行受制約。今年以來(lái)，債務(wù)壓力較大省份嚴(yán)控低效率政府投資。12個(gè)重點(diǎn)化債省份2024年中央提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債限額較2023年減少超1200億元，同比下降37%，重慶、天津、云南2024年提前批專項(xiàng)債限額分別下降了57%、49%、36%。從重點(diǎn)化債省份專項(xiàng)債發(fā)行情況看，截至6月27日，貴州、黑龍江、云南、寧夏、青海5個(gè)省份新增專項(xiàng)債發(fā)行“掛零”；重慶新增發(fā)行專項(xiàng)債最高，但僅完成發(fā)行計(jì)劃的57%，甘肅發(fā)行完成不到計(jì)劃的30%，遼寧完成發(fā)行計(jì)劃不到5%。目前化債總體取得較好效果，但以省為單位的化債政策有待進(jìn)一步細(xì)化，重點(diǎn)化債省份投資效率下降引起經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的收縮效應(yīng)要高度警惕。接下來(lái)新增專項(xiàng)債發(fā)行有望小幅加快，預(yù)計(jì)在二三季度持續(xù)放量發(fā)行，支持?jǐn)U大有效投資，充分發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)作用。

　　二、下階段財(cái)政政策建議：加大財(cái)政力度擴(kuò)大總需求，優(yōu)化化債政策；財(cái)稅改革激活動(dòng)力

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出全年財(cái)政基調(diào)：“適度加力、提質(zhì)增效”；430政治局會(huì)議提出靠前發(fā)力、避免政策前緊后松。“提質(zhì)增效”是近年來(lái)財(cái)政政策在加力之外的重要目標(biāo)，這是由當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)緊平衡決定的。越是收支矛盾加大，越是要提高財(cái)政支出績(jī)效，這要求收入端減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型；支出端要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提前儲(chǔ)備和挖掘好的項(xiàng)目，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，兜牢基層“三保”底線。4月份中央政治局會(huì)議指出，“要靠前發(fā)力有效落實(shí)已經(jīng)確定的宏觀政策”，“要及早發(fā)行并用好超長(zhǎng)期特別國(guó)債，加快專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，確保基層‘三保’按時(shí)足額支出”。

　　“靠前發(fā)力”是基于當(dāng)前開(kāi)局良好但仍面臨有效需求不足的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)提出的。政策要取得好的效果，力度和時(shí)機(jī)節(jié)奏都需要考慮。力度如果不及預(yù)期，則市場(chǎng)信心難以提振；若節(jié)奏偏慢，也不利于提振信心，政策要走到預(yù)期前面。當(dāng)前地方政府面臨一定壓力，主要精力在化債和“三保”，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不足，這可能引發(fā)短期問(wèn)題長(zhǎng)期化。要堅(jiān)持在發(fā)展中化債，化債不是目的、化險(xiǎn)才是根本目標(biāo)；要區(qū)分短期問(wèn)題與長(zhǎng)期問(wèn)題，畢其功于一役的辦法在下行期可能受到掣肘。一方面，地方政府要壓實(shí)責(zé)任，積極盤活資源、強(qiáng)化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵(lì)約束制度，好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵(lì)，調(diào)動(dòng)各方化債的創(chuàng)造性；另一方面，也要看到在經(jīng)濟(jì)下行期只依賴地方政府本身難以擺脫當(dāng)前困難，要借助外力推動(dòng)地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)，這個(gè)外力可以考慮增發(fā)國(guó)債、政策性金融機(jī)構(gòu)和特殊再融資債券三個(gè)手段。

　　（一）短期：增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大總需求；優(yōu)化“化債”政策推動(dòng)地方從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)

　　第一，增發(fā)國(guó)債，擴(kuò)大總需求，確保必要支出力度。其一，充分研究考慮是否追加年內(nèi)預(yù)算赤字規(guī)模，新增赤字可通過(guò)增發(fā)國(guó)債實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)因稅收和土地出讓收入下行而減少的支出安排，確保必要的支出強(qiáng)度。其二，加快專項(xiàng)債發(fā)行，并盡快形成實(shí)物工作量，推動(dòng)財(cái)政支出增速快速回升。

　　第二，優(yōu)化“化債”政策，推動(dòng)地方從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)。其一，對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保“三保”支出，以時(shí)間換空間。其二，以區(qū)縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細(xì)化管理和差異化施策；嚴(yán)控新增政府投資項(xiàng)目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部分地市（縣）政府投資。其三，進(jìn)一步壓實(shí)地方政府責(zé)任，積極盤活資源、強(qiáng)化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵(lì)約束制度，對(duì)于地方好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵(lì)，調(diào)動(dòng)各方化債的創(chuàng)造性。其四，強(qiáng)化政策間的協(xié)同配合，尤其是強(qiáng)化與環(huán)保、規(guī)劃、審計(jì)等部門的配合，避免出現(xiàn)有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活的現(xiàn)象。其五，堅(jiān)持在發(fā)展中化債，研究延長(zhǎng)隱性債務(wù)清零時(shí)間，避免2028年清零導(dǎo)致地方政府剛性化債進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的收縮效應(yīng)。化債要在發(fā)展中解決，通過(guò)優(yōu)化債務(wù)支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立同高質(zhì)量發(fā)展相匹配的債務(wù)管理機(jī)制。如果為了控制債務(wù)規(guī)模而控制，可能會(huì)引發(fā)分母端經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更快的下滑，結(jié)果是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平反而被動(dòng)上升。

　　（二）中期：優(yōu)化財(cái)政政策實(shí)施方式，從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重

　　第一，從“控赤字+擴(kuò)專項(xiàng)債”的財(cái)政理念調(diào)整為實(shí)事求是地確定赤字規(guī)模和專項(xiàng)債規(guī)模，不必?fù)?dān)憂赤字突破3%。赤字率3%不是“鐵律”，歐美國(guó)家在國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期都突破這一界限。突破3%不是不講財(cái)政紀(jì)律，因?yàn)樨?cái)政紀(jì)律約束的主要力量在財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制和管理制度。

　　第二，經(jīng)濟(jì)下行期財(cái)政政策以支出政策為主、減稅降費(fèi)等收入政策為輔可能更加有效，提高財(cái)政資源的使用效率。經(jīng)濟(jì)下行期以及信心恢復(fù)期，減稅降費(fèi)等收入政策可能受制于市場(chǎng)信心不足的影響，減稅降費(fèi)未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費(fèi)；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。

　　第四，要推動(dòng)財(cái)政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重，對(duì)部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼推動(dòng)消費(fèi)盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔(dān)的方式實(shí)施；逐步利用個(gè)稅APP等建立起補(bǔ)貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施。

　　第五，增強(qiáng)非財(cái)政政策與財(cái)政政策的配合、非經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同，增強(qiáng)財(cái)政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，增強(qiáng)政策的效率效果，推動(dòng)財(cái)政政策從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“效率效果型”。

　　第六，充分重視政策的力度、節(jié)奏與預(yù)期的關(guān)系，強(qiáng)化與市場(chǎng)的有效溝通。

　　（三）長(zhǎng)期：推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革激活動(dòng)力

　　要推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，從根本上解決當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行緊平衡和地方債務(wù)問(wèn)題。聚焦中央和地方財(cái)政體制、稅收制度、預(yù)算制度改革等。（詳見(jiàn)《新一輪財(cái)稅體制改革向何處去？》）

　　一是厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模，避免政府支出責(zé)任無(wú)限擴(kuò)張。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績(jī)效管理。如果政府長(zhǎng)期大包大攬，家長(zhǎng)制的大政府必然收支龐大。只有簡(jiǎn)政放權(quán)，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機(jī)構(gòu)，要么走向市場(chǎng)自負(fù)盈虧。其二，對(duì)人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡(jiǎn)政，必須配合市場(chǎng)化的改革，比如放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入、改善營(yíng)商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導(dǎo)致新的社會(huì)群體性問(wèn)題。

　　二是上收部分事權(quán)和支出責(zé)任到中央和省級(jí)政府，減輕地方政府和市縣政府的支出壓力。

　　三是繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動(dòng)地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉(zhuǎn)移支付中嵌入激勵(lì)因子和公平因子。

　　四是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，選擇對(duì)普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。其中，消費(fèi)稅征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高污染高耗能消費(fèi)和高端服務(wù)；提高資源稅、環(huán)保稅稅率；探索數(shù)據(jù)財(cái)政，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下稅源發(fā)展，穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅等新的稅種。

　　五是預(yù)算制度方面，建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算，與現(xiàn)行的四本經(jīng)常性預(yù)算并列，加強(qiáng)政府投融資的預(yù)算約束，提高政府投融資效率。

　　(本文作者介紹：粵開(kāi)證券研究院副院長(zhǎng)、首席宏觀研究員，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政學(xué)博士。新財(cái)富最佳分析師宏觀經(jīng)濟(jì)第三名（團(tuán)隊(duì)）。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政理論與政策。)