意見領袖丨中銀研究

　　世界銀行在1994年《世界發展報告》針對基礎設施的研究指出，基礎設施的增加對提高生產率、改善生活條件具有重要作用，但許多發展中國家往往忽視基礎設施的維護，這不僅會帶來直接的經濟損失，還會降低服務質量、提高用戶成本。但當時對于基礎設施維護的問題關注并不多。近年來，美國等發達國家面臨基礎設施老化嚴重、更新改造資金缺口大等問題，為我國基礎設施建設敲響了警鐘。20世紀90年代以來，我國交通基礎設施建設不斷加快，這對拉動我國經濟增長發揮了重要作用，也是我國經濟快速發展成果的重要體現。隨著我國基礎設施存量規模的增大，相關的維修養護需求不斷增加。公路是我國主要的交通運輸方式之一，也是我國基礎設施建設的重點。本文將主要聚焦公路基礎設施，分析其養護情況、未來養護需求空間及主要問題，并提出相關政策建議。

　　一、中國公路基礎設施養護發展情況

　　（一）公路養護管理體制不斷完善

　　我國較早關注公路的養護管理工作，出臺了一系列的相關政策。1995年交通部發布的《關于全面加強公路養護管理工作的若干意見》指出經過數十年的探索和發展已經基本形成了省、地（市）、縣三級公路養護管理體制。此后公路養護管理體制不斷完善，養護技術不斷進步。一是養護管理理念逐步向專業化、綠色化、智能化發展，養護新技術、新材料、新工藝、新設備不斷涌現，相關技術規范和技術標準不斷完善，國家公路網綜合養護管理系統初步搭建。二是高度重視農村公路管理養護體制的完善。出臺針對農村公路養護管理的相關政策，各地基本建立“以縣為主、分級負責、群眾參與、保障暢通”的農村公路管理養護體制，2018年縣、鄉農村公路管養機構設置率達到99.9%、92.9%。

　　（二）公路養護覆蓋面不斷提高

　　2000年以來我國公路養護里程總體穩中有升，2005年養護里程占比上升到95.3%，2006年開始村道正式納入公路里程統計，當年公路養護里程占比降至77.6%，這意味著農村道路養護明顯較低。此后隨著對農村道路養護工作的不斷改進，公路養護里程覆蓋率加快提升，2008年上升到94%，此后穩步提升，2020年公路養護里程占比達到99%。

　　（三）公路養護市場化改革不斷推進

　　我國較早就開始進行公路養護市場化改革的探索，1995年《關于全面加強公路養護管理工作的若干意見》就提出要“實行事業單位企業化管理或逐步轉為企業，允許和鼓勵組建不同所有制形式的養護工程專業隊或公司”。2003年《公路養護工程市場準入暫行規定》的發布加快了公路養護市場開放步伐?！丁笆濉惫佛B護管理發展綱要》提出“將公路養護領域適合的事項從‘直接提供’轉由向社會‘購買服務’”“建立政府與市場分工合理的養護生產模式”。目前高速公路養護的市場化程度較高，技術服務、養護工程、保潔綠化等主要由市場提供，日常養護、應急搶通以及質量監管等主要由運營管理機構承擔。普通國省干線的養護工程、技術服務類大部分由市場提供，管理機構主要進行質量管理、日常養護，部分地區還承擔小規模中修和預防性養護，將日常養護工作承包給當地的改制企業。農村公路養護相對分割和封閉，市場化程度較低，多數采取專業養護與群眾養護、常年養護與季節性養護相結合的方式。

　　（四）近年來公路養護支出占比逐步提高

　　根據《公路養護工程管理辦法》，非收費公路養護工程資金主要通過各級財政資金解決，收費公路養護工程資金主要從車輛通行費中解決。2009年以前財政的公路養護資金主要來自養路費。2009年我國實施成品油價格和稅費改革，在提高成品油消費稅單位稅額的同時，取消公路養路費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，新增稅收收入以轉移支付方式分配給地方，優先用于替代公路養路費等六項收費、補助還貸二級公路收費。近年來，用于公路養護的財政支出占公路水路運輸財政總支出的比重略有上升。2019年財政公路養護支出為833億元，占公路水路運輸財政總支出的比重為16.4%，占比較2016年上升1.5個百分點。

　　收費公路支出中，80%左右用于還本付息，養護經費占比近年來有所上升。2019年養護經費支出為826億元，占收費公路總支出的7.7%，較2016年提升2.2個百分點；占通行費收入的13.9%，較2016年上升3.4個百分點。

　　二、未來公路基礎設施養護面臨較大的資金壓力

　　我國公路里程位居世界前列，公路里程從改革開放初期的89萬公里上升到2020年的519.8萬公里，其中高速公路里程位列世界首位，2020年為16.1萬公里。隨著我國基礎設施存量規模的增大，未來相關的維修養護需求將大量增加，養護將面臨更大的資金壓力。

　　（一）中短期公路基礎設施仍有建設需求，長期看新建增速將逐步放緩

　　改革開放以來，經過多輪的規劃建設，我國公路交通網絡基本形成，未來幾年公路建設仍存在一定需求，但長期來看將逐步走向通道擴容和改造升級，新建增速將有所放緩。

　　近兩年農村公路建設較快，未來農村公路網建設仍將推進。根據2021年發布的《農村公路中長期發展綱要》，到2035年農村公路總里程穩定在500萬公里左右。2020年農村公路里程為438.2萬公里，按1.5%左右的增速預測，未來5-10年農村公路將達到500萬公里左右。

　　與農村公路相比，近年來國道、省道新增里程較低。隨著我國高速公路網絡逐步完善，國家高速公路建設速度將有所放緩。根據《國家綜合立體交通網規劃綱要》，到2035年國家高速公路網將達到16萬公里左右，這意味著年均要增加里程約3100公里，這要低于2010-2020年的年均5500公里。同時新增里程除了新建還將通過省級高速公路升級改造等方式擴充。從不同區域看，近些年高速公路新增主要在西部地區。未來東部地區新增里程將有所放緩，中西部地區高速公路建設仍有空間。

　　（二）未來公路改造升級、養護等需求增加

　　當前公路基礎設施存量規模較大，2020年總里程為519.8萬公里，較2006年增長了50%。根據2006年公路改建、大修、中修的比例進行測算，2020年國道、省道、縣道、鄉道、村道里程分別較2006年增長178%、60%、31%、25%、62%，由此改建、大修、中修、小修的里程分別較2006年增長52%、88%、82%、82%。根據不同類型養護工程費用標準測算，2020年各類養護工程費用總計約10376億元，約是2006年的2倍。未來公路總里程還將繼續增加，公路一般十年左右一大修、五年左右一小修，未來養護需求仍將不斷增大。同時，根據2020年發布的《關于推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》，未來將以數字化、網絡化、智能化為主線，推動交通基礎設施數字轉型、智能升級。隨著信息化、智能化發展相關改建需求也將增加。

　　（三）未來養護資金將面臨較大壓力

　　交通部在2016年曾表示，20世紀90年代大規模建設的公路及2005年前后大規模修建的農村公路將進入周期性養護高峰期，養護資金缺口巨大，普通公路資金缺口約占50%。從目前情況看，我國高速公路、一級和二級公路里程占比分別為3.1%、2.4%、8%，四級公路占比最高。根據《收費公路條例》修訂草案，將不再新建收費的一級、二級公路。存量的收費一級、二級公路將隨著收費期滿或政府提前回購等方式逐步停止收費。這意味著未來收費公路將主要集中在高速公路。2019年收費公路中高速公路里程占比為83.5%。2019年全國公共財政、收費公路支出中用于公路養護的資金分別為833、826億元，這與前文估算資金需求有較大差距。

　　收費公路方面，收入與支出不平衡問題較為突出。2011年開始收費公路收支差額由正轉負，此后收支缺口不斷增大，逐步上升到2019年的4850億元，其中高速公路收支缺口較大，占比在90%以上。支出主要用于還本付息，2019年用于還本付息的比例為78%。未來部分高速公路到期將停止收費，收費公路收支缺口或將進一步增大，相應的公路養護資金也將面臨更大的短缺壓力。

　　非收費公路方面，公路養護資金主要依賴于財政資金。而在減稅降費力度不斷加大、地方政府隱性債務壓力較大、基礎設施建設需求仍然存在的背景下，地方政府用于公路養護的支出能力受限。同時新能源汽車逐步推廣將制約燃油稅增長，這意味著主要用于公路養護的財政資金來源可持續性不足，或將難以滿足未來不斷增長的公路養護需求。

　　三、政策建議

　　第一，加大對公路設施維護、養護的重視，做好公路建設與養護管理的銜接。我國公路基礎設施存量規模大，未來面臨的養護任務將不斷加大。要提前做好相應準備，推行預防性維護理念，這不僅有利于延長基礎設施使用壽命，還能為未來基礎設施更新改造節省大量資金。在基礎設施建設過程中充分考慮后期養護問題，建立“建管養”一體化運營管理模式，做好公路建設、管理與養護等的銜接與協調。不斷完善養護標準體系，根據新發展趨勢加快養護標準制定修訂。同時探索將公路建設的先進管理經驗和手段應用于養護。還要注意避免養護資金被建設需求擠占。

　　第二，建立相應的基礎數據和監測數據的管理系統，推動養護的專業化、信息化發展。隨著信息技術的發展與應用，公路基礎設施將朝著數字化、網絡化、智能化方向發展，這對公路維護和養護工作的信息化建設提出了要求。加強養護工作的信息化也有助于提高養護工作效率，提高養護工作的精細化、專業化?？山⒑屯晟乒饭芾頂祿行模粩嗤晟乒吩O施資產動態管理系統，為公路養護提供相應的基礎數據。同時加強公路養護系統建設，實現養護工程項目一體化管理，提升公路養護管理水平。

　　第三，拓寬財政養護資金來源。目前公路養護資金來源相對單一，非收費公路主要來自財政，即便是收費公路其通行收入面臨收支不平衡問題，需要進一步拓寬養護資金來源。財政資金方面，一方面要制定和落實對于不同等級公路的養護標準，確保一定比例的資金用于公路養護，并建立根據里程、成本等變化相關的動態調整機制。另一方面拓寬財政資金來源，中央適當加大對地方養護相關的轉移支付、稅收返還，將其他收入來源（比如超限超載罰款）用于養護，同時積極盤活財政存量資金、資產對公路養護資金進行補充。政府可探索建立公路養護專項基金，為公路養護建立長期可持續的資金來源。

　　第四，創新市場化資金籌措方式，加強公路土地的綜合開發。由于公路養護缺乏相應的收入來源，拓展市場化資金的難度較大?？沙浞滞诰蚬讽椖块_發潛力，加大公路沿線及周邊土地綜合開發，積極探索將公路相關附屬設施等有收益項目與公路養護掛鉤。

　　第五，推動公路養護市場化改革，促進養護行業加快發展。繼續鼓勵民間資本進入基礎設施領域，放寬相關市場準入限制，推動公路養護領域適合事項從“直接提供”轉向社會“購買服務”。推動養護作業單位轉企改制，促進其提高經營效率。引導加大對公路養護技術研發投入，提升養護工藝、設備的科技水平。

　　作者：梁婧

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)