意見領袖 | 賈康

2022年5月28日，浙江溫州，景文高速高嶺頭水庫特大橋。該橋是目前浙江省在建最高的混凝土斜拉橋。圖：視覺中國

　　我談談自己對于“新階段加強基建投資的重點、難點和政策研討”這方面的基本看法。我知道確實存在著由來已久的爭議。

　　首先，在新階段上的高質量發展，是需要有中高速區間的保障速度相伴隨的，這樣才能夠如愿實現“新的兩步走”現代化戰略目標。那么有效投資對于擴大內需、構建內循環為主體的新發展格局，形成保障速度同時優化結構提高發展質量、增強可持續發展的后勁，以及很多人關心、我認為關心得有道理的調動消費潛力，應該說具有“關鍵意義”。我愿意特別強調，現在政治局會議已把這個“關鍵”的字眼直接表述出來了。尤其是當下，我們應對去年下半年以來中央認清的三重壓力，很有必要強調適度超前地安排基建投資，去年中央經濟工作會議已經把這一點明確地作為一個工作方針了。今年3月中旬兩會過后，李克強總理所說到的“超預期”問題，形成了嚴峻的局面和挑戰，更要求我們要強調有效投資的關鍵作用。如果沒有這個關鍵問題的正確處理，如果只關注刺激消費，那人們所寄予希望的消費，會變成無源之水，無本之木。

　　那么現在就得正面討論今天題目里說到的重點。我理解中央其實已經非常清晰地勾畫，“新基建”顯然是重點。新基建就是為了要緊緊跟上硅谷開創的世界范圍內引領創新潮流的“新技術革命”，一定要跟上“新經濟”“數字經濟”發展的大潮。以數字經濟在中國的進一步發展、升級的發展提供硬件支撐為核心內容的這些新基建，中央層面又已給出了七大項重點，比如5G網絡，工業和產業互聯網，中國已經有國際前沿水平的特高壓輸變電系統的數字化匹配條件建設，數字化的充電樁系統的建設，數據中心，人工智能中心等等。這些重點，也一定會跟老基建領域里的一些短板的建設，以及所需配套的建設相互呼應。老基建領域里要做的，也有非常多的非做不可的事情。所以，我過去用過這個說法，現在我認為仍然可以明確表示這樣一個認識，就是中國有效投資的可選項目，其實俯拾皆是。我簡單舉幾個例子。

　　比如現在北上廣深，中國的一線城市，直觀上也是高樓大廈林立，很有現代化的氣象，但拿北京跟紐約、東京比一下，老百姓收入增長以后要買機動車，所處場景完全不同。北京為什么現在已經是幾千個號里才能中一個，才能買上車呢？這是國際笑話了。對紐約和東京查一下，機動車擁有率都比北京高，人家為什么不用采取這樣笨拙的辦法呢？那就是他們總體的基礎設施在“公交系統”這個概念上來說，已有一個托底，有四通八達、密度足夠的軌道交通網。特別是東京，密度甚高，中心區域軌道交通網跟其他方面的整個連通，還有三到四層的立體化建設，都已到位了，殘疾人在幾層之間的轉換，都不成問題。這樣，老百姓有了收入以后，想買機動車就買機動車，買機動車買來干嘛呢？是應急，還有到了周末、到了節假日往外開，去享受生活。北京、上海為什么做不到這一點？我們自己雖然在加緊建設軌道交通網，但是遠遠不能形成托底的有效供給，這就是明顯的缺陷、明顯的短板。沒有別的選擇：北京的地鐵“起了個大早，趕了個晚集”，必須建到位，資金不夠得用PPP建，四號線逼出了用港資的PPP，效果不錯，16號線又是港資來做PPP，為什么以后這方面不繼續更積極地做呢？應該抓緊趕快做。北京現在離國際化大都市在基礎性公交系統支撐這方面的差距，太明顯不過了——沒有別的選擇，天文數字的資源要砸到地底下去，要趕快把軌道交通系統建出來。北京如此，全國幾百萬人口規模以上的幾十個中心城市，其實大同小異，都得趕快做這個事情，不要再吃北京這樣的教訓。上海、深圳現在也都面臨著北京類似的問題，動不動就塞車。塞車如此嚴重，必須是在基礎設施建設方面解決瓶頸，老百姓以后能夠用軌道交通網解決最基本的“出行首選”的問題，特別是大量上班族的通勤問題，那自然而然就形成了一個新境界：你可以讓他們買車，但是他們首選是如果住在郊區，早上開到政府規劃好的平價停車場，停了車以后進入軌道交通網，安全、準時、少污染、少煩惱到達目的地，這就是一個現代化的條件配套了。我們現在離這還差之甚遠。

　　還有就要說到停車場、停車位。看起來似乎是一個并不太重要的事情，其實在中國經濟生活中已經可以說極其重要：體會體會在北京停車難，體會體會在北京停車難的情況之下政府的逆向操作——還越來越多地畫出禁停的線，越來越起勁兒地跟老百姓找麻煩，那是由于有罰款還是有什么刺激？越來越為難老百姓。美好生活的向往在這方面，瓶頸是越卡越緊。那么怎么辦呢？有關部門幾年前就說了，全中國大概缺5000萬個停車位，現在又說，不止5000萬個了，那別無選擇，必須趕快建。這些停車場、停車位怎么建？還要高水平的規劃。比如北京的平安大道，當年建好了作為一個重要的政績——終于開通了和長安街平行的東西走向的另外一條干道，所有的配置都是最高檔的，兩邊的店鋪是雕梁畫棟，學的頤和園，第一批的路燈是宮燈式的，我印象很深。不惜工本做了這些以后，就是沒有規劃停車場、停車位，這么多年了，平安大道兩邊機動車停不下來，店鋪嗷嗷叫，人氣就是上不來。那么現在怎么匹配呢？只能學北京公安局逼出來的辦法，在它門前干警用的停車位，是立體的；潘家園也是逼出來的，有立體停車場——在平安大道兩邊只能是再趕快建立體停車場、立體停車位。技術上沒有問題，幾年前我就聽民營企業說，他們早已經開發好了，一個車位，往下五層往上五層，一個位置變成一共停十輛車，最高的、最低的調到地面開走，50秒之內解決問題。這種事情結合著PPP做，更是得心應手，只要一旦竣工交付使用，就有現金流，所以政府給規劃，給個引導，會很好地調動政府體外的民間資本，就可以把這些事情做出來。全國5000萬個以上的停車位現在還要考慮越來越多要配充電樁。假如說一個停車位有十萬塊錢平均的建設投資需要（實際上可能打不住），那是多大的投資量？千頭萬緒里的這么一件事兒，就是五萬億，算出來比當年的四萬億一攬子投資計劃賬面的投資規模還要大呢。

　　還有一個例子不得不舉，就是老舊小區改造。中央這幾年也反復強調了，大家可以簡單算算，這得要多少投資？老舊小區不是說老到二十多年、三十多年以前，就是十幾年以前，比如我所在的小區，就非常直接地體會到，十多年前入住的時候，這種四層、五層的居民樓不裝電梯天經地義，大家早已經習慣了，但現在不行了，老齡化了，生活水平提高了，向現代狀態看齊了，普遍要求要加裝電梯。加裝電梯技術上有沒有什么可解決方案？看起來非常簡單，一個玻璃筒子式的，二三十萬就可以了，一個樓門里十幾家，每家出個一萬多塊錢。那種低中收入聚集的老舊小區里，政府可能就得給點兒補貼，給點兒啟動資金，然后你可以讓企業進來，把建設和運營連在一起，又是PPP。這對老百姓美好生活需要，是個非常好的滿足，對于整個中國現在調動我們的供給潛力來提升經濟景氣，增加就業，讓老百姓生活質量提高，等等，有一大堆的好處。全中國多少老舊小區需要改造？大家可以算算賬需要多少投資。

　　還有更多的，多少年可能干不完的海綿城市建設。鄭州說花了幾百個億，但是效果不行，去年一場大水，揪全國人民的心哪。那你就必須總結經驗教訓，為什么幾百億下去以后還是不行？必須把這個事情攻關解決，把海綿城市建得像模像樣。北京我知道海淀公園那里，就是海綿城市的一個試點區域。北京也趕快要把這個事情做好。前些年咱們吃了教訓，一場雨下來，結果在北京一些地方，立交橋下面淹死人。這種事情不能讓它再發生了。地下綜合管廊，按我的說法，有關部門應該趕快把它定為新區的標配——新區不按地下綜合管廊建設，不許開工。老區沒辦法，慢慢往回找吧，多少年才能改造得完。新區按這個做，確實要增加一大筆投資，但這個事情從各個方面來看，都有它的合理性，應該這樣規定。

　　還有什么呢？就是國家的一些重點項目，原來的幾大項目基本完成以后，現在又冒出了一些，比如川藏鐵路。這種類型的大工程，我覺得那就應該審時度勢，建設的邏輯、道理，跟青藏鐵路是一樣的，不能說它建成以后能盈利，但是從整個全局出發，這是公共產品，需要在這方面早早納入投資建設的通盤規劃里。說到另外一個方面，鄉村振興所要求的建設項目，那在中國各個地方政府層面，應該及早做可行性研究，及早納入國土開發規劃，及早配上我們必須適當超前的基礎設施建設這樣的定制化方案。

　　從要素來說，中國現在什么都有：有鋼材，有水泥，有勞動力，有技術力量，有管理力量，這些事情——我說的俯拾皆是的這些投資的可選項目，難道不應該順應著當下緊迫的擴大內需、加大宏觀調控力度的需要，以及銜接中長期要有相當戰略高度的“新的兩步走”，從短期聯到中長期的考慮，來把它更好按照中央所說到的方針，形成實際操作嗎？

　　這個事情確實一定要務實地把它看清楚，抓住抓好，及時向有關部門做出積極的建設性的意見建議——反映上去，更好促進這方面把事情做實做好。

　　接著我要說說后面的難點。我覺得最突出的難點，就是政府財力的有限制約。現在很多人在擔心負債率、赤字率等等。客觀地講，確實我們還有非常明顯的“政策冗余度”，這也是中央現在非常明確使用的一個術語，就是有空間。有空間但是得謹慎使用這種空間，還得給后面留出余地，那么怎么認識政府財力有限制約的情況之下，要做這些事情應有的創新呢？我覺得特別重要的，就是所謂“守正出奇”的機制創新，它要對接在政策性金融、PPP、REITs、產業引導基金等等所能產生的乘數放大效應上，能夠“四兩撥千斤”式地由政府出引子錢，政府出引導性的“第一推動力”，后面跟上的，是可能放大若干倍的非政府主體資金力量一起來做。PPP在2014年，被國務院領導強調作為主抓的創新重中之重，很有道理。有了一個大發展之后，曾經合乎邏輯地在波浪式發展中穩了幾年，現在政治局再次特別強調積極推進PPP的創新，邏輯非常清楚，我也認為勢在必行。它正是一個放大效應：PPP里面很規范地在現代企業制度的標準形式——股份制這個框架之下，形成一個個特殊項目公司（SPV），這里面的股權非常清晰，而且以后發展中還可對接到資本市場上類固定收益產品交易市場的進一步豐富和發展，對接到法治化的推進，對接到整個中國基礎設施建設里績效的提升，也推動混合所有制改革，推動改進民生這些事情能做得更實更好、更快到位。

　　這么多的好處，它實際要求的所謂規范化，其實就是法治化、專業化、陽光化三個維度。這三個維度抓好了，我認為就是達到了規范化。很遺憾，搞了這么多年，由于一些核心的關鍵詞上都談不攏，PPP法推不出，退而求其次幾次明確宣布年底之前一定出條例，結果一直就出不來。這個事情沒有別的選擇，要趕快形成條例，凝聚基本共識。推出PPP的條例來使紅頭文件升級，這是當務之急，而且要澄清一些我認為嚴重干擾推進過程的公權機構的一些錯誤觀念。

　　比如最高法曾經在這個領域里面做了個司法解釋，說PPP的合同在很多的情況之下可以認為是行政協議、行政合同，這是完全錯誤的方向。什么叫行政協議？行政的實質問題，是上下級領導關系，形成的文書那是備忘錄。PPP必須是政府和企業在“民事”這個概念之下，于民法規則之下，以平等的主體身份共同受《合同法》的約束，這才有可能形成穩定的可預期的雙方合作關系，才可以去應對未來二十幾年、三十幾年，甚至長達半個世紀時間段的穩定性的考驗。法治建設就是它的規范性。對專業化，已經強調了多年，這方面當然可以總結經驗，進一步提升專業水平，我們有越來越實力雄厚的中介機構、專業團隊，政府和企業可以通過購買服務的方式，得到他們的智力支持。陽光化，本來就是PPP替代原來基建弊病叢生機制的一個最好的優點，眾多方面共同知情，除了少數招投標商業秘密不能夠直接公開，其他是前所未有的陽光化，那就可以最大化避免設租尋租和扭曲。很遺憾，現在實際生活中，往往還有變相的處理，說是公正的招投標，實際上很扭曲的一些事情。對此我們不否認，但是方向上是要把這些扭曲排除掉。所以，我愿意說這個難點，是在大方向明確之下，怎么把相關的事情做好，做出應有的規范來。

　　而且PPP的發展，也引出大家對于地方隱性債的擔憂，防范化解隱性債這方面具體分析，最主要的出路就是“堵不如疏”。如果說PPP里容易出現的一種“名股實債”，那開通類固定收益資產交易平臺的通道，它會自然而然從原來的要“堵”的事，變成“疏”的事了。在PPP有了比較好的發展態勢之后，天津、上海隔一天，各自明確宣布成立的類固定收益產品、資金產品交易平臺，其實就是對著PPP來配套的，這樣的一個股權進出通道，如果能夠跟著資本市場的發展規范化，那就不用太擔心什么名股實債了。這些事情堵不如疏，是一個“大禹治水”的古老智慧，這里面看起來的一些難點，其實要加上這樣一些積極的作為，配套改革中這樣應該做得到位的事情，是完全可以解決的。還有一些隱性負債方面值得分析的事情，都可以對接到所謂堵和疏結合里面，總體來說通過制度建設體現“堵不如疏的高水平”這個命題上去。

　　最后我想說一下自己在政策取向方面的幾點建議。

　　第一個，當下應該積極向有關部門建議，對于在宏觀調控擴張力度加碼這方面，堅決落實中央所說的基礎設施適度超前。我們對此寫過論文，十多年前就發表了，是指出中國改革開放以后總結基礎設施建設方面出現的偏差，最主要的不是超前了，而是提前量不夠。由于種種制約條件，資金不夠，機制不活，踮踮腳能做到的那樣做了以后，沒過幾年中國超常規發展的需求，又超出了竣工項目的有效供給能力，你就不得不再次又重新做增量方面的投資。比較典型的北京首都機場，前面的二三十年，三次擴建，擴建的節奏都有點兒手忙腳亂了，T1、T2、T3就是這么來的，最后不得已又搞了個大興機場。如果三步并作兩步，算總賬更合算，為什么不能三步并作兩步呢？資金不夠，又想不到PPP，美國的丹佛機場幾十年前就是PPP，政府錢不夠，但是可以拉動社會資金來做，幾十年以后也不用擴建。這些事情算總的大賬怎么更合適？要適度超前，但是一定要配上機制的創新。

　　所以，力行機制創新這方面，是第二點建議。我覺得追求乘數放大效應，PPP是個例子。另外，過去用過、其實現在這幾年又不得不大規模使用的財政貼息，也是一個放大：貼息那幾個點，它的倒數就是放大的倍數。貼息可以用在扶助小微企業使他們能夠生存下來，能夠托住基礎就業的這樣一個基本盤，當然也可以貼息的方式，支持一些建設項目，這比政府自己把錢湊足了去干事情的機制，要好得多，它的乘數放大效應也是非常明顯的。還有產業引導基金，它支持一些投融資項目，也是母基金不直接上陣，以一些特定的機制，一些規范化的調節，拉出非政府主體有積極性參加的一大群子基金，然后權責利的約束落在子基金的操作層面上，順應產業政策、技術經濟政策的要求，讓他們以跟投等等方式，盡可能形成權責利的緊密結合，而且規避了政府直接上陣難以承受的比較高的風險。這種產業引導基金，實際是在硅谷經驗上加了歐洲和中國特色——有趕超的意味。在風投、創投、天使投以外，再加上孵化器，產業引導基金，這個機制創新在中國應該繼續做好。

　　第三點，務實地講，當下應該考慮采取一些大手筆來做基建。比如說凝聚共識，在這么多中國中心區域的城市小區改造里加裝電梯，這個事情能不能趕快做？原來說要100%的住戶同意，那么住一層的不同意，你就做不了，成了難題。現在聽說規則已經松動了，85%或者80%以上的住戶同意，就可以做，那么這個路子就開了，對一樓的當然可以給他一點適當的安慰、補助，這些都可以總結經驗，把這個事情要趕快做起來。再有分布式能源，適應著綠色低碳發展，要匹配的實際上是智能電網。前些年我接觸到這個事，當時已經形成的大電網出于一些既得利益，內在積極性不足，但現在已經沖過這個坎了。現在這些年的光電、風電的發展，還是有聲有色，過了最開始最困難的階段，要趕快把智能電網作為重點發展起來，這也是我認為要抓的大手筆之一。另外，我認為在中國很多的國土開發項目里，要特別看重那種綜合片區開發。這種連片的PPP開發，在中國特色之下我們已經看到若干非常值得肯定的案例。

　（本文系作者在2022年5月24日中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇月度研判會上的主旨演講）

　　(本文作者介紹：全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。)