意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　作者：陸銘

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　　中國經濟增長速度正在下滑，主要受體制性、結構性因素影響，癥結在于資源的空間錯配。市場力量將人口和經濟向沿海地區和中心城市周圍集聚，而政府通過行政力量配置的資源卻大量被導入地理欠佳地區，二者發力相反，造成了資源的空間錯配。

　　在人口紅利逐漸消失的背景下，同時出現了投資效率低下、土地城市化快于人口城市化等問題，生產要素積累速度與全要素生產率增速都不容樂觀。在地區層面，發達地區房價居高不下，欠發達地區地方政府債務問題日益嚴峻。

　　要解決這些問題，需要改善資源的空間配置，使土地等資源分配與人口流動方向一致，按照比較優勢進行投資，通過戶籍制度改革等手段促進人口集聚和城市化進程，最終推動經濟增長、平衡發展、產業結構優化和國際平衡，實現以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

　　——陸銘 上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長

　　*本文系作者在CF40季度宏觀政策報告論證會第48期暨“雙周圓桌”第347期“中國經濟的中長期增長潛力”上所做的主題演講。文章僅代表個人觀點，不代表CF40及作者所在機構立場。

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　　經濟增速放緩存在

　　體制性、結構性原因：空間錯配

　　如今中國經濟增長速度正階梯式下滑，雖然各界對此有不同看法，但大多數學者應該認同，盡管確實存在周期性因素，但主要是體制性和結構性的問題導致了我國經濟中長期增速的放緩。

　　從經濟學理論來說，經濟增長的來源有兩個方面：生產要素的積累和全要素生產率的提高。

　　從生產要素積累的角度來講，一方面當前我國的人口總量紅利逐漸消失，另一方面投資過度導致回報下降，近年來我國投資占GDP比重也在下降，因此來自投資的增長動力有所不足。此外，我國還長期存在土地城市化快于人口城市化的問題，根據我的研究結果，這一現象主要體現在中西部和東北部的人口流出地區。

　　在生產要素積累速度放緩的情況下，全要素生產率增速也并不樂觀。我在數年前研究企業微觀數據時發現，中國的全要素生產率和資源配置效率出現惡化，其關鍵拐點在2003年。

　　我認為，正是這幾個因素相互疊加，造成了如今中國經濟增速下滑的問題，其中的癥結，我稱之為“空間錯配”。經濟資源在城鄉和區域間的空間錯配導致了經濟增長速度和效率的下滑，這也是我的團隊為中國經濟增長研究貢獻的一個新視角。

　　首先需要闡述地理位置的重要性。中國從上世紀改革開放特別是90年代中期以來，加入了全球化進程，因此沿海地區因其港口條件獲得了更有利于經濟增長的地理條件。

　　我們選取北方的天津、華東的上海、華南的深圳和香港這三大沿海港口，研究各直轄市或地級市2015年GDP規模與其到這三大港口的距離間的關系。可以清楚地看到，越是遠離港口的城市，經濟規模越小。僅這一個變量就可以解釋各城市之間經濟規模差異的近40%，在模型中加入其他解釋經濟規模的因素，只能讓解釋度增加到70%。換句話說，到沿海大港口的距離這一地理變量，對地區經濟規模的解釋度可以超過我們能在模型中找到的所有其他因素之和。

　　圖1  各城市GDP總量與到大港口距離呈負相關

　　在地理因素發揮重要作用的同時，長期以來我們對于區域經濟平衡發展的理解是經濟和人口均勻分布，追求的是減小不同地區之間經濟規模的差異，因此我們在配置政府控制的經濟資源時采取了傾向于地理欠佳地區的區域發展政策。

　　其中，對如今的中國經濟影響最大的是土地資源配置。2003年之前，中西部地區在土地供應總量中所占的份額呈現下降趨勢，這與當時人口從中西部流出的趨勢是一致的。然而，2003年以后，雖然人口仍然在向沿海地區集中，但土地供應的份額卻在不斷向中西部地區傾斜。

　　圖2  2003年后中西部土地供應份額持續上升

　　在中西部，特別是一些中小城市中，大量的土地供應被用于興建當時被認為有利于經濟發展的工業園和新城。然而實際上，這恰恰導致了許多投資回報低下和政府債務上升的現象。

　　梳理中西部地方政府債務中城投債的情況可以發現，在中央政府開始幫助欠發達地區化解地方政府債務之前，中西部地區在全國地方政府債務中所占的比重較高，可以達到一半，并且總體呈上升趨勢。換言之，在經濟增長動力相對欠缺的地區，地方政府債務增長的速度更快。

　　圖3  中西部地區城投債占比上升

　　不僅如此，還需注意金融市場也在其中發揮作用。因為我國地方政府債務背后總有地方政府信用和中央政府的最終背書，所以當地方政府需要融資時，金融市場總是愿意提供借貸。但欠發達地區政府融資實際上風險較高，所以欠發達地區債務的融資成本也就更高。

　　我們大致評估和比較了內陸欠發達地區與沿海地區城投債的發行利率。總體來看，融資成本隨著時間推進不斷升高，直到最近幾年才略有回落；其中內陸地區的城投債發行利率明顯高于沿海地區。

　　換句話說，經濟增長動力較弱的地區得到了更多土地，并將這些土地用于抵押融資，舉借了大量地方政府債務，但實際上這些融資是成本更高的。

　　圖4  內陸城投債發行利率高于沿海

　　我們2019年的一篇文章具體分析了地理位置對各相關經濟變量的影響。模型涉及到沿海大港口距離的一次項、二次項和三次項，其系數主要取決于一次項，因此只需觀察一次項的系數。觀測到大港口距離對七個被解釋變量的影響可知：

　　表1  到大港口距離對各經濟變量的影響

　　在市場的資源配置結果方面，越遠離港口的地區，經濟規模越小，人均GDP越低，人口凈流入也越少，遠離港口的地區人口在向外流出。在政府的資源配置方面，遠離港口的地區，轉移支付占GDP的比重更高、得到的土地供應份額增加量更大——換句話說，遠離港口的地區得到了更多的政府資源。但這些地區的“投資彈性”系數卻更低，即單位投資對GDP的拉動能力較弱。在此之外，由于人口流出，而土地供應量增加、修建了大量房屋，遠離港口的地區又存在房價較低的現象。

　　沿海地區則一切與內陸地區相反，GDP規模更大，人均GDP更高，人口大量流入、投資對GDP有更高的拉動能力，但政府資源配置量較低，土地供應跟不上人口流入，因而房價也更高。

　　總的來說，市場力量在引導經濟向東部沿海集聚、人口向沿海地區流動，但政府力量在引導資源向中西部配置，這導致了投資效率低和區域間房價分化等問題。

　　此外，研究到大城市距離對上述變量的影響，可以發現越遠離國家級中心城市的地區，GDP規模越小，人均GDP越低，人口凈流出，但反過來卻得到了更多的財政轉移支付，得到了更多的土地供應，投資拉動GDP的能力更低，房價也更低。這再一次體現了市場配置資源與政府配置資源方向相反的現象。

　　表2  到國家級中心城市距離對各經濟變量的影響

　　債務方面，我們考察了截至2016年的地方政府負債率，即債務與GDP的比率。一方面，可以發現歷史負債率與當前負債率存在正相關關系，即歷史負債率高的城市往往之后負債率依然保持較高水平。另一方面，需要注意投資彈性系數與負債率的關系——投資對GDP拉動能力越高的地區往往地方政府負債率越低。

　　表3  影響地方政府負債率的因素

　　前面提到，對于遠離大港口和大城市的地區，投資對GDP的拉動能力較低。因此雖然投入了資金，增加了建設，但地方政府債務也隨之累積，負債率逐漸升高。我們通過研究全國負債率分布發現，2017年我國地方政府負債率較高的區域主要是部分中西部省份，東部沿海地區只有遼寧和海南負債率與中西部省份相當。

　　圖5  2017年我國地方政府負債率分布情況

　　遼寧雖然在地理位置上屬于沿海地區，但享受的政策與中西部省份一致，因為它是振興東北老工業基地政策的實施地點之一，當時省內也出現了大規模興建新城和工業園的現象，這造成了如今遼寧地區負債率較高的局面。

　　現在債務問題較為嚴重的還有貴州省。相關媒體報道一直很關注貴州的經濟增長率，卻不太關注貴州的負債率。事實上，貴州省內“高投資低回報”的現象長期存在，如今也是高負債地區之一。

　　改善資源的空間配置，

　　助力雙循環新發展格局

　　以上現象體現了一個中長期問題，即資源出現了空間錯配。生產要素積累和全要素生產率這兩個推動經濟增長的中長期因素都需要從空間上找辦法改善。

　　生產要素積累方面，面對逐漸消失的人口紅利，可以借助勞動力的流動來提高勞動力資源的利用效率，從而延長勞動力的人口紅利。在談勞動力流動時，也需要將孩子的流動納入考慮，努力減少中國的留守兒童。

　　對于土地城市化快于人口城市化的困境，關鍵問題在于土地資源錯配。現在中央層面已經明確，土地配置要與人口流動方向一致，我稱之為“地隨人走”，這樣便可以緩解土地和人口流動方向的空間錯配問題。

　　要解決投資過度和投資效率較低的問題，關鍵在于投資要按照區域間的比較優勢進行，這樣便可提高投資回報。與此同時，公共投資，比如公共服務和基礎設施相關投資，也要與人口流動方向一致，這樣才能真正適應人民對美好生活的向往所轉化成的需求。另外，在公共服務的投資中，要解決前面強調的留守兒童問題，因為這樣也可以增加未來的人力資本供給。

　　全要素生產率方面，則可以改善資源配置的空間效率，也可以通過在公共服務特別是教育領域的投資提高人力資源的積累速度，提高下一代的素質。

　　采取這些措施后情況會發生怎樣的改變？我們對此做了一系列數據分析。總體來看，如果可以改進中國經濟資源的空間配置，就可以有效實現以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。接下來我將從經濟增長、平衡發展、結構優化和國際平衡四個方面展開分析。

　　1． 經濟增長

　　研究發現，向內陸地區傾斜的建設用地指標分配減少了發達地區的土地供給，這樣一來，土地和勞動力沒能被有效配置到生產率高的地方，導致了全國范圍內GDP和全要素生產率的下降。不僅如此，經濟資源向內陸地區傾斜后，雖然沿海和內陸地區GDP差距下降，但全國范圍內收入不平等程度反而上升了。因為在資源錯配的情況下，內陸人口向更高收入的沿海的流動減少，這使其平均收入有所降低。換言之，這樣的空間發展戰略導致了效率和平等的雙重損失。

　　反過來講，我們在近來的結構式估計中發現，去除向內陸地區傾斜的土地分配政策后，全國總GDP可以增加2.4%，全要素生產率可以增加7.3%，所有地區的戶籍勞動力的收入都增加了，其中，欠發達地區戶籍勞動力的人均收入可以增加1-2%。欠發達地區人均收入增加看似不高，這是因為我們在計算人均收入增長時以欠發達地區的所有戶籍勞動力為基數，但如果僅考慮流動人口部分，那么人均收入是大大增加的。

　　同時，我們認為去除向內陸地區傾斜的土地分配，能夠實現更高效、更協調的城鄉和區域發展，不僅有利于形成以內循環為主的經濟發展新格局，而且可以促進經濟的外循環。

　　我幾年前的一項研究提到，如果可以加強人口和土地的空間匹配，在沿海地區增加勞動力流入及土地供應，就可以降低土地和住房價格，從而使工資也相應下降，進而降低勞動力成本，因為住房成本已然成為沿海地區非常重要的生活成本。

　　另外，在農村農業方面，如果可以使農村勞動力暢通無阻地向城市轉移，農村地區便可以更好地實現農業規模化和現代化發展，一來有利于鄉村振興，二來也有助于降低中國農產品的生產成本，提升農業的國際競爭力。

　　2． 平衡發展

　　平衡發展方面，我們最近的研究表明，中國接下來將在迎來經濟集聚的同時，從人均意義上走向平衡發展。

　　對比中美日三國的數據可知，美國各城市間GDP規模差異和人口規模差異都很大，但由于其經濟和人口同時集中在少數地區，所以不同地區間人均GDP差異很小。日本和美國一樣，GDP和人口高度集中在少數地區，且二者同步集聚，因此城市間的人均GDP差異也很小。而中國各城市間GDP規模的差異水平大致與日本相當，但人口規模的差異卻遠遠落后于日本，更加落后于美國。這樣一來，由于人口集聚沒有跟上經濟集聚，中國各地區間人均GDP差異遠遠高于美國和日本。

　　圖6  中美日城市的GDP差異、

　　人均GDP差異、人口規模差異對比

　　好消息是，中國的人口集聚程度正在提高，因而人均GDP在地區間的差異也在下降。換言之，中國的經濟和人口正在向少數地區集中，與此同時，中國的經濟發展正走向人均意義上的平衡。我們最近預測，中國如果大致可以在2035年實現人口在地區之間相對自由的流動，屆時有望實現城市間人均GDP差異降到美國和日本今天的水平。

　　3． 結構優化

　　中國當前人口集聚和經濟集聚不一致的局面導致服務業的發展受到了抑制。我們看到，經濟合作與發展組織（OECD）的發達國家中，隨著經濟的發展，服務業在GDP和就業中占比不斷提高；而中國的服務業在GDP和就業中的占比明顯低于發達國家走過的路徑。究其原因，我們認為是當前中國人口在空間上的配置滯后于其經濟發展階段，且我國的政策總體上在制約城市化進程和人口向大城市流動的進程。

　　圖7  OECD發達國家與中國服務業

　　占GDP和就業比率對比

　　探究城市化和服務業之間的關系可以發現，城市化水平高有利于提高服務業占比。我們對比大城市和小城市時發現，前者的第三產業占GDP比重高于后者。此外，人口密度高也有利于提高第三產業在GDP和就業中所占的比重。

　　圖8  城市化水平對服務業在就業中占比的影響

　　我國當前的生產要素配置特別是人口配置面臨許多問題，一方面城市化率偏低，另一方面許多城市在戶籍方面對外來勞動力存在著差別待遇。此外，土地供應向人口流出地區傾斜，導致我國的城市人口密度急劇下降。

　　我們2020年的一個研究結果顯示，集約化的城市發展和外來人口市民化有利于服務業發展。如果當前中國的城市化率可以提高十個百分點，如果外來人口可以在其居住的地方順利實現市民化，所有人在戶籍身份上都不再有差異，公共服務待遇和消費行為彼此相同，再加上土地供應相較于過去放緩、人口密度下降速度減少一半，那么根據估計，中國服務業在GDP中所占的比重可以提高3到5個百分點。

　　最近我們進一步估計了城市化和大城市化對結構優化的影響。研究結果發現，如果中國的城市化率可以達到同發展階段其他國家的平均水平，那么中國整體服務業的就業占比可以提升約4個百分點，總產出可以提升10.7%。

　　我們還研究了人口和土地資源在小城市和大城市間的分布，發現由于收入效應和規模經濟效應，大城市發展服務業具有更強的比較優勢。因此，如果我們能通過戶籍制度改革等方式使勞動力暢通無阻地流動，促進人口向大城市周邊高效集聚，那么服務業占總產出的比重將會上升2.5~3.5個百分點，城市間收入差距將下降14%，總產出將上升10%，社會福利可以提高7.4%。與此同時，再增加大城市的土地供應，使其土地存量占比恢復到2003年的水平，使土地供應與人口的流動方向相一致，那么整體服務業的占比還可以上升1個百分點，總產出可以增加3.6%。

　　4． 國際平衡

　　我國正面臨著改革與滯脹的“賽跑”。當前中國的政府負債率處于較高水平，存在大量內債。要降低負債率只能通過兩種辦法，其一是減少債務本身，這非常困難，現在還有大量地方政府在借新債還舊債；另一種辦法是增長GDP。GDP增長有兩種形式，第一種是實際增長，第二種則是名義增長，附帶著財政赤字貨幣化。

　　圖11  降低負債率的兩種方法

　　實際上，前文所講的就是通過人口、土地等生產要素空間配置的改善來提高實際經濟增長的速度。否則，實際經濟增長速度難以提升，就只好選擇通過名義增長來降低負債率，但這將帶來通脹的結果。如果通脹成為中長期趨勢，人民幣將面臨貶值的壓力。人民幣貶值壓力一旦形成，人們會傾向于用人民幣兌換外匯，從而造成外匯儲備下降的壓力。在當前中國資本賬戶尚未完全開放、資本流動并不自由的情況下，這將對人民幣的國際化進程產生負面影響。事實上，2015年之后人民幣匯率貶值的趨勢已經形成，如今人民幣作為國際支付貨幣的地位相比幾年前確實有所下降。因此，如果我國的長期經濟增長的質量和速度不能改善，人民幣國際化戰略及外循環都會受到不利影響。

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　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)