文/孫天琦、樓丹

　　美國聯邦存款保險公司（FDIC）的研究顯示，美國上世紀八九十年代銀行業危機最顯著的特點是倒閉機構數量短期飆升、區域集中，1980-1994年共1617家銀行被關閉或接受過FDIC的救助，資產規模約3170億美元，西南部德克薩斯、俄克拉荷馬和加利福尼亞3個州倒閉銀行占整體的比重達50%。通過吸收會員存款、向會員發放購房貸款的儲貸機構，也出現了大量倒閉的情況，德克薩斯、加利福尼亞、路易斯安納、佛羅里達和新澤西等5個州倒閉機構數量占美國重組信托公司（RTC）處置機構總數的46%。銀行業危機期間，共有1295家儲貸機構被關閉，處置成本1601億美元，其中1321億美元（按當時匯率折算超1萬億元人民幣）由納稅人承擔。從貸款分布看，對農業、石油和房地產行業敞口較大的銀行，倒閉數量占比相對較高。

　　一、銀行業危機概況

　　1980年初，美國共有18727家聯邦存款保險投保機構，其中，商業銀行14364家，儲蓄機構4363家。1980-1994年，共2912家投保機構倒閉。其中，有1617家銀行被關閉或接受過FDIC的救助；有1295家儲貸機構被關閉或接受過聯邦儲貸保險公司（FSLIC）的救助。這些機構高度集中于資金資源充裕的地區，最終導致區域性危機演變為全國性危機。危機期間，還有部分機構主動自救，通過與其他機構合并避免被關閉。至1994年末，美國投保機構數量降至12603家，其中，商業銀行10451家，儲蓄機構2152家。

　　從倒閉銀行區域分布看，數量最多的3個州占一半。危機期間，德克薩斯、俄克拉荷馬和加利福尼亞等3個州倒閉銀行數量最多，分別為599家、122家和87家，占倒閉銀行總數的50%；倒閉銀行數量最多的10個州，占倒閉銀行總數的比重超7成。阿拉斯加、亞利桑那、夏威夷、路易斯安那、俄克拉荷馬、波多黎各和德克薩斯等7個州倒閉銀行數量占比均超過該州銀行總數的20%。

　　圖1 倒閉銀行數量分布情況

　　1984年處置的資產規模400億美元的伊利諾伊大陸銀行，是美國當時的十大銀行之一，也是美國二十世紀處置的最大的銀行。

　　從處置方式看，在1980-1994年倒閉的1617家銀行中，有1188家通過收購承接處置，資產規模約2098億美元；有296家銀行通過直接償付（含受保存款轉移）方式關閉，資產規模約165億美元；另有133家通過“在線修復”方式處置，資產規模約908億美元。

　　從分布區域看，德克薩斯州倒閉銀行的整體規模最大，資產總額601.9億美元；德克薩斯、伊利諾伊和紐約州倒閉銀行資產總額1269.3億美元，占整體的比重超過六成。

　　儲貸機構倒閉同樣呈現出區域集中的特征。儲貸機構設立之初的目的，是通過吸收會員存款、向會員發放貸款來幫助其購買住房。儲貸機構接受聯邦住房貸款銀行委員會（FHLBB）的監管，存款由FSLIC承保。

　　由于政策的支持和聯邦政府提供的長期廉價資金，儲貸機構獲得快速發展。上世紀80年代，在西南地區和新英格蘭地區，許多儲貸機構都推行快速擴張的戰略，不但加劇了存款市場的競爭、抬升了銀行和儲貸機構的利息支出，也使商業抵押貸款市場競爭更加激烈，促使儲貸機構更大程度地冒險經營。

　　房地產行業泡沫破裂后，西南地區出現大量資不抵債的儲貸機構。截至1987年底，德克薩斯州資不抵債的儲貸機構資產占全國資不抵債儲貸機構資產總額的44%。1988年，德克薩斯州儲貸機構倒閉數量占全國倒閉儲貸機構的比例高達44%。1989-1995年間，德克薩斯州共137家儲貸機構被關閉，占RTC處置機構總數的18%，德克薩斯、加利福尼亞、路易斯安納、佛羅里達和新澤西5個州倒閉機構數量占RTC處置機構總數的46%。

　　二、銀行業危機成因分析

　　（一）經濟結構性問題是引發危機的直接誘因

　　20世紀70年代，糧食和能源價格大幅上漲，給美國資源優勢地區帶來發展紅利，并帶動相關地區房地產業快速發展，但也引發了嚴重的通脹問題。

　　隨著一系列抑制通脹政策的出臺，1980-1982年，美國經濟出現短暫衰退。農產品和石油產品價格下跌，使得農業和石油行業陷入蕭條，部分地區經濟陷入整體衰退，成為引發銀行業危機的直接誘因。

　　20世紀80年代，部分行業由盛轉衰，導致在這些行業貸款集中度較高的銀行大量倒閉。

　　一是農業衰退。20世紀80年代初期及中期，農產品價格在歷經迅速增長后急劇下跌，導致農業凈收入減少和農業不動產價值縮水。美國涉農債務在1983年達到2070億美元的頂峰，農業貸款違約導致1984年農業銀行（農業貸款占比超過25%的銀行）倒閉數量上升。

　　截至1984年末，共25家農業銀行倒閉，占當年倒閉銀行的31 %；848家問題銀行中有314家是農業銀行，占比達37% 。截至1985年末，農業銀行倒閉數量進一步攀升至62家，占當年倒閉銀行數量的53%。

　　二是石油行業衰退。1973年美國原油月平均進口價格僅為每桶2.75美元，1981年每桶價格升至36.95美元的高點。石油價格的飆升推動美國西南地區的經濟發展，大量銀行將資金投入能源市場。1981-1985年，由于石油產量增加、需求轉弱及國際政治環境變化，石油價格持續下降，導致依靠能源支撐發展的西南地區經濟遭受毀滅性打擊，并引發企業和銀行破產潮。

　　三是房地產行業泡沫破裂。由于當時西南地區的房地產市場與能源市場息息相關，1986年石油價格陡然下跌后，房地產市場同樣遭受重創。該地區銀行在房地產領域的貸款損失慘重，疊加前期石油市場的沖擊，又有大量銀行和儲貸機構在80年代后期倒閉。

　　單一銀行制度使銀行與本地區經濟深度捆綁，區域經濟衰退導致銀行大量倒閉。為防止壟斷、避免大銀行吞并小銀行，美國各州長期實行單一銀行制度，即不設立分支機構。直到20世紀50年代，部分地區開始放松管制，但危機發生時，尚未完全放開，這使得許多銀行貸款區域集中度較高，一旦當地經濟衰退，銀行將難以脫身。

　　危機期間，共經歷了3次較為明顯的區域經濟衰退，包括1981年及1988年石油價格下跌引起德克薩斯州和其他西南部地區整體經濟下滑，1990-1991年東北地區的經濟衰退和1991-1992年加利福尼亞州的經濟衰退。

　　危機期間，78%的銀行倒閉發生在遭受經濟衰退的地區。部分地區如俄克拉荷馬、路易斯安那和德克薩斯州，在衰退前的5年經濟繁榮發展，三個州的實際個人收入增長率分別為6.05%、4.69%和4.43%，較全美平均水平分別高出3.78、2.41和1.55個百分點。當經濟高速增長的泡沫被戳破，這些地區倒閉銀行比例較其他未經歷經濟泡沫的地區更高，倒閉銀行數量占該州銀行總數的比重均超過20%，而未經歷經濟泡沫的地區倒閉銀行占其銀行總數的比例通常不超過5%。

　　（二）金融政策諸多變化，為危機埋下隱患

　　20世紀80年代，為提高本土銀行競爭力、促進銀行競爭、推動銀行現代化發展，美國國會相繼通過了一系列法案，金融政策環境發生較大變化。其中，監管要求放松、允許大量新設機構、取消利率上限并允許更多機構投資房地產市場，同樣為危機爆發埋下了隱患。

　　1980年，《存款機構放松管制與貨幣控制法案》（DIDMCA）出臺，旨在提高銀行和儲蓄機構的競爭力。

　　一是逐步取消存款利率上限要求。Q條款（對銀行存款的定價管制條款）限制了金融機構高息攬儲，而市場利率不斷攀升，不受定價管制的貨幣市場基金增長迅速，銀行和儲蓄機構負債端增長嚴重乏力。取消存款利率上限，旨在增加存款機構相對于貨幣市場共同基金的競爭力。

　　二是拓寬機構經營權限，授權存款機構開展支票賬戶和付息支票賬戶業務，授權儲貸機構開展消費貸款和信用卡業務等。

　　三是提高受保存款額度上限，將存款保險受保限額從4萬美元提升至10萬美元。作為應對通脹的政策調整，參議院提議將限額提高到5萬美元，但國會傾向于設置一個更高的限額，認為這將有助于儲蓄機構吸收存款。

　　1982年，《加恩-圣杰曼存款機構法案》出臺，旨在促進銀行競爭及現代化發展、賦予存款機構更多的權限。

　　一是繼續拓寬機構經營權限，包括允許存款機構開設貨幣市場存款賬戶，以提升對貨幣市場共同基金的競爭力；允許聯邦政府特許的儲貸機構提供活期存款服務；允許互助儲蓄銀行和聯邦政府特許的儲貸機構將其資產的5%投資于商業貸款領域等。

　　二是提高公平性，要求在1984年前徹底廢除Q條款在銀行和儲蓄機構之間的執行差別。

　　三是授權凈值證書項目，對暫時面臨償付能力問題的儲蓄機構實施監管寬容。

　　四是放寬監管要求，包括放松對單一借款人貸款的限額，將無擔保貸款的單一借款人貸款上限從不超過銀行資本的10%放寬至15%。

　　取消存款利率上限、拓寬機構經營權限，為銀行倒閉埋下風險隱患。取消存款利率上限在幫助存款機構吸收更多存款的同時，也推升了資金成本。拓寬機構經營權限造成貸款迅速擴張，大量資金流向房地產領域導致商業地產過度建設，為隨后許多區域商業地產市場的崩潰和銀行倒閉埋下了隱患。此外，提升受保存款額度，易引發道德風險，并推升了最終的處置成本。

　　監管放松機構準入，新設機構倒閉比例高于危機前設立機構。美國貨幣監理署（OCC）為了促進銀行發展與競爭，放松了對全國性銀行的準入標準，部分州政府的銀行準入政策也有所松動。在20世紀70年代，OCC平均每年批準58%的新設銀行申請，20世紀80年代這一比例上升至89%。此外，西南地區新設銀行數量也急劇增加，從1980年的62家陡增至1984年的168家，1980-1990年間，共新設銀行745家。放松準入導致大量新設機構涌入，但由于經驗不足、整體風險控制能力較弱，倒閉比例遠高于其他機構。危機期間，1980-1990年新設的銀行中有三分之一倒閉，而1980年前成立的銀行僅五分之一倒閉。

　　金融市場的快速發展加劇行業競爭，銀行為求生存，甘冒更大的風險。20世紀七八十年代，美國金融市場快速發展，受貨幣市場基金發展和存款利率上限放松的影響，銀行為留住存款，提高存款利率，導致利息支出陡增，對嚴重依賴存款的互助儲蓄銀行和儲貸機構形成較大壓力。此外，金融產品不斷創新，導致大型企業從銀行獲取融資的需求下降。

　　上述因素均加劇了銀行競爭，迫使銀行把更多資金投向商業地產領域以維持收益。還有一些大型銀行把資金投向欠發達國家或者擴張表外業務，均導致了風險的累積。

　　（三）銀行內控不嚴、管理效率低下，內部職權濫用和欺詐導致部分銀行倒閉

　　OCC在對1979-1987年倒閉的162家全國性銀行進行研究后發現，內部職權濫用是顯著影響因素的占35%，內部欺詐是重要影響因素的占11%。

　　1994年美國政府問責辦公室（GAO）的報告指出，FDIC調查人員發現，在1990-1991年倒閉的286家銀行中，內部欺詐是主導因素的占26%，存在內部問題的占整體的比重為61%，這些問題包括濫用職權、欺詐、內部貸款損失等。

　　此外，有些銀行經營權限擴展后，自身風險控制措施未能及時跟進，也造成了部分機構的倒閉。

　　美國20世紀八九十年代銀行業危機的成因復雜，難以歸結為某一個因素，但各州經濟結構和監管政策有所差異，導致受影響程度不一，使得倒閉銀行數量呈區域集中特點。

　　以德克薩斯州為例，該州農業和石油行業衰退、房地產泡沫破裂，加之新設銀行數量較多，且仍實行單一銀行制度，使得銀行貸款區域集中度、行業集中度較高，行業和經濟衰退導致大量銀行倒閉。1980-1994年間，該州共有599家銀行倒閉，占當地銀行總數的29.41%；倒閉銀行資產總計601.9億美元，占當地銀行總資產的43.84%。危機后該州前十大銀行控股公司僅1家存活。相比較，只存在上述一點或兩點情況的州，銀行倒閉的數量則較少。

　　三、問題銀行的處置

　　（一）采取監管寬容政策，爭取“以時間換空間”

　　監管寬容，即給予未達監管標準的銀行一定緩沖期，允許其帶病生存，通過“以時間換空間”幫助銀行恢復健康。通常而言，是否允許監管寬容應逐一研判，即根據銀行實際情況，判斷其是否能夠在限定時間內降低風險敞口、糾正風險行為。美國上世紀八九十年代的銀行業危機期間，為盡量減少倒閉銀行數量，銀行和儲貸機構的監管當局均采取了不同程度的監管寬容政策。

　　對銀行實施差異化的監管寬容政策，成功救回多數銀行。監管當局實施了3個監管寬容項目，選取符合要求的銀行進行分類救助。

　　一是針對互助儲蓄銀行，設立凈值證書（NWC）項目。該項目主要用于紐約州等東北各州，旨在幫助管理較好且資產質量較高的互助儲蓄銀行度過高利率時期。

　　1982年12月7日，FDIC公布了NWC項目的具體實施細節，并提出配套的自愿合并計劃。具體來看，FDIC通過購買銀行發行的NWC，是出于監管目的的資本補充，以達到維持或增加銀行資本的目的，購買規模按照該行此前6個月營業損失的一定比例計算。FDIC購買的NWC，以盈余的形式計入所有者權益；相應地，在資產端，體現為銀行持有FDIC本票。

　　該項目類似于資本寬容政策，不影響銀行的凈現金流，不以現金形式計入銀行收入。當銀行開始盈利后，需將三分之一的凈營業收入用于回購FDIC持有的該行發行的NWC，直至全部贖回（如果銀行的NWC超過7年，FDIC可以要求其在6個月內歸還全部或者部分款項）。

　　1982-1986年間，共29家互助儲蓄銀行進入該項目，資產規模合計達400億美元，累計發行了近7.2億美元的NWC。其中，22家銀行恢復盈利能力、7家銀行倒閉。在倒閉的銀行中，有5家通過自愿合并計劃與其他銀行合并，總處置成本為4.2億美元，僅占其進入項目時總資產的4%，這一比例大大低于NWC項目出臺前的12%。

　　該項目的成功得益于1981年后利率水平大幅回落，且多數互助儲蓄銀行主要是利率承壓，并無嚴重的資產質量問題。

　　二是針對受經濟衰退沖擊影響的銀行，設立資本寬容項目。該項目成立之初僅針對受農業和能源行業衰退影響的銀行，后擴大至受經濟因素影響的全部銀行。該項目允許制定了符合要求的資本恢復計劃的銀行，在低于規定資本水平的情況下繼續經營。

　　共301家銀行進入該項目，其中201家在退出項目后存活期超過1年、35家與其他銀行合并，倒閉的65家銀行所產生的損失與同類機構相近，并未因延遲關閉而繼續惡化、擴大損失。該項目僅在1986年實施，其成功得益于農業復蘇。

　　三是針對農業貸款集中度高的銀行，設立農業貸款損失攤銷項目。1987年，美國國會通過《銀行公平競爭法案》，農業貸款損失攤銷項目是該法案的一部分，作為前述項目的補充，允許農業銀行用7年時間分期攤銷農業貸款損失，而正常情況下銀行須在貸款產生損失時沖減資本。該項目共包括33家銀行，其中27家在退出項目后存活期超過1年，2家與其他銀行合并，4家銀行倒閉。

　　對儲貸機構無差別的監管寬容，推高了處置成本。FSLIC采取“一視同仁”的監管寬容，允許大量資不抵債或勉強生存的機構繼續經營。此舉風險極大，因為該政策的成功只能寄希望于經濟環境能夠在儲貸機構情況變得更糟之前回暖，或者儲貸機構的新業務能夠使其經營向好。但如全部關閉問題機構，FSLIC的存保基金無力支付，只能采取監管寬容政策。

　　1980-1982年間，有752家儲貸機構合并或由監管促成合并，倒閉的118家儲貸機構處置成本約35億美元，而此前45年處置的143家機構僅耗資3億美元。截至1982年末，FSLIC存保基金僅余63億美元，而資不抵債的儲貸機構還有415家，如果將其全部在1983年關閉，大概需要250億美元。由于資金不足，FSLIC只能允許這些機構繼續經營。

　　1983-1988年間，又有379家儲貸機構合并或由監管促成合并，至1988年末，FSLIC存保基金缺口已達750億美元，但資不抵債的儲貸機構仍有508家。

　　1989年，美國國會通過《金融機構改革、復興與強化法案》（FIRREA），撤銷FHLBB和FSLIC，設立儲貸監理署（OTS）負責儲貸機構的監管工作，由FDIC承保儲貸機構存款，并設立重組信托公司（RTC），負責處置在1989年1月1日至1995年6月30日（原定截至日期為1992年8月8日，后經過兩次延期，最終確定為1995年6月30日）期間被接管或托管的全部問題儲貸機構。

　　RTC成立初期，重點處置了前期未被關閉的531家資不抵債的儲貸機構，共花費720億美元，占RTC總處置成本的82%。同一時期，FDIC處置了376家銀行，僅花費了91億美元。20世紀80年代的儲貸危機最終處置成本約1601億美元，其中1321億美元由納稅人承擔。而FDIC在1980-1994年間對倒閉銀行的處置成本僅363億美元。（1989年出臺的《金融機構改革、復興與強化法案》，允許使用納稅人基金處置儲貸機構。）

　　表1 1980-1989年FSLIC承保的儲貸機構情況表

　　（二）分類施策處置大行，保證危機期間金融體系整體穩定

　　歷經多次危機，監管當局已形成一種共識，即認為危機期間應該出手救助受困大行，且連同其不受保存款一并保護。

　　美國上世紀八九十年代的銀行業危機期間，監管當局同樣傾向于保大行、保穩定，對于大型互助儲蓄銀行、持有大量欠發達國家貸款的大型貨幣中心銀行以及“大而不能倒”的大型商業銀行的處置，量體裁衣、分類施策，維護了金融體系的基本穩定。

　　一是通過支持大型互助儲蓄銀行“在線合并”，FDIC有效避免了巨額處置支出。

　　由于上世紀70年代末至80年代初利率急劇上升，在紐約州等東北各州的互助儲蓄銀行曾出現短期存款利率高于長期固定利率貸款利率及債券收益率的情況，導致銀行收益嚴重縮水，按市值計算的資產凈值急劇下降，大量互助儲蓄銀行面臨“賬面”資不抵債的問題，按市值計算的資產較未償債務低25%-30%，一旦關閉，FDIC將不得不承擔因資產貶值造成的巨大損失。僅格林尼治儲蓄銀行的預估處置成本就已超過之前倒閉銀行的總和，該行當時資產規模約25億美元。

　　早在1977年，FDIC就因利率攀升問題，加強了對互助儲蓄行業風險和單家機構經營情況的監測。盡管FDIC在1978年年中時認為只要利率不會顯著上升，互助儲蓄行業前景仍算樂觀，同時也著手開始探索大型互助儲蓄銀行倒閉的應對之策。

　　1979年3月-1980年4月，有107億美元存款從互助儲蓄銀行流走，FDIC專門成立了互助儲蓄銀行項目組，模擬不同經濟情景并分別制定了有針對性的戰略計劃，最終形成了支持互助儲蓄銀行并購交易的架構，即收入維持協議。

　　1981-1985年間，FDIC通過協助問題互助儲蓄銀行與其他儲蓄銀行合并的方式，共處置17家互助儲蓄銀行，資產規模合計240億美元。其中，有10起合并簽訂了收入維持協議，由FDIC定期向收購方支付互助儲蓄銀行融資成本與收購資產收益的差額部分，以及經營相關資產產生的費用。相較于關閉銀行進行清算，該方式能夠大大降低存保基金支出。

　　二是通過延緩計提撥備，幫助大型貨幣中心銀行度過危機。

　　貨幣中心銀行向欠發達國家發放了大量貸款，截至1982年末，最大8家貨幣中心銀行持有的欠發達國家債務從1978年末的360億美元擴大至550億美元，平均是其資本與撥備之和的2倍。雖然監管當局試圖限制銀行向欠發達國家發放貸款并盡量分散風險，但收效甚微。

　　1982年8月，墨西哥政府首先宣布無法繼續支付貸款利息，1982年全年共有40個國家貸款違約。截至1983年末，有27個國家進行了債務重組。墨西哥違約后，監管當局并未要求銀行及時補足撥備，可能是因為擔憂大型貨幣中心銀行補提后資不抵債、引發經濟政治危機。截至1986年末，相關銀行對欠發達國家貸款所提撥備平均約為總敞口的13%。1987年，貨幣中心銀行開始確認對欠發達地區貸款的巨額損失，至1989年末，撥備提至全部相關貸款的50%。

　　三是通過承諾大行“全保”，避免引發系統性風險。

　　對伊利諾伊大陸銀行的處置是上世紀八九十年代美國銀行業危機期間十分著名的案例。該行是當時美國十大銀行之一。伊利諾伊大陸銀行對賓州廣場銀行的貸款較多，在后者倒閉時受到較大沖擊，并被主要評級機構下調評級。此外，該行對欠發達國家債權敞口較大，1982年開始的債務違約更使其雪上加霜。1984年5月，伊利諾伊大陸銀行因倒閉謠言引發轉賬擠兌。

　　隨著事態進一步惡化，監管當局為避免引發銀行體系危機，決定為其提供20億美元的一攬子救助計劃，并且FDIC對該行的存款及其他普通債權實行“全保”。但此舉未能平復恐慌、阻止存款流失。由于一直未能找到合適的買家，1984年7月，監管當局最終決定通過“在線修復”方式對伊利諾伊大陸銀行進行救助，由FDIC出資45億美元購買面值51億美元的不良貸款并注資10億美元、美聯儲提供流動性支持、多家商業銀行提供融資便利，并撤換伊利諾伊大陸銀行高管層和董事會。

　　隨后，FDIC又在承諾“全保”的前提下，通過收購承接、過橋銀行、“在線修復”等方式，處置了西南和東北地區的多家大型銀行。

　　“大而不能倒”的銀行，或者更確切地說，應該是“大而不能清算”的銀行，股東投資受損、高管層被撤換，在一定程度上，銀行已經“倒閉”了。1986-1994年間，倒閉銀行中資產規模超過50億美元的僅占1%，而這些銀行占全部倒閉銀行資產的比重卻高達37%，并造成23%的存款保險基金損失。

　　四、監管存在的問題

　　盡管危機期間大量銀行和儲貸機構倒閉，但并沒有出現大規模擠兌和信貸中斷，說明監管措施整體上還是富有成效的。但是，仍然存在監管不一致、風險識別滯后等問題。此外，保穩定目標雖然達成，但部分措施引發了對公平性的質疑。

　　（一）位置決定想法，監管部門之間存在分歧

　　一是履職理念不同。盡管美聯儲、OCC和FDIC對于銀行穩健經營和銀行現代化都很重視，但由于職責不同、預期不同，在具體問題上均存在較大分歧。

　　例如，OCC更傾向于多發牌照，讓銀行競爭更加充分、尋求更多獲利機會，并且對于仍在盈利和有償付能力的銀行更傾向于“被監管者自治”，不愿過多干預銀行經營行為；FDIC為最大限度保護存保基金安全，更傾向于希望銀行穩健經營；美聯儲則較為中庸。

　　又如，對于銀行最低資本的要求，和OCC相比，FDIC更傾向于更高的資本要求。

　　二是關閉標準不同。對于全國性銀行而言，由OCC決定是否關閉；對于州立銀行，關閉的決定權則在州政府。對于關閉時機的選擇，州政府的自由裁量權整體較OCC更大，危機期間，州政府關閉銀行的速度也較OCC更快。

　　OCC關閉銀行須符合相關法律要求，即當銀行資不抵債時才能夠將其關閉，而部分州在銀行“資本受損”或“即將資不抵債”或處于不安全或不穩健的狀態時即可選擇關閉銀行。

　　盡早關閉問題銀行能夠節約處置成本。如果按照早期糾正措施的要求來衡量，即資本根本不足的銀行在270天內予以關閉，1980-1992年間，有343家銀行未能在此時間段內關閉，如這些銀行在270天內關閉，僅經營虧損就可減少超8億美元，并節約8%的處置成本。

　　（二）調整監管策略、降低現場檢查頻率，早識別早干預受制約

　　上世紀七十年代末至八十年代初，OCC和FDIC對銀行的現場檢查開始發生變化，一方面更傾向于依賴非現場監測以減輕銀行負擔，另一方面重點對威脅存保基金安全和金融穩定的銀行開展現場檢查。

　　一是現場檢查頻率降低，難以及時發現并糾正問題。合理的現場檢查頻率，能夠使得監管當局盡早干預、阻止問題銀行倒閉或降低倒閉銀行處置成本。監管策略的調整，在一定程度上降低了對現場檢查人員的需求。

　　此外，在卡特和里根政府限制政府雇員規模的背景下，OCC和FDIC均凍結了現場檢查人員的級別晉升，最終導致除美聯儲外的監管當局現場檢查人員大量流失，從1979年的7165人降至1984年的6132人，現場檢查的平均間隔也從1979年的13個月拉長至1986年的20個月，問題銀行倒閉的數量開始快速上升。

　　由于現場檢查間隔被拉長，風險很難在苗頭時期就被及時發現，使得一些本可以避免的倒閉發生了，并推升存保基金損失。

　　二是不應以非現場監測替代現場檢查。得益于計算機技術的發展和OCC現場檢查政策的調整，非現場監測在上世紀八十年代取得發展。非現場監測有諸多優勢，如監管成本更低、更新頻率更快以及有助于更好分配現場檢查資源，但非現場監測無法直接對管理情況、內部控制等做出評價。

　　倒閉銀行數量的攀升，充分說明了非現場監測無法替代現場檢查，僅能作為現場檢查的有效補充。

　　三是非現場監測數據質量在一定程度上依賴于現場檢查結果。現場檢查人員能夠評估貸款組合質量、核查銀行報表中不良貸款和貸款核銷相關數據，以確保銀行報表的準確性，而準確的銀行數據是非現場監測有效的前提。如果現場檢查頻率降低，非現場監測系統使用的銀行報表數據準確性就會下降。

　　（三）未能“一碗水端平”，大行“全保”、小行“割肉”的模式挑戰公平性

　　存款保險通常需要在保穩定和防道德風險間尋求平衡。危機期間，FDIC承諾保護大型銀行非受保存款的行為，雖然維護了金融體系的穩定，但削弱了市場紀律。由于小行基本通過直接償付方式進行處置，使得監管當局面臨對小行不公平的指控。

　　此外，危機期間多數大行采取收購承接和“在線修復”的處置模式，保護了非受保存款和非存款債權，加深了公眾對大行“全保”的預期，使得存款人在選擇銀行時不再辨別銀行行為。

　　五、危機帶來的監管改革

　　儲貸危機后，美國開始尋找能夠確保金融體系更加穩定的方法。1991年，布什政府提出一攬子計劃，包括改革存款保險制度、加強對資本不足銀行的監管和干預、限制州政府批準銀行開展業務的權力等。雖然經過7個月的激烈討論，該計劃未能通過，但最終出臺的《聯邦存款保險公司改進法案》（FDICIA）仍給銀行監管帶來了巨大變化。

　　針對監管措施不及時不到位的問題，引入早期糾正機制。將銀行按照資本充足情況劃分等級，從“資本良好”到“資本根本不足”，共分為5個等級，并隨著銀行資本充足率的下降，監管措施將不斷升級，直至關閉機構。此外，現場檢查作為促進銀行安全運營的重要一環，FDICIA要求監管當局對所有投保機構按年開展穩健性現場檢查。

　　規范對大行的救助行為，將存款保險推向守市場紀律、防道德風險的一端。

　　一是進一步明確償付范圍。FDICIA禁止保護非受保存款，并提出了處置成本最小化原則，完成了存款保險定位從保穩定到守紀律的轉變。通常而言，規模較小的銀行不會引發系統性風險，從1986-1991年間倒閉的199家銀行來看，僅償付受保存款并未產生嚴重不良影響。FDICIA出臺后，倒閉銀行的非受保存款按資產清收情況受償、承擔相應損失也并未引發其他銀行的大規模擠兌。

　　二是嚴格限制動用例外條款。對于倒閉可能引發系統性風險的銀行，需要通過非常規手段處置的，應有超過三分之二的FDIC董事會成員和三分之二的美聯儲董事會成員認為確有必要，并由財政部部長經商總統后決定是否執行。

　　三是限制美聯儲對問題機構的流動性支持。對于資本不足的銀行，美聯儲如提供流動性支持，在連續的120天內不得超過60天；對于資本根本不足的銀行，美聯儲對其提供的流動性支持不得超過5天，如超過5天，則需承擔因此產生的額外處置成本。

　　六、FDIC及時總結經驗教訓，不斷優化處置方式

　　銀行業危機期間，短時間內大量機構倒閉，如仍沿用常規處置手段會導致處置效率低下。FDIC和RTC因時制宜調整處置策略、創新處置方式，較好地處置了銀行倒閉風險，但同時也付出了一定代價。

　　由于每次危機的成因不同，也使得處置方式需要不斷改善。在2008年的金融危機中，FDIC進一步吸取銀行業危機的經驗教訓、優化處置方式。

　　FDIC采取“輕資產”收購承接，雖可快速處置機構，但也導致手中的“重資產”迅速累積。

　　“輕資產”收購承接是指在收購承接交易中，僅將現金和現金等價物等“輕資產”與存款及特定負債一并轉讓給銀行收購方。該模式的好處在于，收購方在收購前無需進行盡職調查，交易完成后，收購方再對正常信貸資產進行審查，并重新簽署借款協議。收購方無需承接不良貸款，剩余資產將由FDIC持有并負責處置。

　　但由于不良資產和不易變現的資產處置進程往往較長，該模式導致FDIC持有“重資產”增加的速度遠快于處置速度。

　　RTC采用“接管—托管—接管”處置儲貸機構，雖然能夠留出空間“摸清底數”，但需投入大量人力物力，行政負擔較重。

　　RTC在成立之初接手了大批資不抵債的儲貸機構，由于需要時間評估機構情況、制定處置方案，將處置分為接管、托管、再接管三個階段。

　　第一階段，由OTS宣布關閉資不抵債的儲貸機構，指定RTC作為接管人；第二階段，將該機構的全部存款、絕大部分的資產和特定非存款負債轉移至一家新的機構，并指定RTC作為新機構的托管人，在保證機構正常運轉的同時研究處置方案；當準備出售機構或決定直接償付時，再次進入接管階段。

　　這種處置方式的好處在于，RTC作為托管人能夠密切監控機構運營情況，便于評估機構狀況，為其選擇最適合的處置方式，并通過限制資產增長、最小化運營損失等方式以及禁止投機活動等保證其相對安全穩健。

　　但是，為保證順利運轉，需要龐大的基礎設施作為支撐。為此，RTC在全美設立了20個辦事處，直接雇員就有8600多名，每年的行政開支超過35億美元。龐大的資產管理量使RTC面臨財務、運營和公共關系風險。即使是以FDIC和FSLIC的資源為依托，RTC的基礎設施建設依然花費了2年的時間，并最終用了14年的時間關閉。

　　在RTC處置的747家儲貸機構中，有706家通過“接管—托管—接管”方式進行。雖然RTC采取多種方式積極處置儲貸機構，但前期因FSLIC資金不足而延誤了處置時機，最終導致儲貸機構的單位處置成本（處置成本/被處置機構資產規模）超過銀行的2倍。

　　據FDIC統計，危機期間，FDIC的處置成本約為倒閉銀行資產規模的九分之一，而FSLIC和RTC的處置成本超過倒閉儲貸機構資產規模的四分之一。

　　表2 1980-1994年FDIC處置機構的情況

　　表3 1989-1994年RTC處置機構的情況

　　銀行業危機處置的經驗教訓，極大影響了FDIC在2008年金融危機的應對策略。

　　一是及時補充處置資金，避免延誤時機。隨著倒閉銀行數量的增加，常規的保費收取所產生的現金流入恐難以滿足預期的流動性需求。因不愿采取“RTC模式”造成需要政府援助的負面形象、加劇公眾對危機嚴重性的認知，在2008年的危機應對中，FDIC最終選擇通過預收保費的方式，補充存款保險基金。

　　二是搭建信息平臺，提高撮合效率。20世紀八九十年代銀行業危機之后，技術進步使得通過計算機能夠獲得比現場審查更多的數據，在2008年的危機應對中，FDIC搭建信息平臺，方便潛在買家查詢面臨倒閉的銀行的相關信息、開展盡職調查。

　　三是擴大潛在買家范圍吸引私人資本，有助于抬升拍賣成交價格。由于FDIC在處置過程中既不新增牌照也不轉移牌照，因此潛在買家需要擁有牌照才能參與競購。為擴大潛在買家范圍，FDIC允許潛在買家在申請牌照的同時參與倒閉銀行競標。

　　四是通過損失分擔計劃 “打包出售”倒閉銀行，降低對FDIC的資源占用。銀行業危機表明，通過催收和定向資產出售來清算資產，需要龐大的基礎設施，使處置當局完全暴露于財務、運營和公共關系風險。為減少資源占用和風險暴露，FDIC推出損失分擔計劃，在損失超過一定閾值時由FDIC與收購方共同承擔損失，借此將倒閉銀行幾乎所有的資產和負債都在處置時轉移給收購方。

　　七、FDIC總結的啟示

　　一是存保基金充裕是有效防控風險的前提。危機期間，FSLIC雖然面臨很多問題，但最主要的還是處置資金不足。這使得FSLIC無法關閉大量資不抵債的儲貸機構，并允許其繼續經營，以期高風險投資能夠助其扭虧為盈，但最終大大增加了處置成本。

　　FDIC的資金雖然吃緊，但最終也還是足以用于關閉銀行，得益于監管當局通常或鼓勵或強制問題銀行限制資產增長、減少分紅并補充資本。雖然監管質量也很重要，但處置資金充裕是監管當局控制銀行風險、防范道德風險、降低處置成本的核心要義。

　　二是應更加注重“治未病”。監管當局對于經營開始惡化的問題銀行的糾正尚算成功，但對于識別并限制“亞健康”銀行風險行為的能力還有待提高。這些風險行為很難與在可接受范圍內的風險和收益相平衡的行為、金融創新和其他行為區分開來，即使是現在所使用的基于風險的資本充足要求，由于還是采取分組分類的方法，仍存在風險在一段范圍內上升而不需要消耗更多資本的情況。換言之，更多的還是損失發生后的事后處置。

　　三是正視微觀監管無法解決系統性問題。此次銀行業危機成因復雜，很多都超過了微觀監管當局的能力范圍，包括經濟金融市場變化、一系列政策出臺以及行業和區域衰退。雖然更早統一資本要求、進一步加強監管等措施在一定程度上能夠減少倒閉銀行數量，但無法解決大多數銀行的問題。當未來再出現新的結構性問題或新的經濟問題時，微觀監管當局還是無法阻止大多數銀行的倒閉。

　　參考文獻：

　　[1]美國聯邦存款保險公司，《80年代的歷史——對未來的經驗教訓》，第一卷，《對20世紀80年代和90年代初期銀行業危機的審視》

　　https：//www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html

　　[2]美國聯邦存款保險公司，《危機管理——FDIC和RTC的經驗教訓》

　　https：//www.fdic.gov/bank/historical/managing/

　　[3]本·伯南克，蒂莫西·蓋特納，亨利·保爾森等，《極速應對：深入探究美國應對 2007-2009 年全球金融危機的戰略》，2020

　　*本文系作者在3月27日CF40青年論壇雙周內部研討會“近期歐美銀行風險事件帶來的影響與啟示”上的發言整理稿。

　　(本文作者介紹：中國人民銀行金融穩定局局長)