意見(jiàn)領(lǐng)袖丨中國(guó)金融四十人論壇

　　4月6日，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草的《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《金融穩(wěn)定法》草案），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　《金融穩(wěn)定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任、附則。

　　其中，草案首次明確由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（國(guó)務(wù)院金融委）負(fù)責(zé)認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)外溢性強(qiáng)、波及范圍廣、影響程度深、可能?chē)?yán)重危害金融穩(wěn)定的重大金融風(fēng)險(xiǎn)，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作。同時(shí)，壓實(shí)各方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任，明確對(duì)金融機(jī)構(gòu)的主要股東、實(shí)際控制人的市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。在風(fēng)險(xiǎn)處置措施中，新増整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債，設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體，暫停終止凈額結(jié)算等措施。對(duì)于市場(chǎng)關(guān)注的“金融穩(wěn)定保障基金”，草案也明確了其定位、資金來(lái)源及運(yùn)用等相關(guān)內(nèi)容。

　　業(yè)內(nèi)關(guān)于制定《金融穩(wěn)定法》的呼聲已久。就在草案發(fā)布的三周前，中國(guó)金融四十人論壇（CF40）以“金融穩(wěn)定立法的目標(biāo)與問(wèn)題”為主題，召開(kāi)了內(nèi)部課題評(píng)審會(huì)暨“雙周圓桌”研討會(huì)。會(huì)上，多位專(zhuān)家就中國(guó)金融四十人研究院課題《制定<金融穩(wěn)定促進(jìn)法>研究》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”）及金融穩(wěn)定立法相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)討論交流。

　　報(bào)告強(qiáng)調(diào)，金融穩(wěn)定立法應(yīng)立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，重點(diǎn)在于解決本輪金融風(fēng)險(xiǎn)處置中暴露出的體制機(jī)制和規(guī)則規(guī)制短板。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，具有前瞻性的事前防范機(jī)制比風(fēng)險(xiǎn)處置、事后救助對(duì)金融穩(wěn)定更加重要。

　　報(bào)告提出了金融穩(wěn)定立法應(yīng)遵循的五個(gè)原則，即“市場(chǎng)化、法治化”、“集中權(quán)威、協(xié)同高效”、“機(jī)制暢通、反應(yīng)敏捷”“權(quán)責(zé)清晰、獎(jiǎng)罰分明”和“系統(tǒng)完備、重點(diǎn)兼顧”。

　　報(bào)告還提出，金融穩(wěn)定立法的基本框架與要素應(yīng)至少包括八個(gè)方面：金融監(jiān)管體系建設(shè)，公司治理，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)防范前置，風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)倷C(jī)制，公共資金處置遵循“成本最小化”和“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”原則，夯實(shí)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)支撐和保障以及追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　建立具有前瞻性的

　　事前防范機(jī)制更加重要

　　從金融功能的角度看，金融穩(wěn)定體現(xiàn)為金融中介促進(jìn)資源配置功能的順暢實(shí)現(xiàn)，從而服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)，而不應(yīng)該是金融的自我繁榮、自我循環(huán)，拉長(zhǎng)融資鏈，最后導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢。

　　報(bào)告提出，金融穩(wěn)定立法應(yīng)立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，重點(diǎn)在于解決金融風(fēng)險(xiǎn)處置中暴露出的體制機(jī)制和規(guī)則規(guī)制短板。比如，市場(chǎng)出清機(jī)制不暢、部門(mén)職能劃分不清、“買(mǎi)單”機(jī)制不明、央地關(guān)系權(quán)責(zé)不匹配、監(jiān)管存在“牌照信仰”、公司治理效能弱化、追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失等。

　　金融穩(wěn)定立法在著眼于“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”、聚焦“落實(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)的資金來(lái)源”等矛盾焦點(diǎn)的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注事前防范機(jī)制。報(bào)告認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，具有前瞻性的事前防范機(jī)制比風(fēng)險(xiǎn)處置、事后救助對(duì)金融穩(wěn)定更加重要。

　　而此次《金融穩(wěn)定法》草案一大亮點(diǎn)就是進(jìn)一步健全了風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置全鏈條的制度安排。草案強(qiáng)調(diào)，維護(hù)金融穩(wěn)定，“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管……”。從草案細(xì)則來(lái)看，在防范環(huán)節(jié)就壓實(shí)了金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù)，明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府、保障基金的監(jiān)管分工，并提出“中國(guó)人民銀行推動(dòng)建設(shè)國(guó)家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，并依法向國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位共享數(shù)據(jù)資料”等要求。

　　金融穩(wěn)定立法：

　　五原則與八要素

　　報(bào)告提出，金融穩(wěn)定立法應(yīng)遵循五方面原則。

　　一是堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化。堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，有效銜接現(xiàn)有金融領(lǐng)域法律法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定提供清晰可循的法律依據(jù)。

　　二是集中權(quán)威，協(xié)同高效。明確金融穩(wěn)定工作的牽頭機(jī)構(gòu)，清晰金融管理各部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，相互配合、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、運(yùn)行高效。

　　三是機(jī)制暢通，反應(yīng)敏捷。明確全面覆蓋、敏捷暢通的預(yù)防處置應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的事前、事中、事后全流程工作規(guī)則，明確應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的可用政策和工具。

　　四是權(quán)責(zé)清晰，獎(jiǎng)罰分明。明確金融穩(wěn)定各主體間的權(quán)責(zé)劃分，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)一致、激勵(lì)約束兼容、科學(xué)合理，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　五是系統(tǒng)完備、重點(diǎn)兼顧。金融穩(wěn)定立法既要解決全鏈條、“未雨綢繆”治未病的問(wèn)題，也要突出重點(diǎn)，解決“買(mǎi)棺材”的問(wèn)題。

　　其中，有專(zhuān)家指出，市場(chǎng)化和法治化原則尤為重要。市場(chǎng)化要求切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)主體間的平等地位，并完善公司治理機(jī)制。法治化則要求尊重立法的規(guī)則和程序，改進(jìn)立法機(jī)制、規(guī)范政府行為。在市場(chǎng)化與法治化的基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)受到明確的制約，避免讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。

　　在上述原則基礎(chǔ)上，報(bào)告提出，金融穩(wěn)定立法的基本框架與要素應(yīng)該包括以下八個(gè)方面。

　　一是金融監(jiān)管體系建設(shè)。應(yīng)堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管，可考慮賦予人民銀行監(jiān)管糾偏的權(quán)力和實(shí)施機(jī)制；強(qiáng)化機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管下的功能監(jiān)管；明確金融穩(wěn)定決策機(jī)構(gòu)職責(zé)，賦予其金融規(guī)則制定權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)、金融風(fēng)險(xiǎn)的判斷和處置權(quán)以及問(wèn)責(zé)追責(zé)權(quán)。

　　二是公司治理。客觀來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)公司治理中代理人選擇比較困難。應(yīng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)大股東約束，規(guī)范信息披露，建立穩(wěn)健的薪酬機(jī)制，激勵(lì)與約束相容，充分發(fā)揮外部治理機(jī)制的監(jiān)督作用。

　　三是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)統(tǒng)一機(jī)制，嚴(yán)格信息披露要求，強(qiáng)化對(duì)侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益行為的懲處機(jī)制，加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育，提高監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的反應(yīng)速度，建立救濟(jì)制度和非訴機(jī)制。

　　四是金融穩(wěn)定必須要做到風(fēng)險(xiǎn)防范前置。構(gòu)建信息溝通和協(xié)作機(jī)制，建設(shè)預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展壓力測(cè)試，完善金融風(fēng)險(xiǎn)事前、事中和事后處置全鏈條工作。

　　五是風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)倷C(jī)制。這是金融穩(wěn)定立法中爭(zhēng)論較多的問(wèn)題，包括救助啟動(dòng)條件、動(dòng)用程序、損失分?jǐn)傇瓌t等，也是促進(jìn)穩(wěn)定、防范風(fēng)險(xiǎn)的最關(guān)鍵一步。

　　六是在動(dòng)用公共資金處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)遵循“成本最小化”和“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”原則。明確股東出清、行業(yè)性資金救助、央行流動(dòng)性救助、央行專(zhuān)項(xiàng)再貸款救助、地方可動(dòng)用資源、中央財(cái)政兜底的資金動(dòng)用順序。

　　七是夯實(shí)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)支撐和保障，包括信用環(huán)境優(yōu)化、信息整合與共享、監(jiān)管能力建設(shè)、發(fā)揮好第三方中介機(jī)構(gòu)作用等。

　　八是追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。其中，對(duì)于機(jī)構(gòu)、股東、地方政府、金融監(jiān)管部門(mén)等各方風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任的界定需要有明確說(shuō)法。

　　總的來(lái)看，上述八方面的大部分內(nèi)容都與此次發(fā)布的《金融穩(wěn)定法》草案的方向相一致。

　　比如，《金融穩(wěn)定法》草案明確，由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作。同時(shí)賦予其問(wèn)責(zé)權(quán)，規(guī)定國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)形成、擴(kuò)大、蔓延或者處置不當(dāng)負(fù)有直接責(zé)任的地方、部門(mén)以及有關(guān)單位和個(gè)人，可以采取約談、內(nèi)部通報(bào)、責(zé)令作出書(shū)面檢查等措施予以問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)辦法由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制制定。

　　再如，草案進(jìn)一步壓實(shí)了各主體的金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任，包括壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)主要股東、實(shí)際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，及時(shí)主動(dòng)化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。壓實(shí)金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)，嚴(yán)密防范、早期糾正并及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)。人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　此外，草案還新增了整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。按照市場(chǎng)化法治化原則，明確對(duì)被處置機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀尽Ｃ鞔_股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接等。

　　制定《金融穩(wěn)定法》的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)背景是，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置的規(guī)定條款分散、過(guò)于原則，部門(mén)化色彩較濃，缺乏系統(tǒng)完整的規(guī)定。因此，報(bào)告提出，建立統(tǒng)一、有序、高效、權(quán)威的金融穩(wěn)定法律制度，關(guān)鍵要厘清八個(gè)方面關(guān)系，具體包括：金融穩(wěn)定與公平效率的關(guān)系，金融穩(wěn)定與宏觀穩(wěn)定政策的關(guān)系，金融穩(wěn)定立法與中央銀行的關(guān)系，金融穩(wěn)定立法與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，金融穩(wěn)定立法與財(cái)政的關(guān)系，中央和地方的關(guān)系，金融穩(wěn)定與透明度的關(guān)系，金融穩(wěn)定立法與其他法律的關(guān)系。

　　留出制度空間

　　金融穩(wěn)定保障基金呼之欲出

　　就業(yè)界普遍關(guān)心的金融穩(wěn)定保障基金，此次《金融穩(wěn)定法》草案明確其由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金，由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。

　　“必要時(shí)，中國(guó)人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)等償還。”草案提到。

　　不過(guò)，具體在何時(shí)、何種情況下可以動(dòng)用央行再貸款等公共資金，以及公共資金的使用條件和前提等問(wèn)題，仍待進(jìn)一步明確。在前述CF40課題評(píng)審會(huì)上，與會(huì)專(zhuān)家建議，在動(dòng)用最終手段，包括中央資源、公共資源時(shí)，必須要有所約束。金融風(fēng)險(xiǎn)處置強(qiáng)調(diào)權(quán)威性、及時(shí)性，要雷厲風(fēng)行、子彈充足，但也應(yīng)堅(jiān)持“花錢(qián)有約束”，“買(mǎi)單有前提”。

　　與會(huì)專(zhuān)家提出，要加強(qiáng)金融穩(wěn)定的資源保障，這涉及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的平衡問(wèn)題。

　　在此方面，草案起草說(shuō)明提出，建立處置資金池，明確權(quán)責(zé)利匹配、公平有序的處置資金安排。

　　按照處置風(fēng)險(xiǎn)要先由金融機(jī)構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對(duì)公共資金的依賴的原則，《金融穩(wěn)定法》草案首先要求被處置機(jī)構(gòu)積極自救化險(xiǎn)，主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人依法履行自救義務(wù)。同時(shí)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組，發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場(chǎng)化手段、嚴(yán)格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險(xiǎn)的，依法動(dòng)用地方公共資源；重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

　　草案明確，由國(guó)務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，這為今后進(jìn)一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。

　　(本文作者介紹：中國(guó)金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營(yíng)利性的專(zhuān)業(yè)智庫(kù)，定位為“平臺(tái)+實(shí)體”新型智庫(kù)，專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的政策研究。)