意見領袖丨北大金融評論

　　美國證券交易委員會（SEC）近日先后對全球最大和美國最大的數字資產交易平臺采取法律行動，包括起訴 Binance 及美國本土交易所 Coinbase。隨后，美國證券交易委員會又將 19 種數字資產新增標記為‘證券’。

　　中國建設銀行湖北省分行高級經濟師付英俊在《北大金融評論》撰文指出，目前雖然各國對數字資產的監管存在分歧，但在監管理論邏輯上已形成一定共識，監管框架、監管原則和監管措施也日益清晰。縱觀當前各國特別是發達國家的數字資產監管實踐，其有兩大監管邏輯 ：一是工具監管論，二是行為監管論。

　　本文完整版刊登于《北大金融評論》第15期。

　　當前，分布式賬本技術（DLT）日趨成熟，以分布式賬本技術為底層技術驅動的數字資產迅猛發展，正以前所未有的深度和廣度參與到社會生產生活中。隨著數字資產規模不斷擴大，其對金融安全帶來的風險不容忽視。金融創新與金融監管是對立與統一的關系，在鼓勵金融創新的同時也要實施金融監管以控制相關風險暴露，兩者之間需要平衡。

　　數字資產監管的理論邏輯

　　目前，雖然各國對數字資產的監管存在分歧，但在監管理論邏輯上已形成一定共識，監管框架、監管原則和監管措施也日益清晰。縱觀當前各國特別是發達國家的數字資產監管實踐，其有兩大監管邏輯 ：一是工具監管論。工具監管論以數字資產性質或形式作為監管依據。一些國家監管機構認為，當數字資產被認定為“證券”或“金融工具”等現有監管客體時，監管機構才能對數字資產進行相應的監管，相關交易產品和交易平臺均要受到管控。如瑞士金融市場監管局將數字資產分為支付類、資產類和效用類三大種類，根據數字資產類別開展有區別的監管。資產類數字資產代表發行人的債券或股權，適用證券監管，支付類和效用類數字資產則適用其他的監管框架。對于工具監管論，各國監管機構對數字資產是否屬于“金融工具”仍缺乏統一認識。當某數字資產未被劃入現有“金融工具”種類時，將難以受到相應的監管導致監管缺失。二是行為監管論。行為監管論以數字資產相關的經濟行為作為監管依據。如果數字資產初次發行、增發、交易等可類比現有的受法律監管的金融工具行為時，不論其是否劃入現有金融工具類別，均應受到監管。行為監管論基于“相同行為、相同監管”的原則，只要業務邏輯的本質行為相同，無論是數字資產活動還是傳統的金融活動均納入相同的監管，減少了監管套利空間。例如，首次代幣發行 （ICO） 可參照股票的首次公開發行 （IPO），對 ICO 的相關監管可參照 IPO監管。Libra 的跨境資本流動應遵守基于 KYC 規則的反洗錢行為規范。行為監管論雖然能彌補工具監管論監管不足的缺陷，但容易引起監管過度。

　　數字資產監管的國際實踐

　　美國數字資產監管實踐

　　美國數字資產的監管架構是聯邦和州政府的雙層監管。在聯邦層面，數字資產的監管機構包括證券交易委員會（SEC）、金融犯罪執法網絡（FinCEN）、商品期貨交易委員會（CFTC）、貨幣監理署（OCC）和國家稅務局（IRS）等。在美國，數字資產被分為證券和非證券兩大類。SEC 一般通過豪威測試（Howey test）來判斷一種資產是否納入證券范圍進行監管。若數字資產通過豪威測試，則被認定為證券類資產，受到 SEC 的監管。作為新型融資工具的 ICO也被納入聯邦證券監管范圍。若數字資產未通過豪威測試，則屬于非證券類資產，納入其它監管框架。如果數字資產被認為具有貨幣屬性，則受到 FinCEN 的監管。FinCEN對數字貨幣交易中的洗錢、恐怖融資等予以打擊。當數字資產被視作為商品或用于非即時交割模式時，CFTC 可以基于反洗錢、反市場操作目的對數字資產交易進行監管。IRS 參照股票和期貨交易的相關規定，對出售數字資產行為征收資本增值稅。當數字資產作為工資支付時，IRS 還將對接收方征收個人所得稅。OCC 對聯邦銀行從事數字資產業務開展監管。

　　美國的聯邦立法與州立法相互獨立，各州自行開展對本州數字資產的監管。在州層面，數字資產的流轉需要受貨幣監理署（OCC）和州金融管理局（DFS）的監管，數字資產的稅收需受州稅務局的監管。紐約州、加利福尼亞州和北卡羅萊納州等已相繼出臺數字資產商業行為監管的法律法規。2022 年 3 月，美國總統拜登簽署了《確保負責任地開發數字資產的行政命令》，被認為是美國在數字資產領域構建未來監管框架的方向，拉開了國家層面數字資產監管序幕。目前，美國沒有統一體系化的數字資產監管框架。美國政府對數字資產的發展總體上采取了包容開放態度，鼓勵私營部門數字資產創新，同時將數字資產納入嚴格的監管范疇，以維護本國金融安全和美元國際地位。

　　英國數字資產監管實踐

　　英國金融行為監管局 （FCA）、英國財政部和英格蘭銀行組成了數字資產工作組，FCA 是英國數字資產的主要監管機構。FCA 將數字資產分為交易類代幣、證券類代幣、功能類代幣三種，對于不同種類的代幣進行分類監管。對于交易類代幣，FCA 不予監管 ；對于證券類代幣，FCA 參考傳統證券予以監管 ；對于功能類代幣，若符合電子貨幣的標準，也將受到 FCA的監管。在英國，證券類代幣是受到監管的主要數字資產，包括依據《2000 年金融服務和市場法案》下的特定投資、《歐盟金融工具市場指導》下的金融工具、《電子貨幣條例》下的電子貨幣。2021 年，英國禁止了以加密資產為標的資產的相關交易所票據及其他衍生品。FCA 要求從事數字資產活動的公司必須先進行注冊，數字資產活動其他參與者，包括交易平臺、支付提供商、托管人和其他中介機構等，都必須獲得 FCA 相應許可或相應的豁免。除了防范金融欺詐和保護消費者權益，英國對數字資產的監管還包括防范市場濫用行為（MAR）和反洗錢、反恐怖主義（AML/CFT）。FCA 已經制定針對數字資產有關 KYC、AML 和 CFT 的法規。

　　2016 年，金融行為監管局（FCA）提出了監管沙盒的概念。作為一種創新監管工具，監管沙盒為金融科技創新提供了真實市場環境。對于數字資產創新，監管沙盒提供了一個可控的小范圍內測試的環境。數字資產創新業務可以在真實的消費者身上開展測試，FCA 會控制風險確保安全，并對現有監管體系不斷調整。通過監管沙盒，英國可以通過不斷試錯，快速積累數字資產的監管經驗。

　　日本數字資產監管實踐

　　日本是最早為數字資產提供監管立法的國家。2016 年，日本政府頒布《支付服務法案》，將數字資產視作合法的支付手段，而非商品或者證券。該法案對數字資產交易平臺的最低凈資產、內控制度和信息披露等做了詳細規定。數字資產交易平臺及其他服務商實行注冊登記制度，涵蓋數字資產交易、貨幣兌換、中介和代理服務等。數字資產交易平臺須做好投資者財產管理、信息安全管理，并制定爭議解決機制。日本政府還頒布《防止違法所得轉移法案》，對打擊數字資產洗錢和恐怖融資、投資者識別、交易記錄留存等作出了規定。日本金融服務廳、數字資產交易商協會和國稅局等是數字資產主要的監管機構。2018 年，日本金融服務廳發布了最新的虛擬貨幣交易所注冊登記相關審查信息，公布了近 400 項審核內容文件。2021 年起，日本金融服務廳開始對加密數字資產中違規交易、違規主體發出警示函。同年，日本金融服務廳成立了針對去中心化金融的部門 ，為促進數字資產穩定發展提出相關方案。2020年 4 月，日本成立自律監管組織，即日本虛擬貨幣交易所協會 （JVCEA） 和日本 STO 協會，在促進監管合規方面發揮了重要作用。2017 年 12 月，日本國家稅務局裁定，加密貨幣的收益應歸類為“雜項收入”，并相應納稅。

　　從美、英、日三國的監管實踐看，這些國家數字資產監管政策有以下特點 ：一是鼓勵數字資產創新并開展適度的監管 ；二是多部門相互配合對數字資產進行共同監管 ；三是針對數字資產的不同屬性開展分類監管且以證券類數字資產為監管重點 ；四是以原有法律體系作為數字資產的主要監管路徑；五是運用監管沙盒、監管科技實現監管方式創新。

　　數字資產監管的國際合作

　　數字資產的去中心化、無國界性使數字資產監管的國際合作成為必要，各國監管當局和國際組織正積極開展數字貨幣監管的國際合作。在 2018 年 G20 峰會上，各國對數字貨幣帶來的洗錢和稅收問題進行了探討，初步形成國際監管合作理念。2020 年，英國、加拿大、日本等六國央行與國際清算銀行（BIS）共同成立 CBDC 研究小組，評估 CBDC 的應用場景和方案選擇。同年，七國集團（G7）和 BIS 就各國 CBDC 互操作性和跨境交易問題開展協作。2021 年，G7 發布 CBDC 實施的公共政策原則，是全球首個 CBDC 技術類規范和行動準則。2022 年，BIS 與新加坡等四國央行合作創建 CBDC 國際結算共享平臺。2022 年，香港金融管理局、泰國中央銀行、中國人民銀行數字貨幣研究和阿聯酋中央銀行聯合建設的多邊央行數字貨幣橋項目取得積極進展。

　　(本文作者介紹：由北京大學匯豐商學院創辦，聚焦金融領域前沿研究，堅持“中國金融，全球價值”的辦刊理念。)