意見(jiàn)領(lǐng)袖丨中國(guó)金融四十人論壇

　　《金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）公開(kāi)征求意見(jiàn)將于5月6日截止。近期，中國(guó)金融四十人論壇（CF40）就“《金融穩(wěn)定法》與金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制”舉辦閉門(mén)研討會(huì)，與會(huì)專家圍繞金融穩(wěn)定立法的定位與目標(biāo)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)處置資金來(lái)源和使用、央地權(quán)責(zé)利劃分、金融穩(wěn)定保障基金等內(nèi)容提出多項(xiàng)建議。

　　金融穩(wěn)定涉及問(wèn)題眾多，討論既有共識(shí)又存在分歧。

　　第一，對(duì)于金融穩(wěn)定立法的定位存在分歧，有專家認(rèn)為，金融穩(wěn)定是綜合立法，不應(yīng)局限于風(fēng)險(xiǎn)處置，但也有專家認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)解決當(dāng)前痛點(diǎn)難點(diǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)處置。

　　第二，對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)防范，有專家建議，應(yīng)加強(qiáng)完善相關(guān)規(guī)定，包括壓力測(cè)試、明確風(fēng)險(xiǎn)判斷責(zé)任主體、央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)等。

　　第三，對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)化解和處置，與會(huì)專家一致贊同應(yīng)遵循市場(chǎng)化、法治化原則，強(qiáng)調(diào)央地權(quán)責(zé)利對(duì)等，但在中央的出資責(zé)任、金融穩(wěn)定保障基金上存在分歧。

　　關(guān)于金融穩(wěn)定保障基金，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，要厘清金融穩(wěn)定保障基金與現(xiàn)有其他行業(yè)性保障基金的關(guān)系，為避免重復(fù)籌資給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)負(fù)擔(dān)，可以考慮將各種行業(yè)性保障基金合并，統(tǒng)一管理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行業(yè)保障性基金側(cè)重于常規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)處置，而金融穩(wěn)定保障基金的定位是重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置，在金融委統(tǒng)籌管理下按照相關(guān)程序報(bào)批使用。

　　第四，建議增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置透明度，加重違法違規(guī)行為處罰和做好監(jiān)管效能評(píng)估。

　　第五，構(gòu)建金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制，要落實(shí)好金融業(yè)“持牌經(jīng)營(yíng)”、“同樣業(yè)務(wù)，同樣監(jiān)管”原則。

　　本文隸屬于CF40成果簡(jiǎn)報(bào)系列，較原文有刪節(jié)，執(zhí)筆人為中國(guó)金融四十人研究院青年研究員鐘益。

圖/網(wǎng)絡(luò)

　　2022年4月6日，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。金融穩(wěn)定是國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要保障，制定《金融穩(wěn)定法》是健全我國(guó)金融法治體系的迫切需要，能夠?yàn)榉婪痘庵卮蠼鹑陲L(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

　　《征求意見(jiàn)稿》共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則。與會(huì)專家圍繞《征求意見(jiàn)稿》的核心內(nèi)容展開(kāi)深入討論，主要聚焦于金融穩(wěn)定立法的定位與目標(biāo)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)處置資金來(lái)源和使用、央地權(quán)責(zé)利劃分、金融穩(wěn)定保障基金、與其他法律銜接、金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。

　　《金融穩(wěn)定法》的定位與目的

　　《征求意見(jiàn)稿》中第一條闡明立法目的：“為了健全金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置機(jī)制，壓實(shí)各方責(zé)任，完善處置措施，落實(shí)處置資源，維護(hù)金融穩(wěn)定，制定本法。”

　　對(duì)于金融穩(wěn)定立法目的，與會(huì)專家有兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，金融穩(wěn)定立法是綜合立法，不應(yīng)局限于風(fēng)險(xiǎn)處置。其中，有專家建議，針對(duì)近年來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)、涉及范圍擴(kuò)大的現(xiàn)象，立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)防范，突出“未雨綢繆”，才能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)免于陷入頻繁處置金融風(fēng)險(xiǎn)的困境。也有專家建議提高金融穩(wěn)定立法的宗旨目標(biāo)，例如可將立法目標(biāo)改寫(xiě)為“為統(tǒng)籌做好重大與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置工作，厘清各方權(quán)利義務(wù)責(zé)任，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定，保障金融安全，制定本法”。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定是多方面因素作用的結(jié)果，包括穩(wěn)健可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)、有效的金融市場(chǎng)、完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施、有效的宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管、有效的危機(jī)處置機(jī)制等，任何國(guó)家都很難通過(guò)一部法律來(lái)解決金融穩(wěn)定涉及的所有問(wèn)題。因此，金融穩(wěn)定立法是維護(hù)金融穩(wěn)定的法律體系中的一個(gè)組成部分，應(yīng)該解決當(dāng)前工作中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，聚焦金融法律體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，即金融機(jī)構(gòu)退出和風(fēng)險(xiǎn)處置。

　　金融風(fēng)險(xiǎn)防范

　　《征求意見(jiàn)稿》的“第二章 金融風(fēng)險(xiǎn)防范”包括：持牌經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防范主體責(zé)任、股東和實(shí)控人準(zhǔn)入、股東和實(shí)控人禁止行為、股息紅利分配要求、恢復(fù)與處置計(jì)劃、地方政府行為要求、監(jiān)管合力、信息報(bào)送與共享。

　　有專家建議強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防范，進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)規(guī)定：一是金融風(fēng)險(xiǎn)防范不可缺少風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、壓力測(cè)試，建議在第二章單獨(dú)列示；二是明確判斷系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)外溢性的責(zé)任主體；三是單獨(dú)列示金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的央行的宏觀審慎、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的微觀審慎職責(zé)邊界，具體內(nèi)容可放至對(duì)應(yīng)的法律中完善；四是對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)而言，僅獲得數(shù)據(jù)是不夠的，建議由央行或者其他牽頭部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和壓力測(cè)試，在此基礎(chǔ)上識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；五是第十三條規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)的股東應(yīng)當(dāng)以自有資金出資”，但在實(shí)踐中，股權(quán)向上穿透中較難明確區(qū)分自有資金和債務(wù)資金，建議細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使其更具可操作性。

　　金融風(fēng)險(xiǎn)化解和處置

　　《征求意見(jiàn)稿》的“第三章 金融風(fēng)險(xiǎn)化解”包括：風(fēng)險(xiǎn)化解主體責(zé)任、地方政府風(fēng)險(xiǎn)化解職責(zé)、監(jiān)管部門(mén)早期糾正和監(jiān)管、存保早期糾正；“第四章 金融風(fēng)險(xiǎn)處置”包括：處置工作機(jī)制、處置資金來(lái)源、處置措施和工具、司法銜接。

　　（一）風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)遵循市場(chǎng)化、法治化原則

　　與會(huì)專家一致贊同，風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，避免市場(chǎng)各方形成不合理的救助預(yù)期，造成事前無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)和事后道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　有專家認(rèn)為，市場(chǎng)化的關(guān)鍵在于：一是要壓實(shí)股東責(zé)任，國(guó)有股東或者其他股東應(yīng)同股同權(quán)，不能偏頗；二是要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化出清，政府和監(jiān)管兜底的做法可能破壞社會(huì)信用環(huán)境。法治化中，對(duì)于股權(quán)、債權(quán)減記，需要權(quán)衡行政權(quán)力在其中的作用，應(yīng)依據(jù)法律判決而非僅依靠行政命令進(jìn)行股權(quán)、債權(quán)的減記和清零。

　　（二）處置資金的來(lái)源和使用

　　第二十八條中規(guī)定，金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)按照下列順序使用資金、資源：股東及實(shí)際控制人、市場(chǎng)化資金、行業(yè)保障基金、地方政府、金融穩(wěn)定保障基金。

　　對(duì)于處置資金的來(lái)源和使用，與會(huì)專家討論的焦點(diǎn)內(nèi)容是：中央的出資責(zé)任、金融穩(wěn)定保障基金以及央地責(zé)權(quán)利對(duì)等。

　　其一，中央的出資責(zé)任。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，金融是中央事權(quán)，建議將中央財(cái)政、中央銀行再貸款列入處置資金來(lái)源，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)“花錢(qián)要有約束”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》中對(duì)央行、中央財(cái)政出資責(zé)任保持模糊性描述是有必要的，旨在打破市場(chǎng)主體對(duì)央行和中央政府風(fēng)險(xiǎn)兜底的預(yù)期。

　　其二，金融穩(wěn)定保障基金。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，要厘清金融穩(wěn)定保障基金與現(xiàn)有其他行業(yè)性保障基金的關(guān)系，這些保障性基金在籌集資金渠道上可能重復(fù)，會(huì)加重金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。因此，可以考慮將各種行業(yè)性保障基金合并，統(tǒng)一管理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行業(yè)保障性基金側(cè)重于常規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)處置，而金融穩(wěn)定保障基金的定位是重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置，在金融委統(tǒng)籌管理下按照相關(guān)程序報(bào)批使用。

　　其三，央地責(zé)權(quán)利對(duì)等。與會(huì)專家普遍認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》中強(qiáng)調(diào)壓實(shí)地方政府責(zé)任，但實(shí)踐中地方政府可能缺乏資源和能力去履行相應(yīng)責(zé)任，需處理好央地關(guān)系。

　　一方面，金融是中央事權(quán)，審批和日常監(jiān)管權(quán)力都在中央金融監(jiān)管部門(mén)，且金融行業(yè)大部分稅收都上繳中央。地方政府履責(zé)或缺乏能力、資源以及激勵(lì)機(jī)制。

　　另一方面，第二十四條規(guī)定了由省級(jí)政府負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)的非金融企業(yè)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)踐中，金融風(fēng)險(xiǎn)通常是由金融和非金融、宏觀和微觀等因素互相交織而產(chǎn)生的，難以界定哪些風(fēng)險(xiǎn)完全由金融企業(yè)引發(fā)，哪些風(fēng)險(xiǎn)完全由非金融企業(yè)引發(fā)。

　　此外，地方政府參與非控股的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置仍存在爭(zhēng)議。國(guó)際上對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置，遵循金融機(jī)構(gòu)自救、行業(yè)處置資金介入、公共資金介入的順序。地方政府深度介入金融風(fēng)險(xiǎn)處置，尤其是在其非問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)股東的情況下出資的做法，是否符合國(guó)際上有效監(jiān)管的核心原則，有待進(jìn)一步研究論證。

　　（三）與其他法律的銜接

　　金融穩(wěn)定立法要做好和《破產(chǎn)法》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等法律之間的銜接。具體來(lái)看，一是要明確控股股東和實(shí)際控制人的權(quán)利義務(wù)邊界，金融機(jī)構(gòu)大股東承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，需與《公司法》修訂結(jié)合起來(lái)，保持一致。同時(shí)，在金融機(jī)構(gòu)救助和風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中要注意保護(hù)中小股東的權(quán)益；二是第三十條規(guī)定金融管理部門(mén)處置措施中包括“向第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移被處置金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債”，“被處置金融機(jī)構(gòu)符合國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)規(guī)定條件的，實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股”。這涉及市場(chǎng)上大量合同關(guān)系，可能會(huì)改變眾多民商事法律關(guān)系，需要斟酌；三是第三十條中的“暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算”，暫停應(yīng)有限制，否則對(duì)金融市場(chǎng)，尤其是金融衍生品市場(chǎng)影響過(guò)大；四是第三十七條“三終止”需要明確其啟動(dòng)條件、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)的組織機(jī)構(gòu)；五是要與《破產(chǎn)法》有效銜接。

　　其他建議

　　對(duì)于《征求意見(jiàn)稿》其他內(nèi)容，與會(huì)專家建議：一是建議增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置的透明度。建議建立和完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置的信息披露制度，掌握好向社會(huì)公眾公布風(fēng)險(xiǎn)處置情況的節(jié)奏。

　　二是建議加重違法違規(guī)行為處罰和做好監(jiān)管效能評(píng)估。對(duì)金融監(jiān)管部門(mén)的效能評(píng)估，應(yīng)遵循“盡職免責(zé)”原則，明確問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)和方式，可考慮引入第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制。

　　(本文作者介紹：中國(guó)金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營(yíng)利性的專業(yè)智庫(kù)，定位為“平臺(tái)+實(shí)體”新型智庫(kù)，專注于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的政策研究。)