文/意見領袖專欄作家 夏磊

　　土地和房地產市場下行之下地方財政承壓

　　房地產行業對地方政府相當重要。一般公共預算和政府性基金是地方兩大主要賬本，2020年，土地出讓金收入在地方政府性基金收入中占比達91.3%，5項房地產稅收在地方一般公共預算收入中占比達18.6%。

　　當前，土地市場迅速降溫。行業資金面緊張，銷售回款不理想，房企更為重視現金流，房企拿地積極性下降，也更為謹慎。杭州、成都等多個集中拍地城市均有多宗土地遭遇中止出讓，22城二輪土拍流拍率明顯上升，廣州、北京、二輪土拍流拍率高達52%和60%。同時，各地多宗拍賣地塊以低價成交，溢價率下降。伴隨流拍率上升，溢價率下降，多地二輪成交金額較一輪有大幅下降，杭州、重慶、北京、南京降幅分別達78.1%、74.4%、53.8%和48.9%，直接拖累地方政府性基金收入。

　　大型房企出現債務危機。華夏幸福、藍光發展、泰禾等多家房企遭遇經營和債務危機，引發大規模裁員、多地項目停工、債券違約。房地產業體量大、產業鏈長，與金融領域深度融合，大型房企債務危機之下，風險向三方面傳遞：一是向金融領域，二是上下游企業，三是房地產行業。

　　房地產銷售持續下行。克而瑞數據顯示，受去年低基數影響，2月百強房企銷售額當月同比高達159.2%。7月，百強房企銷售額單月同比年內首次由正轉負。7-10月，百強房企銷售額當月同比分別下降7.6%、20.8%、35.7%和32.2%，延續下跌態勢。

　　土地和房地產市場下行之下地方財政承壓。9月，地方一般公共預算收入當月同比下降3.5%，年內增速首次轉負，其中，五項房地產相關稅收當月同比下降22.7%，增速連續四個月下降。9月，地方政府性基金收入當月同比下降10.4%，其中土地出讓收入當月同比下降11.5%。

　　地方政府如何應對

　　1．注重發揮財政資金引導作用

　　政府投資作為財政政策工具之一，是政府投入資金支持相應產業發展，從資金轉為實物資產的過程，以實現政府經濟和社會發展戰略。計劃經濟體制時期，財政通過政府投資規模和方向等措施調控經濟運行，并在微觀上直接參與企業生產經營等活動。隨著計劃經濟向市場經濟轉變，財政宏觀調控也由直接調控向間接調控轉變，形成了包括政策取向、工具組合、時機選擇、組織實施等要素在內的宏觀調控體系。

　　地方收支失衡壓力大，政策發力要考慮財政可持續。從地方收支占比看，2020年，地方本級一般公共預算收入占比為54.7%，而地方本級一般公共預算支出占比為85.7%。從財政自給率來看，2009年至2020年，地方財政自給率由53.4%降低至47.6%。地方財政收支失衡壓力大，主要靠中央轉移性收入來彌補。而中央財政收入增速在回落，轉移支付能否可持續是一個日益嚴峻的問題。在此之下，地方發展的邏輯已不再是政府負債去投資。

　　關鍵戰略領域所具有的重要戰略意義及龐大的投資規模決定了政府投資參與的必要性，但總體原則是讓市場發揮投資主體作用。

　　持續放大財政資金的杠桿作用和乘數效應。更加注重結構調整，發揮財政資金引導帶動作用，促進資本及資源向戰略關鍵領域聚焦。同時，地方政府要用好直接政策工具和間接政策工具來達到政策引導的效果。直接產業政策工具主要包括由地方政府對市場準入、價格、技術和環保方面進行規制，以指導市場主體行為；間接產業政策工具，除了政府投資外，還包括稅收優惠政策、差別利率、擔保等多種政策，來實現引導產業發展。營造良好的營商和投資環境為企業和產業發展破除體制機制障礙。

　　2．收入端，開拓稅源、調整稅收結構

　　當前地方收入持續增速下滑，且低于支出增速。2010年以來，地方一般公共預算收入、一般公共預算支出年度增速均呈波動下滑趨勢，收入增速由高于支出增速，逆轉為收入增速低于支出增速。2020年，受疫情影響，稅收收入增速僅為-3%，帶動地方一般公共預算收入增速首次由負轉正，為-0.3%；疫情之下仍保持了有力的支出力度，地方一般公共預算支出增速為3.4%。

　　地方增收應著眼于長期涵養稅源和稅制改革帶來的稅收增量。近年來地方收入中稅收收入占比逐步下降，由2009年的80.2%下降至2020年的74.6%，下降了5.7個百分點。

　　第一，培育稅源。財政和經濟相互影響，經濟有活力，財政增收才有保障，經濟可持續增長，財政才有可能實現可持續。地方增收需培育獨特優勢產業，扶持地方企業，提振經濟，做大稅基。

　　第二，借助稅制改革調整稅收結構。營改增后，地方缺乏主體稅種。長期來看，消費稅和房地產稅可部分補充地方收入，完善地方稅體系。但補充收入效果取決于改革力度、從試點到全國推廣的進度。

　　消費稅改革初期增收規模有限。2019年國務院發布的《國務院關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發〔2019〕21號），提出“在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源”，而消費稅收入劃歸地方的原則是“改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定”。即未來改革要在中央基數收入的基礎上，帶來的增量才能給到地方，這就與增稅幅度有關。改革初期，增稅幅度大會對消費形成沖擊，與現行國內內需不足，鼓勵消費相悖。因而，初期增量部分消費稅規模并不會太大，再劃分到省市地方財政，規模更小。

　　房地產稅稅基大，稅源豐富，有望成為地方稅收收入的必要補充。從國際經驗來看，房地產稅的功能多是為地方政府提供公共財政收入，用于改善當地公共服務水平，在稅率或稅收優惠等方面調節收入分配。但中國經5年試點、立法到全國征收還需時日，征稅規模有待試點方案出臺后確定。

　　3．支出端，優化結構、提高效率

　　重點領域資金需求有增無減，支出增長剛性較強。實施“十四五”規劃、構建新發展格局，以及鄉村振興、污染防治、教育科技、應急救災、基層“三保”、國防武警、債務付息等重點和剛性支出無不需要加強保障。保持適度支出強度之下，就必須加強財政資源統籌，優化支出結構，完善資金分配和使用機制，增強財政可持續性。

　　第一，加大優化財政支出結構，實現精準發力。

　　全面落實過緊日子要求，堅持艱苦奮斗、勤儉節約、精打細算，把錢用在刀刃上。在持續壓縮一般性支出，壓縮非必須非剛性支出基礎之上，支出安排偏向社會民生，確保基本民生支出只增不減。持續加大民生領域投入，著力解決發展不平衡不充分問題，扎實推動共同富裕。

　　2020年，財政支出重點是保就業保民生保市場主體等相關領域。從支出增長貢獻度來看，2020年，地方一般公共預算支出增速3.4%，若分項支出貢獻度為正，說明當年該項支出增長，若貢獻度為負，當年支出減少。醫療衛生與計劃生育、社會保障和就業、教育的貢獻度分別為48.3%、30.4%、25.2%，是2020年支出安排的重點項目。未來“三保”相關支出仍會是預算安排重點，如教育、社會保障和就業、衛生健康支出。

　　第二，提高財政資金效率，實現精準滴灌。

　　用好特殊轉移支付機制。2020年，由中央財政創新實施新增財政資金直達機制，按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則，推動資金高效精準投放到終端，幫助地方落實“三保”工作。2020年，1萬億財政赤字和1萬億抗疫特別國債共2萬億納入特殊轉移支付機制；2021年，包括直接用于基層財力保障的一般性轉移支付、年初可直接分配的中央和地方共同財政事權轉移支付、具備條件的專項轉移支付共2.8萬億納入特殊轉移支付機制。

　　穩妥做好資金分配的細化工作，精準甄別支出項目和補助對象。特殊轉移支付由中央建立，對地方政府而言，要做好分配工作。中央、地方和基層之間存在縱向信息不對稱，項目繁多，地方政府應做好分配者和協調者角色。

　　4．用好專項債發力

　　新增專項債能有力推動地方基建和經濟發展。從地方政府債券類別看來，中國地方政府債券可分為一般債和專項債，前者是地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時經費不足而發行的債券，后者是地方政府為了籌集資金建設某專項具體工程而發行的債券。按用途劃分，地方政府債券可分為新增債券、置換債券和再融資債券。其中，“置換債券”是為了緩解地方政府存量債務壓力、減輕地方政府利息負擔，將地方政府債務置換為地方政府債券而發行，2018年所提出的“再融資債券”則是用于償還部分到期地方政府債券本金。

　　專項債不計入財政赤字，具有政策靈活性。作為積極財政政策的重要工具，已成為近年發力的主力軍。

　　專項債發力的三大關鍵：

　　第一，專項債規模決定其力度。新增專項債額度由2015年的1000億元增加至2021年的3.65萬億元，力度不斷加大。在去年疫情之下，限額更是高達3.75萬億元。從地方政府債券構成來看，專項債比重逐步增加，2020年，地方政府共發行4.6萬億債券，專項債占比近80%。地方政府依靠專項債發力的優勢在于：不同于一般債，專項債明確要求項目有收益，降低債務履約風險；專項債的政策導向明確，引導資金流入特定支持領域，如2021年，財政部和發改委明確專項債投向交通基建、農林水利、能源等九大領域。

　　但專項債并非越多越好，雖不計入赤字，但如管理不當，會加劇地方債務風險。當前經濟下行壓力大，預計未來專項債年度限額將維持高位，考慮到地方政府債務壓力，年度新增限額不會再大幅增加。

　　第二，專項債投向。專項債投向具有明確的政策導向，發行重點逐步從土地儲備和棚改轉向國家重大戰略項目和“兩新一重”方向。2017、2018年分別開始發行土儲、棚改專項債，企業預警通數據顯示，2018年，共發行土儲、棚改專項債5895、3156億元，占比達43.6%和23.3%；2019年，共發行土儲、棚改專項債7172、6782億元，占比達33.4%和31.6%。2019年9月的國常會要求2020年專項債不得投向土地儲備和房地產相關領域后，2020年土地儲備專項債發行量降至零，棚改專項債發行量大幅減少。

　　從2020年國常會到2021年政府工作報告多次提出專項債投向要求，重點更為傾向“兩新一重”及“十四五規劃”重大工程項目建設。2020年，財政部在2020年財政收支情況發布會上表示，地方政府專項債券除用于支持中小銀行化解風險外，八成用于交通、市政和產業園區基礎設施，以及職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務領域，二成用于生態環保、農林水利、能源、冷鏈物流等領域。2021年，專項債繼續主要投向重點領域和重大項目。未來，專項債持續聚焦補短板、強弱項、惠民生，精準發力穩投資，主要投向“兩新一重”、城鄉建設、老舊小區改造等重大項目。

　　第三，發行與管理并重，加強項目審核和管理。專項債終究是地方債務，伴隨專項債持續發行，2021年8月末，已累計發行專項債14.9萬億。在地方政府化債壓力大之下，必須持續加強專項債項目審核和風險把控。

　　專項債的償還來源為政府性基金收入和項目收益，當前土拍熱度下滑拖累政府性基金收入下行，要更為注重項目收益能力的審核和把控。

　　專項債的管理對地方政府治理水平提出了新要求。地方應用好專項債工具，解決好當前專項債使用及管理存在的重大問題，提高項目質量和資金使用效率。若因項目準備不充分、論證不嚴謹，后續風險管理不力，未能實際發揮專項債對于地方基建、經濟的支撐作用，會進一步拖累地方經濟發展，并增加地方債務壓力。

　　2021年6月7日，審計署發布《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，點名地方專項債重發行、輕管理的共同問題，應是后續地方政府管理專項債的重點方向。

　　具體地，根據各省發布的《2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，專項債管理的典型問題包括：（1）項目收益能力低，無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂；（2）項目進度慢或無法實施，這主要是由于前期論證不充分、規劃設計和方案制定不合理等，未按期開工建設；（3）資金滯留國庫、資金撥付不及時，造成資金閑置；（4）違規使用資金，將專項債資金用于購買理財、出借、發放工資等經常性支出。

　　本文原發于財新

　　(本文作者介紹：國海證券研究所聯席所長、政策&地產首席分析師)