文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 劉世錦

　　一、結(jié)構(gòu)性潛能是對經(jīng)濟增長第一位的因素

　　《讀懂“十四五”》通過一份總報告和一批專題的研究成果，集中討論了“十四五”和到2035年經(jīng)濟社會領(lǐng)域的一些重大改革——產(chǎn)權(quán)制度改革、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革、財稅體制改革、金融體制改革、創(chuàng)新、綠色發(fā)展和對外開放的問題。每個問題都可以專門開一次會議，但是其中一個重要的議題，就是都市圈、城市群的發(fā)展。

　　當(dāng)然，我們在討論這些問題的時候，還是要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向。

　　什么叫目標(biāo)導(dǎo)向？就是對準我們要達到的目標(biāo)，應(yīng)該進行哪些改革。問題導(dǎo)向就是有什么問題、為了解決這問題而去推動改革，也就是我們平常講的是逢山開路、遇水架橋，最后改革要落地、要有成效。

　　最近我講得比較多的是，怎么理解中國經(jīng)濟下一步的增長動能。去年我們遇到了前所未有的疫情沖擊，和其它國家一樣，我們采取了相對寬松的貨幣和財政政策。但是現(xiàn)在經(jīng)濟基本上接近恢復(fù)到一個正常狀態(tài)，所以最近大家都在討論，這種寬松的政策什么時候退出，以及如何退出。

　　決策層的態(tài)度很明確：不急轉(zhuǎn)彎，但這個彎還是要轉(zhuǎn)，而且要轉(zhuǎn)好這個彎。不急轉(zhuǎn)彎是因為中國經(jīng)濟目前還沒有完全恢復(fù)，特別是國際上疫情能不能以及何時才能夠控制住，還有很大的不確定性。比如我國的宏觀杠桿率，前兩年比較高，經(jīng)過努力已經(jīng)控制到一個比較低的水平，但是過去的一年又提升了20多個百分點。

　　最近有些地方樓市、股市比較熱，原因在什么地方？有沒有泡沫的因素？這個問題還不好做結(jié)論，但是已經(jīng)出現(xiàn)了令人擔(dān)心的現(xiàn)象，特別是有些金融風(fēng)險現(xiàn)在已經(jīng)開始暴露。所以，在這種情況下，這個彎一定要轉(zhuǎn)，而且要轉(zhuǎn)好。

　　中國在過去一段時間，宏觀政策總體上是克制的，而且度把握地比較好，沒有像有些國家那樣搞大水漫灌，但同時基本上滿足了救助和恢復(fù)經(jīng)濟的需求。所以，當(dāng)我們的經(jīng)濟回歸常態(tài)以后，宏觀政策的所謂轉(zhuǎn)彎，難度相對還比較小。

　　自疫情以來，不少國家開啟無限QE模式。但是最近我注意到一個情況：很多人把經(jīng)濟增長的寶押在宏觀政策上，總是希望宏觀政策松一些，以為松一些中國經(jīng)濟就會好一些。我覺得非常需要講清楚一個問題——包括貨幣政策、財政政策在內(nèi)的宏觀政策，在現(xiàn)階段中國經(jīng)濟增長中到底起什么作用？

　　從邏輯上來講，宏觀政策在經(jīng)濟增長中主要起短期平衡和穩(wěn)定的作用。中國經(jīng)濟將近40年的時間是高速增長，過去一些年已經(jīng)轉(zhuǎn)入中速增長。我們之所以能夠高速增長、中速增長，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。

　　什么叫做結(jié)構(gòu)性潛能？就是中國作為一個后發(fā)的經(jīng)濟體，在技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、城市化等方面所具有的增長的潛能。通俗地說，就是發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)做過了，中國正在做、或者我們有可能有條件做的事情，這些事情所帶動的增長動能。一定要排個順序的話，結(jié)構(gòu)性潛能對經(jīng)濟增長來講是第一位的，宏觀政策是第二位甚至第三位的。當(dāng)然，這個排序未必合理，因為結(jié)構(gòu)性潛能和宏觀政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果沒有結(jié)構(gòu)性潛能，宏觀政策再高明，也不會比發(fā)達經(jīng)濟體好到哪去，很難有高速或者中速的增長。

　　我們把結(jié)構(gòu)性潛能可以看成是一只蘋果，發(fā)達經(jīng)濟體是一只熟透了的蘋果，中國這只蘋果目前只熟了一半，還半紅半青，我們還有結(jié)構(gòu)性潛能可以利用。我是想強調(diào)，我們主要的注意力和精力還是要放到發(fā)掘結(jié)構(gòu)性潛能，而不是宏觀刺激政策上來。否則，如果本末倒置，將會貽誤戰(zhàn)略機遇期。  

　　二、一個龍頭引領(lǐng)補足三大短板、兩個翅膀賦能

　　結(jié)構(gòu)性潛能到底怎么理解？我們在高速增長期，結(jié)構(gòu)性潛能主要是房地產(chǎn)、基建、出口等等，但是最近一些年，這些結(jié)構(gòu)性潛能在逐步地減弱或者消退，所以“十四五”、乃至更長一段時間，比如說到2035年，我們必須著力發(fā)掘與中速增長相配套的結(jié)構(gòu)性潛能。

　　最近，我提了一個“1+3+2”的結(jié)構(gòu)性潛能框架。“1”就是都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，為下一步中國的中速和高質(zhì)量發(fā)展打開空間。我先講一個最簡單的判斷：“十四五”期間乃至以后更長一段時間，中國經(jīng)濟新的增長動能，百分之七八十應(yīng)該就在這個范圍——都市圈和城市群——之內(nèi)。所謂“3”是指，實體經(jīng)濟方面，得補上中國經(jīng)濟循環(huán)過程中新的三大短板：

　　一是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)效率不高，像能源、物流、通信、金融等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，仍然不同程度地存在著行政性壟斷、競爭不足，補這個短板將有利于全社會降成本。

　　二是中等收入群體規(guī)模不大，今后10-15年，中等收入群體應(yīng)該實現(xiàn)倍增——由目前的4億人左右增加到8-9億人。實現(xiàn)這個目標(biāo)、補上這個短板，將有利于擴大需求，特別是消費需求，同時擴大人力資本。

　　三是基礎(chǔ)研發(fā)能力不強，中國最近幾年創(chuàng)新發(fā)展很快，但是基礎(chǔ)研究和源頭創(chuàng)新是我們的短板。

　　最近一段時間，國際上有人卡我們的脖子，但我們內(nèi)循環(huán)有沒有自己“卡脖子”的地方？基礎(chǔ)研究、源頭創(chuàng)新就是我們自己的短板，或者說自己“卡脖子”的環(huán)節(jié)，只有補上這個短板，才能夠有效地應(yīng)對外部“卡脖子”問題，同時為建設(shè)創(chuàng)新型國家打牢基礎(chǔ)。

　　所謂“2”是指：數(shù)字經(jīng)濟和綠色發(fā)展為兩翼。數(shù)字經(jīng)濟和綠色發(fā)展是全球范圍內(nèi)的一個新的增長潛能。最近歐盟講疫后重建、經(jīng)濟復(fù)蘇的時候，特別強調(diào)兩個動能：一個是數(shù)字技術(shù)，一個是綠色發(fā)展。盡管這是一個新的增長潛能，但是我們中國有優(yōu)勢。剛才我講的“1+3+2”這個結(jié)構(gòu)性潛能，就是“一個龍頭引領(lǐng)，補足三大短板，兩個翅膀賦能”。 

　　三、都市圈、城市群發(fā)展的5個問題

　　關(guān)于未來都市圈、城市群的發(fā)展，我想點五個問題：

　　第一，城市化到了這個階段，為什么會采取都市圈、城市群的形態(tài)？據(jù)我所知，最近幾年人口流動重點，已經(jīng)不是由農(nóng)村到城市，而是由小城市或者說中西部、東北的城市到三大都市圈、內(nèi)地一些省會城市為主的新都市圈。為什么會發(fā)生這種流動？經(jīng)濟學(xué)上講的是所謂的集聚效應(yīng)。這個集聚效應(yīng)怎么提高生產(chǎn)率，都市圈本身演變的規(guī)律和特點是什么，這方面其實現(xiàn)在還有爭議，但這是一個基本的理論問題，需要弄清楚。

　　第二，生產(chǎn)要素——特別是土地、人員、資金——的雙向流動、或者說它的市場化，和都市圈、城市群發(fā)展到底有什么關(guān)系？集聚效應(yīng)的前提是，要素要能夠流動起來，我們最近一些年遇到的問題，比如農(nóng)民要進城很困難——找工作可以，但是基本的公共服務(wù)，包括一些制度性的因素，比如戶口問題，很難解決。另一方面，最近幾年其實很多城里人也想下鄉(xiāng)，特別是都市圈的發(fā)展，重點是那個“圈”的發(fā)展，很多城里人想到核心城市周邊的小城市里去（現(xiàn)在那些地方可能還是農(nóng)村），但現(xiàn)在面臨著各種各樣的問題和困難，似乎城里人下鄉(xiāng)遇到的困難不比農(nóng)村進城少，有些方面可能還多。像土地問題，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地制度改革、特別是集體土地入市，宅基地能不能流轉(zhuǎn)？怎么流轉(zhuǎn)？很多理論問題、具體操作中的政策問題，對都市圈、城市群的發(fā)展都是硬約束。

　　第三，都市圈、城市群的發(fā)展和我們現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展是什么關(guān)系？最近討論比較多的，是南北區(qū)域差距拉大。

　　第四，空間規(guī)劃、特別是城市規(guī)劃與市場機制之間的關(guān)系。我們平常講，規(guī)劃定了以后，一張藍圖干到底，但是回過頭看，我們過去做的規(guī)劃，有些也不大符合實際。因為，規(guī)劃最終還是人在制定，人的認識是有局限性的。在改革開放開始的時候，我們認為，通過政府可以做出很好的規(guī)劃，來規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展、企業(yè)的發(fā)展，政府有了規(guī)劃以后，行業(yè)、企業(yè)按照規(guī)劃做就行了，但是之后慢慢發(fā)現(xiàn)，這是做不到的。

　　現(xiàn)在，在空間上，是不是一些主管部門做個規(guī)劃，就一定符合實際、就很高明？我看過這個領(lǐng)域的一些文獻和政府文件，也曾跟他們討論過一個問題：在空間規(guī)劃領(lǐng)域的文件中，我?guī)缀鹾苌倏吹教崾袌龅淖饔茫矝]有看到市場在資源配置中起決定性作用這句話。市場在空間規(guī)劃領(lǐng)域還需不需要、起不起決定性的作用？

　　這是一個理論問題，確實需要探討。當(dāng)然，它實際上也是個現(xiàn)實問題。因為我個人的觀察是，市場是在起作用，最直接的就是人口流向。我們講都市圈、城市群的發(fā)展，發(fā)展最快的就是人，就是老百姓有兩條腿、他所做出的選擇，他們?nèi)サ哪切┑胤剑前l(fā)展最快的。所以，我們的規(guī)劃、公共服務(wù)的配給、土地等資源的分配（有些土地指標(biāo)還要分配），有沒有必要、是不是可以和市場的信號之間能夠建立起一種聯(lián)系？

　　第五，中等收入群體擴大和都市圈、城市群發(fā)展是什么關(guān)系？我們有個初步的研究：將來中國中等收入群體擴大——現(xiàn)在還有一部分處在低收入狀態(tài)的人，有可能成為中等收入群體，大部分是農(nóng)民工，已經(jīng)進城了，他們下一步是最有可能進入中等收入群體的。但是他們在什么地方能夠進入中等收入群體呢？可能相當(dāng)大一部分就是在都市圈、城市群的范圍內(nèi)。所以，都市圈、城市群的發(fā)展對推進中等收入群體的擴大、促進城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，意義也相當(dāng)重大。

　　另外，很重要的一點是，我們各個地區(qū)——包括各個省、各個市，甚至各個縣，能不能給它比較大的自主決策權(quán)。據(jù)我所知，城市領(lǐng)導(dǎo)者有很多想法、有更好的辦法，能不能給他們比較大的自主選擇的空間，讓他去試一試。中國未來城市的發(fā)展，應(yīng)該是讓人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大范圍里更有競爭力。這樣，都市圈、城市群的發(fā)展，從底層來講，把流動的渠道打開，從政府做決策環(huán)節(jié)上，讓各個地方有比較大的選擇權(quán)。如果有這樣一個局面出現(xiàn)，中國的都市圈、城市群發(fā)展過程一定是生氣勃勃，一定很有創(chuàng)新性，而且一定會出現(xiàn)我們現(xiàn)在都想象不到的創(chuàng)舉，會證明中國是一個很有創(chuàng)造性的國度。這個過程，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟增長，另一方面增長能夠更好地滿足人力資本發(fā)展、人們美好生活各方面的需要。

　　(本文作者介紹：中國發(fā)展研究基金會副理事長、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任。)