意見領袖丨彭文生

　　時隔21個月之后，要素市場化配置改革再出重磅文件，將以改革提振中長期增長潛力。

　　在新冠疫情沖擊中國經(jīng)濟增長之際，2020年4月9日，國務院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）。與之前單項推進的改革不同，《意見》一次性提出了設計土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等多個生產(chǎn)要素的改革方向，力度之大前所未有。2022年1月6日，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（以下簡稱《方案》），是對《意見》的進一步落實。

　　在債務問題化解尚需時日、新舊動能換擋、穩(wěn)增長壓力凸顯的時點，本次《方案》的推出，意在通過綜合改革試點，由前期的“局部突破”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)深化”，加快釋放改革紅利、提升增長潛力。

　　本次試點方案特點主要是12個字：問題導向，時間明確、系統(tǒng)集成。

　　第一，問題導向，目標清晰。《方案》中具體涉及的改革包括土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、資源環(huán)境這6個要素，同時提出要健全要素市場治理與發(fā)揮要素協(xié)同配置效應，合計8個大的改革方向，24個細分領域，每個細分領域中又提出了非常切合實際、亟待改革的重要問題。

　　第二，時間明確，節(jié)奏加快。《方案》中將《意見》中提出的“穩(wěn)中求進、循序漸進”原則修改為“穩(wěn)中求進，守住底線”，在一定程度上體現(xiàn)出中央推動改革的決心和緊迫感。在具體規(guī)劃上，《方案》將時間表明確到年度：2022年上半年，完成試點地區(qū)布局；2023年，力爭在土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素市場化配置關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)重要突破，在數(shù)據(jù)要素市場化配置基礎制度建設探索上取得積極進展；2025年要完全試點任務。

　　第三，上下聯(lián)動、系統(tǒng)集成。前期在試點推進過程中，由于部分要素市場化改革需向深水區(qū)挺進，各地基礎和稟賦不一，難“齊步走”，更多試點是單項推進，但本次更強調(diào)將分散在各部門的單項改革試點集成起來，優(yōu)先選擇以改革需求迫切、工作基礎較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市群、都市圈或中心城市等開展綜合改革試點，彰顯整體效應，因地制宜、分類施策，突出制度建設、形成可復制經(jīng)驗。

　　《方案》聚焦土地、勞動、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、資源環(huán)境六大要素市場建設的重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并提出了各要素領域的重點任務和制度建設要求。

　　在土地要素市場化配置方面，土地流轉(zhuǎn)改革繼續(xù)推進，地方政府和市場的配置自主性或?qū)⒃鰪姟Ｍ恋刈鳛樯a(chǎn)要素中唯一具有自然稀缺性和不可創(chuàng)造性的要素，在經(jīng)濟價值分配中具有先導性地位。近年來，在中國不斷推進土地要素市場調(diào)整與改進的同時，城鄉(xiāng)土地二元分割的約束依然存在，歸屬國家的城市土地市場化程度較高，而歸屬集體的農(nóng)村土地靈活性相對較差。因此，加快土地流轉(zhuǎn)制度改革、提高土地配置效率依然是釋放農(nóng)村土地內(nèi)在價值的有效途徑。《方案》沿襲了《意見》中對土地要素配置的部分表述，進一步賦予地方政府土地配置的自主權(quán)，允許試點地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設用地指標跨省調(diào)劑。同時，《方案》鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應方式、盤活存量用地、建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，此舉將增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，進一步打通土地市場，實現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)和高效使用。

　　耕地占補平衡制度優(yōu)化，新增“推進有序用海”。為應對工業(yè)化和城市化進程中占用耕地的亂象以及保障國家糧食安全，耕地占補平衡制度對非農(nóng)業(yè)建設占用耕地以“占多少、墾多少”的原則，堅守了18億畝耕地的紅線。《方案》強調(diào)在保證占補平衡的基礎上嚴控耕地質(zhì)量驗收，以“占優(yōu)補優(yōu)”的原則支持全域土地綜合整治。適度的異地耕地占補平衡管理政策或能緩解部分地區(qū)的土地供給瓶頸，進一步推升經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ徑飧叻績r問題。《方案》新增了海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理的要求，提出探索推進海域一級市場開發(fā)和二級市場流轉(zhuǎn)，探索海域使用權(quán)立體分層設權(quán)，海域要素配置或成為新的關(guān)注點。

　　勞動力要素方面，繼續(xù)加強勞動力合理暢通有序流動，深化戶籍制度改革，建立支撐政策制定的人口發(fā)展監(jiān)測分析系統(tǒng)。這在人口紅利消失的大背景下，將帶動地方政府圍繞著常住人口、優(yōu)秀人才的競爭，倒逼其提高基本公共服務以留住人才。

　　《方案》以進一步深化戶籍制度改革為核心，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，支持建立以身份證為標識的人口管理服務制度，意在通過加快取消落戶限制來促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化，促進勞動力的市場化配置。放松落戶限制有利于提高農(nóng)民工勞動壽命，延長和釋放人口紅利；提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，減少不必要的人口流動；加快城市群和大都市圈建設，發(fā)揮城市集聚效應，促進勞動力在城市群和都市圈內(nèi)部的流動。中國戶籍城市化率和“大城市化率”均遠低于表觀城鎮(zhèn)化。加快“戶籍城市化”有利于提升總體居民財富增長、提高城市生活質(zhì)量、釋放消費潛能；優(yōu)化勞動力資源分配、提高勞動力總體素質(zhì)、促進連續(xù)就業(yè)，從而有效推升全要素生產(chǎn)率。加快“大城市化”與“大都市圈”的建設有利于催生產(chǎn)業(yè)集群和分層，加快高端制造業(yè)和服務業(yè)的迭代升級，提升資源使用效率，有效緩解城鎮(zhèn)化過程中房價、生活成本快速攀升等一系列的“大都市病”。

　　《方案》要求繼續(xù)建立健全戶籍制度之外的財政轉(zhuǎn)移支付、住房供應、教師醫(yī)生編制等保障機制與常住人口規(guī)模相適應，進一步破除戶籍人口與非戶籍人口間政策差異化對勞動力流動帶來的障礙。就整體生活質(zhì)量而言，流動人口與城鎮(zhèn)居民平均水平仍有差距，城市流動人口對子女教育升學難、學費高等方面的憂慮近年明顯上升，城鎮(zhèn)“歸屬感”不足，對社區(qū)活動的參與率偏低，總體反映非戶籍人口的整體城鎮(zhèn)“生活體驗”不及戶籍人口，大力推進流動人口“落戶”，有助于在城市規(guī)劃中更為貼近常住人口數(shù)量、完善相應的“配套”軟硬件設施建設，包括民生基礎設施、教育、醫(yī)療資源配套等。應盡快建立起公共服務提供水平與常住人口而非戶籍身份相關(guān)的政策體系，減輕戶籍人口與非戶籍人口的待遇差別，破除勞動力流動障礙。

　　相較《意見》而言，《方案》新提出要建設人口發(fā)展監(jiān)測分析系統(tǒng)，為重大政策制定、公共資源配置、城市運行管理等提供支撐，更加重視對人口基礎數(shù)據(jù)的掌握。中國作為人口大國，人口流動頻繁，2020年中國總?cè)丝?2億，流動人口3.76億，占總?cè)丝诘?6.62%，準確監(jiān)測和分析人口發(fā)展動態(tài)，把握好人口具體情況和未來發(fā)展趨勢，更好地制定相關(guān)政策、匹配公共服務，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

　　資本要素方面，提出要強化服務實體經(jīng)濟發(fā)展的功能，完善全流程監(jiān)管體系。《方案》在對完善股票市場基礎制度的基礎上進一步提出發(fā)展多層次股權(quán)市場，加強區(qū)域性股權(quán)市場與主板、新三板、創(chuàng)業(yè)板、中小板和科創(chuàng)板等不同板塊之間的銜接，深化多層次資本市場體系。同時，《方案》延續(xù)和深化了《意見》中提出的增加有效金融服務供給，詳細提出要建立公共信用信息同金融信息共享整合機制，推廣“信易貸”模式，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品，支持數(shù)字人民幣與金融普惠性發(fā)展，促進資本市場在資本優(yōu)化配置方面發(fā)揮作用，滿足中小微企業(yè)直接融資需求，助力企業(yè)發(fā)展。此外，《方案》新提出要完善地方金融監(jiān)管和風險管理體制，在準入設立審批、事中事后監(jiān)督各個方面進行標準化管理，防范金融風險，落實監(jiān)管責任，深化資本要素市場的法制化改革。進一步發(fā)揮資本要素市場對實體經(jīng)濟發(fā)展的服務及引導作用。

　　技術(shù)要素方面，著力完善科技創(chuàng)新資源配置方式，加強科技成果產(chǎn)權(quán)激勵，促進要素向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。《方案》進一步指出通過賦予科研人員職務科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)邊界，激發(fā)科技人員創(chuàng)新積極性，挖掘創(chuàng)新潛力。同時，通過支持高校和科研院所創(chuàng)新職務科技成果轉(zhuǎn)化管理方式、向中小微企業(yè)授權(quán)等方式，加強產(chǎn)學研的深度融合，鼓勵企業(yè)開展基礎研究，提升創(chuàng)新能力，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力和活力，培育和完善技術(shù)要素市場，促進科技成果市場化交易。此外，《方案》強調(diào)探索對重大戰(zhàn)略項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈實施創(chuàng)新資源協(xié)同配置，科技成果產(chǎn)權(quán)激勵，構(gòu)建一體化配置的創(chuàng)新服務體系。結(jié)合2021年11月推出的科技體制改革三年攻堅方案，將在體制、人力、資金等多方面推動中國科技創(chuàng)新和自主創(chuàng)新，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動型增長。

　　數(shù)據(jù)要素方面，提出要探索建立流通技術(shù)規(guī)則。2020年出臺的《意見》首次將數(shù)據(jù)列入生產(chǎn)要素，將數(shù)據(jù)要素市場化配置上升為國家政策，其價值特性和經(jīng)濟屬性開始被挖掘。當前，數(shù)據(jù)要素在產(chǎn)權(quán)界定、配置模式和定價方法等方面均存在爭議，數(shù)據(jù)要素化和要素市場化的進程仍有諸多挑戰(zhàn)。《方案》在《意見》開放公共數(shù)據(jù)共享、加強數(shù)據(jù)安全保護的基礎上，提出建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易方式和“可控可計量”的數(shù)據(jù)使用，并在保護個人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提下分級分類、分步有序推進部分領域數(shù)據(jù)流通應用。作為數(shù)字經(jīng)濟時代的“藍海市場”，數(shù)據(jù)能夠?qū)ζ渌匦势鸬奖对鲎饔茫覀冾A計流動技術(shù)規(guī)則的建立將為互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)的發(fā)展提供重要的制度性支撐。

　　資源環(huán)境市場方面，提出加強交易機制建設。“雙碳政策”目標背景下，“煤電關(guān)系”成為能源轉(zhuǎn)型中的重要內(nèi)容。2021年10月12日，國家發(fā)改委發(fā)文提出有序放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)、擴大市場交易電價上下浮動范圍等改革內(nèi)容，結(jié)合《方案》進一步完善電力市場化交易機制和天然氣市場化改革的指引，控煤趨嚴與電力需求的增長或能得到有效平衡，進而倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時，《方案》提出構(gòu)建碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)等綠色要素交易機制，做好綠色融資特別是股權(quán)融資，探索建立綠色核算體系，以及政府、企業(yè)和個人綠色責任賬戶，助力新時期生態(tài)環(huán)境建設。

　　本文原發(fā)于財新

　　(本文作者介紹：中金公司首席經(jīng)濟學家、研究部負責人)