文/魯政委（魯政委為興業銀行首席經濟學家、華福證券首席經濟學家）、郭于瑋

　　近期江蘇、廣東、廣西等多個省份先后推出限產、限電等措施，引發市場對能耗雙控政策的關注。事實上，能耗雙控政策由來已久。能耗雙控政策如何推行？為什么2021年缺電、缺煤的現象尤為突出？能耗雙控政策未來將有哪些新的變化？我們如何獲得碳減排和促增長的雙贏？

　　一、什么是能耗雙控？

　　2017年1月國務院發布《“十三五”節能減排綜合工作方案》（以下簡稱“《方案》”），提出實施能源消耗總量和強度雙控行動，改革完善主要污染物總量減排制度。從任務分配來看，《方案》要求將全國能耗總量控制和節能目標分解到各地區、主要行業和重點用能單位。各地區需要根據國家下達的任務明確年度工作目標并層層分解落實，明確下一級政府、有關部門、重點用能單位責任，逐步建立省、市、縣三級用能預算管理體系，編制用能預算管理方案。

　　《方案》要求實行分區分類差別化管理，環境質量改善任務重的地區承擔更多的減排任務。因此，從“十三五”各地區的能耗雙控目標安排來看，京津冀三地和上海、江蘇、浙江、廣東等沿海省份承擔了更大的降低能耗強度的任務。環境較好的海南、西藏、青海、新疆等地區的能耗強度降幅目標較低，能耗總量可以增長的空間也相對較大。

　　從考核機制來看，《方案》指出，國務院每年組織開展省級人民政府節能減排目標責任評價考核，將考核結果作為領導班子和領導干部考核的重要內容。對未完成能耗強度降低目標的省級人民政府實行問責，對未完成國家下達能耗總量控制目標任務的予以通報批評和約談，實行高耗能項目緩批限批。對環境質量改善、總量減排目標均未完成的地區，暫停新增排放重點污染物建設項目的環評審批，暫停或減少中央財政資金支持，必要時列入環境保護督查范圍。

　　2021年9月，發改委發布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出：“強化考核結果運用，考核結果經國務院審定后，交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。對考核結果為超額完成的地區通報表揚，并給予一定獎勵；對未完成能耗強度降低基本目標的地區通報批評，要求限期整改；對進度嚴重滯后、工作不力的地區，有關方面按規定對其相關負責人實行問責處理。”

　　從能源結構來看，《方案》指出，對超出規劃部分可再生能源消費量，不納入能耗總量和強度目標考核。因此，各地區可以通過發展可再生能源來減輕能耗雙控政策的影響，爭取更大的能源消費空間。

　　二、為何2021年尤其缺電？

　　事實上，過去能耗雙控目標達成的壓力不大。2021年2月發改委公布了2019年能耗雙控考核結果。北京、天津、上海、安徽和福建等10省（市）考核結果為超額完成等級；河北、山西、吉林、黑龍江和江蘇等18省（區）考核結果為完成等級；遼寧考核結果為基本完成等級；僅內蒙古考核結果為未完成等級。

　　但進入2021年后，完成考核的難度似乎加大了。根據2021 年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表，青海、廣西、廣東、福建和江蘇等9個省（區）上半年能耗強度不降反升，為一級預警；青海、廣西、廣東、福建和江蘇等8個省（區）能耗總量進度為一級預警。能耗強度和能耗總量均為三級預警（綠燈）的省（區）僅10個。

　　第一，能源供應緊張。我們可以將能源消費總量的增長近似地拆分為GDP的增長和單位GDP能耗的增長兩個部分。也就是說，要在控制能源消費增速的同時，實現較高的GDP增長，需要降低單位GDP的能耗才能實現。在“十三五”期間，除了受疫情影響的2020年之外，GDP同比增速大約在6.0%到7.0%之間，單位GDP能耗的降幅在2.5%至5.0%之間，因此，能源消費總量的同比增速在1.5%到3.5%之間。不過，2020年，受疫情影響GDP同比增長2.3%，單位GDP能耗同比僅下降了0.1%，能源消費總量同比增長接近2.3%。

　　根據2021年4月能源局發布的《2021年能源工作指導意見》，預期全國能源生產總量達到42億噸標準煤左右。2020年能源生產總量為40.8億噸標準煤。由此推算，2021年能源生產總量同比增長2.9%左右。而2021年GDP同比可能在8%附近。要實現用2.9%左右的能源生產總量增長支撐8%左右的GDP增長，只能通過兩條路徑：第一，大幅降低單位GDP能耗，粗略估算，可能需要單位GDP能耗降低5%左右，超過2021年3%的目標，接近2016年的水平；第二，擴大能源進口。不過，在全球經濟復蘇的背景下，海外能源供應十分緊張，歐洲已經出現了天然氣荒。而且，進口能源的消費依然計入能源消費總量考核之中。

　　如果我們改用兩年平均增速，視角會有所不同。如果2021年能源生產總量42億噸標準煤，其對應的兩年平均增速是2.9%。如果2021年GDP同比8%，兩年平均增速約5.1%。相應地，粗略估算，單位GDP能耗兩年平均需下降2.2%左右。但由于2020年單位GDP能耗降幅僅為0.1%，2021年的單位GDP能耗降幅需要更高才能夠達到要求。由此來看，2020年疫情之下單位GDP能耗降幅偏低的特殊情況，是當前能源緊張的重要原因之一。

　　第二，產業結構變化。單位GDP能耗與產業結構密切相關。歷史數據顯示，單位GDP能耗同比增速與第三產業GDP占比的變化負相關。在第三產業占比提升較快的年份，單位GDP能耗下降也更多。但受疫情影響，2020年第三產業GDP占比幾乎沒有提高，導致單位GDP能耗幾乎沒有下降。2021年上半年，第三產業在GDP中的占比僅55.7%，較2020年的56.8%更低。服務業占比的下降加劇了能耗壓力。從今年第三產業占比來看，其與2018年更為接近。

　　第三，異常天氣。2021年夏季廣州、南寧、鎮江、鄭州等城市的氣溫持續高于正常值，增加了居民的用電需求。不過，2021年前7個月城鄉居民生活用電量累計同比增長6.6%，低于全社會用電量的同比增速15.6%，因此，生活用電增長不是能耗壓力的主要來源。

　　三、綠色與增長如何兼得？

　　由于能源供給偏緊，一些省份采取了不同程度的限產、限電措施。2021年上半年能耗總量與強度二者均為一級預警的省（區）在2020年全國GDP中的占比合計達到30.6%。若要在2021年下半年追趕完成雙控目標，就難以避免對經濟增速產生影響。

　　更為長遠地來看，能源供應偏緊的格局可能持續。一方面，根據2016年發改委與能源局制定的《能源生產和消費革命戰略（2016-2030）》，2021至2030 年，能源消費總量控制在 60 億噸標準煤以內。2020 年中國能源消費總量 49.8 億噸標準煤，據此估算，2021年至2030年間能源消費年均增速約1.9%。因此，能耗強度需要繼續顯著下降才能夠支撐未來十年中高速的經濟增長。另一方面，“十四五”規劃要求保持制造業比重基本穩定，這意味著過去通過提高第三產業占比來降低能耗的方式已經走不通。

　　那么，未來能耗雙控政策將向何處去？面對綠色與增長兩個重要目標，魚與熊掌如何兼得？

　　第一，增加能源消費總量管理的彈性，對于能耗先進的項目、與新能源發展相關的項目，其能源消費總量在考核中減免或者單列。發改委9月發布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》已經提出，由黨中央、國務院批準建設且在五年規劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。未來或許可以考慮擴大能耗總量彈性考核的范圍。

　　一方面，鼓勵能耗先進項目的投資。我們可以用工業行業的營收與耗電量來估算不同行業單位營收的電耗。數據顯示，除了價格具有公益性質的水的供應業外，電力熱力、有色采選、有色加工、黑金采選、黑金加工、化工、油氣開采和非金屬礦制品等行業的單位營收電耗較高。然而，2020年黑金加工、電力熱力、化工、有色加工和非金屬礦制品營收在全部工業行業營收中的占比均超過5%。限制上述產業的增長將對經濟增速產生較為明顯的影響。因此，制定產業能效發展指南，在能源消費總量考核中對于能效處于全國同行業先進水平的項目的能耗予以減免或者單列或許是更好的方式。

　　另一方面，對新能源投資中必要的能耗予以減免或單列。新能源的投資與使用過程中也會涉及一些高耗能項目。例如光伏離不開硅料，但工業硅是高耗能行業。9月云南發布《關于堅決做好能耗雙控有關工作的通知》，要求控制高耗能行業的生產，其中就包括了工業硅。

　　第二，優化能耗總量目標和能耗強度目標的區域分配。上文中提到，“十三五”期間要求環境質量改善任務重的地區承擔更多的減排任務，因此京津冀和沿海發達省份的減排壓力較大。2021年9月發改委發布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出，能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。考慮到2020年部分省份GDP受疫情影響較大，且2020年分省能耗尚未公布，我們考察2019年各地區的GDP同比與單位能耗情況。數據顯示，江西、安徽、福建、浙江、湖北、湖南和四川等地區的GDP增速均高于全國平均水平，且單位GDP能耗較低，未來有可能在能源總量目標分配中得到傾斜。廣東、江蘇等地區能耗強度也不高，但經濟體量較大，增長速度要求可以與經濟整體增速通盤考慮。

　　因此，可以考慮在制定能耗強度目標時考慮單位GDP能耗的絕對水平。以廣東為例，2019年廣東的第三產業占比僅56%，低于上海的73%和北京的84%，但由于廣東的工業中計算機電子等低耗能行業占比較高，其單位GDP能耗已經非常接近上海的水平，略高于北京。在產業結構已經較為先進的背景下，廣東單位GDP能耗進一步下降的空間相對較小，下降的難度也較大。

　　此外，2021年9月發改委發布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》要求推行用能指標市場化交易，建立能源消費總量指標跨地區交易機制。能源消費總量指標跨地區交易既有利于提高能源消費的效率，也有利于調節區域收入分配差距。

　　第三，深化電力市場改革，擴大電價浮動范圍，將能源、調峰、儲能等成本合理計入電價，以保障傳統能源供應能力。2020年起，中國取消了煤電價格聯動機制，改為“基準價+上下浮動”的市場化機制。基準價按當地現行燃煤發電標桿上網電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業用戶用電對應的電量，以及燃煤發電電量中居民、農業用戶用電對應的電量仍按基準價執行。

　　隨著煤炭價格的上漲，電力熱力生產與供應行業的利潤累計同比已經轉負。8月電力熱力生產與供應業的利潤累計同比下降了15.3%，電力企業擴大生產的意愿不足。

　　而且，參與新能源電力調峰給傳統能源企業帶來了更高的挑戰。由于風電、光電的波動性較大，需要傳統火電企業參與調峰，以保障電力的穩定供應。然而，參與調峰，尤其是深度調峰，對煤電企業而言是重大的考驗。一方面，參與深度調峰需要使燃煤機組的負荷大幅度變化，其帶來的溫度大幅波動會影響機組使用壽命，對安全性也有一定的影響。另一方面，多項研究表明，目前的調峰補償不足以彌補煤電企業參與調峰的成本。參與調峰，不僅需要對傳統燃煤機組進行設備改造，還降低了煤電機組的利用小時數。因此，有必要提高補償電價，鼓勵煤電企業參與調峰。

　　第四，在能源消費總量考核中將可再生能源消費單列或者予以減免。2021年9月發改委發布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出，根據各省（自治區、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。在實現碳達峰與碳中和目標的過程中，關鍵在于控制碳排放而非控制能源消費本身。由于可再生能源電力的碳排放低，可以考慮將能源消費總量中的可再生能源消費量單列或者減免，鼓勵能源供應緊張的地區加大可再生能源投資力度，充分滿足經濟發展的需求。

　　(本文作者介紹：興業銀行首席經濟學家)