意見領袖丨中銀研究

　　蘇格蘭首次脫英公投失利之后，蘇格蘭執政黨民族黨（SNP）并未放棄推動蘇格蘭獨立的計劃。2021年5月8日，蘇格蘭民族黨在當地大選中獲勝，黨魁斯特金將繼續領導蘇格蘭政府。她重申將按照大選宣言再次推動蘇格蘭獨立公投。但按照正常法律流程，蘇格蘭獨立公投仍需獲得英國政府和議會的批準。

　　蘇格蘭希望獨立的原因較為復雜。首先，蘇格蘭入英之前是獨立主權國家，入英僅是經濟衰退的無奈之舉。隨著經濟快速發展，蘇格蘭希望獨立的呼聲也越來越高。其次，首次獨立公投的成功舉行讓民族黨看到通過公投形式推動獨立的希望。最后，英國脫歐和疫情防控效果不佳成為蘇格蘭推動獨立公投的導火索。

　　蘇格蘭獨立將對英國和蘇格蘭產生深遠影響。一是英國主權和領土完整性將受到影響。二是雙方經濟均受到嚴重沖擊。三是蘇格蘭是英國重要的油田中心和金融中心，脫英之后英國將自動失去對上述領域控制權。四是蘇格蘭與英格蘭之間可能出現一道硬邊界，對雙方貿易和供應鏈將產生影響。五是影響英國的國際地位和國力。未來，蘇格蘭民族黨仍可繼續推動大選，但面臨較大不確定性。短期內推動公投可能性也較小。英國政府將極力阻止獨立公投，維護主權和領土完整。即便順利脫英，在實際操作上蘇格蘭加入歐盟難度較大。

　　2021年5月6日，蘇格蘭地區舉行1999年蘇格蘭議會恢復以來的第四次大選。此次蘇格蘭大選因蘇格蘭二次獨立公投計劃受到市場廣泛關注。蘇格蘭民族黨黨魁尼古拉斯·斯特金在大選前表示，如果民族黨在大選中獲勝，她的政黨將推動蘇格蘭從英國獨立。5月8日，蘇格蘭大選結果揭曉，民族黨獲得當地議會129個席位中的64席，大幅領先其他政黨，但以一票之差未能獲得議會多數席位。斯特金將繼續領導蘇格蘭民族黨組成的少數派政府，但在關鍵議題（如蘇格蘭獨立公投）與蘇格蘭綠黨立場一致，可與該黨的八個席位組成議會的多數地位。大選結束后，斯特金重申將推動蘇格蘭二次公投，并表示英國首相和任何其他人都無法阻擋蘇格蘭人選擇自己未來的權利。英國首相約翰遜表示：“任何分裂我們國家的行為都是不負責和不顧后果的。”

　　一、蘇格蘭二次獨立公投背景

　　蘇格蘭首次脫英獨立公投宣告失利，民眾對蘇格蘭經濟前景擔憂為主要原因。2012年10月15日，英國首相卡梅倫與蘇格蘭民族黨黨魁和首席大臣薩蒙德根據《蘇格蘭法案》的精神簽署《愛丁堡協議》。根據該協議內容，蘇格蘭可在2014年年底之前舉行脫英公投。2014 年 9 月 18 日，蘇格蘭地區舉行脫英獨立公投。由于多數民眾并不看好蘇格蘭獨立后的經濟發展，最終反對獨立，投票結果為55%對45%。卡梅倫希望通過蘇格蘭獨立公投明確蘇格蘭人民希望留英意愿，以此讓蘇格蘭政黨永遠放棄推動獨立的念頭，但接近半數民眾希望獨立的結果遠遠超出英國政府預期，險些弄巧成拙。此次公投失敗的主要原因：一是蘇格蘭民眾擔心在缺少中央政府的支持下，獨立之后的蘇格蘭經濟發展受阻；二是英國主流政黨放下成見，共同向蘇格蘭人民承諾，如果民眾投反對票，將為當地的稅收、開支和福利等提供更多支持。

　　正常流程下，蘇格蘭民族黨二次公投仍需獲得英國政府和議會的批準。蘇格蘭民族黨并沒有放棄再次推動獨立公投的計劃。蘇格蘭民族黨如愿獲得大選勝利之后，黨魁斯特金表示，將根據大選前的承諾繼續推動二次公投。蘇格蘭舉行首次獨立公投的依據主要是1998年《蘇格蘭法案》及2012年的修正案，它賦予了蘇格蘭對保留事項的立法權。《愛丁堡協議》明確了蘇格蘭可以在2014年底之前舉行獨立公投的臨時性的30條命令，2014年公投結束之后立即失效。因此，按照正常流程，蘇格蘭再次舉行脫英公投仍需獲得英國政府和議會的立法通過。

　　二、原因分析

　　蘇格蘭獨立是歷史文化和民族主義情感等一系列原因所導致的。在1707年并入英格蘭之前，蘇格蘭是一個獨立的國家，并且有超過800年的歷史。受國內政局動蕩和經濟低迷影響，蘇格蘭希望通過并入當時實力強大的英格蘭走出困境。但本質上蘇格蘭人民仍保持著自身獨特的文化，以及希望擁有獨立主權和自主權，蘇格蘭內部民族主義的呼聲也越來越高。自上世紀三十年代以來，英國在經歷二次世界大戰的“洗禮”之后，經濟出現嚴重衰退，世界霸主地位被美國取代。為提升經濟競爭力，前英國首相撒切爾夫人提出金融大爆炸，同時主張“去工業化”。此舉也直接導致蘇格蘭大面積失業和民眾生活水平下降，引發蘇格蘭政府的強烈不滿，他們指責中央政府犧牲蘇格蘭人民利益，為戰爭買單，開始積極推動獨立。

　　蘇格蘭首次獨立公投失利為舉行二次公投埋下隱患。雖然蘇格蘭首次脫英公投失利，但近一半的蘇格蘭民眾支持獨立的結果遠遠超出了英國政府的預期。脫英公投的結果也讓長期致力于推動蘇格蘭獨立的蘇格蘭民族黨看到了希望。即便獨立公投不成功，蘇格蘭民族黨也能夠以此為借口獲得中央政府更多權力。因此，第一次獨立公投失利之后，蘇格蘭民族黨仍不斷向英國政府提出希望再次舉行脫英公投的計劃。對于英國而言，放任蘇格蘭舉行公投，無論結果如何，都將對英國產生深遠影響。

　　英國脫歐和疫情成為蘇格蘭民族黨再次推動獨立公投的導火索。一是蘇格蘭民眾并不贊成英國脫離歐盟。2016年英國舉行全民脫歐公投，公投結果支持英國脫歐。與英國整體48%民眾支持留歐的結果不同，蘇格蘭地區有62%的民眾支持留歐。盡管英歐達成自貿協議，但雙方市場準入將受到限制，影響雙方的貿易效率。尤其是英國漁業問題的準入權向歐盟妥協引發蘇格蘭民眾的強烈不滿。二是蘇格蘭民眾對英國政府的疫情防控處理并不滿意。2020年3月新冠疫情在英國暴發以來，英國政府共實施了三次大規模封鎖，對經濟和社會均產生了較大程度的負面影響。蘇格蘭政府的疫情防控措施相對及時和有效，獲得蘇格蘭民眾的好評。據咨詢公司益索普的民調顯示，超過60%的蘇格蘭民眾對約翰遜政府的疫情處理不滿意；超過70%的蘇格蘭民眾認為斯特金對疫情的處理得當。

　　三、影響分析

　　第一，蘇格蘭脫英將影響到英國主權和領土完整性，自身面臨司法和監管真空問題。對于英國而言，蘇格蘭脫英將破壞英國的主權和領土完整性。不僅如此，蘇格蘭脫英可能帶來連鎖效應，北愛爾蘭及威爾士可能效仿蘇格蘭要求英國中央政府下放更多權力，不排除舉行脫英公投，加速自治和獨立。蘇格蘭脫英將考驗蘇格蘭地方體制。雖然蘇格蘭擁有自主議會和政府，可以在英國法律范圍內實行教育、醫療等方面的政策，但并沒有對國防安全、外交等方面的自主權。目前英國法律是全球貿易、金融和商業等領域主要使用的法律體系。脫英之后，蘇格蘭部分法律和監管規則將面臨真空。

　　第二，蘇格蘭脫英將對自身及英國經濟均將造成深遠影響。蘇格蘭與英國的經濟聯系緊密（圖1）。蘇格蘭脫英之后，每年的經濟產出可能至少縮減110億英鎊，經濟損失程度超過脫歐的兩倍。蘇格蘭國際貿易主要為出口，英國是蘇格蘭最大的貿易合作伙伴。2018年，蘇格蘭出口至英國的貨物及服務全球出口總額551億英鎊（占全球總出口的61%），超過對歐盟出口的161億英鎊（占比25%）。據倫敦政治經濟學院和香港城市大學聯合公布的報告顯示，蘇格蘭脫英之后，英國經濟損失可能達到脫歐的兩到三倍。同時，蘇格蘭也是英國巨大的消費市場。蘇格蘭總人口約為550萬，占英國總人口的8%；蘇格蘭地區人均GDP為30530英鎊，與英格蘭地區人均GDP相當。

　　第三，蘇格蘭是英國重要的油田中心和金融中心，脫英之后英國將失去對蘇格蘭的控制權。蘇格蘭是世界著名的北海油氣田布倫特產區，儲油量相當于30億至40億桶，供應量占英國的一半。蘇格蘭北海石油可為蘇格蘭政府貢獻的稅收占所有稅收的20%。盡管油儲量每年下滑成為不爭的事實，但北海油田對于英國而言是戰略儲備。據Z/Yen對全球金融中心的最新排名，蘇格蘭愛丁堡是英國僅次倫敦的金融中心，歐洲金融中心排名第六，超過巴黎和阿姆斯特丹，3.5萬人從事金融服務行業。此外，愛丁堡是歐洲重要的資產管理和資產服務中心，也是歐洲第二大基金管理公司阿伯丁標準人壽集團的總部所在地。蘇格蘭脫英之后，英國將失去對北海油田的控制權，部分金融機構和企業也需重新布局英國投資并申請在雙方市場的運營牌照。

　　第四，脫英之后，蘇格蘭與英格蘭之間可能出現一道硬邊界，將對雙方貿易和供應鏈造成負面影響。一是蘇格蘭從英國獨立將對雙方貿易效率造成較大影響。在缺乏相關協調安排的情況下，蘇格蘭與英格蘭之間可能會建起一道邊界墻，設立實體海關和邊防哨所等，對雙方貨物往來和人員流動進行檢查。二是蘇格蘭脫英可能造成供應鏈混亂。英國對蘇格蘭地區的一些工業的依賴程度較高，例如原油、能源等，這些基建設施的更換成本較高，并且難以在短期內完全更換。

　　第五，蘇格蘭脫英可能會對英國的世界地位和國力產生一定程度的削弱。蘇格蘭地區是工業革命的發源地，與英國其它地區在軍事上領域的聯系密切，對英國而言有極高的戰略價值。比如蘇格蘭是重要的海軍基地，目前40%的皇家海軍仍駐扎在蘇格蘭克萊德河口地帶。蘇格蘭也是重要的造船基地，蘇格蘭的羅塞斯造船廠成功建造了英國皇家海軍的“伊麗莎白女王”號航母。蘇格蘭還是重要的核試驗基地和核武器生產基地。如果蘇格蘭脫離英國，將對英國的國防體系產生一定的影響，正如歷史上的烏克蘭從蘇聯獨立出來。

　　四、未來展望

　　第一，蘇格蘭在理論上仍可舉行獨立公投，但面臨較大不確定性。蘇格蘭政府需首先咨詢民意是否愿意脫英，可能會舉行虛擬的獨立公投（或咨詢性公投），結果并不具備法律效力，主要判斷民眾意向，并獲得民眾授權。如果民眾希望獨立的意愿強烈，民族黨可以民主授權為由起訴英國政府，獲得舉行獨立公投的權利。但此舉仍面臨較大不確定性，甚至引發英國憲法危機。英國法律非成文法，英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士四個地區通過憲法聯合。如果最終法院判定蘇格蘭根據民眾授權的舉行獨立公投合法，那么北愛爾蘭及威爾士同樣可以此為由舉行獨立公投，英國國土和主權將會進一步分解。

　　第二，蘇格蘭民族黨短期內推動獨立公投的可能性較小。目前蘇格蘭民族黨推動獨立公投的時機尚未成熟。首先，疫情對蘇格蘭經濟受到嚴重影響，此時舉行公投脫英將不利于自身經濟發展，疫情防控仍是蘇格蘭政府的首要任務。其次，蘇格蘭大選中獲勝并非直接代表民眾支持二次公投。部分蘇格蘭民眾僅是希望實力相對較強的民族黨能夠將蘇格蘭帶出疫情困境，并不同意在疫情期間舉行公投。最后，蘇格蘭在脫英之前仍有較多領域需要完善，以防止在公投脫英后出現法律和監管真空的局面，令政局震蕩。因此，按照疫情發展，蘇格蘭至少在年底之前不會貿然舉行第二次獨立公投。盡管如此，蘇格蘭政府可能會與中央政府就再次舉行獨立公投展開曠日持久的對抗。

　　第三，英國政府將極力阻止蘇格蘭再次舉行獨立公投。目前英國政府對于反對蘇格蘭舉行獨立公投的態度明朗。2019年12月，現任英國首相約翰遜明確反對蘇格蘭民族黨黨魁斯特金的獨立公投計劃。他表示，必須尊重2014年蘇格蘭公投的結果，一代人只有一次機會。若蘇格蘭政府執意并且能夠舉行獨立公投，一方面保守黨政府可能會效仿2014年首次蘇格蘭公投前夕，在二次公投前夕與英格蘭其它主要政黨合作，呼吁民眾在獨立公投中投反對票。此外，英女王伊麗莎白二世也會呼吁蘇格蘭民眾留在英國，可能會起到決定性作用。另一方面，政府可能為蘇格蘭增加撥款支持經濟建設。

　　第四，蘇格蘭希望脫英入歐在實際操作上也存在較大變數。對于蘇格蘭而言，雖然多數民眾支持留歐，但內部可能會對于脫英之后是否會加入歐盟存在激烈辯論。在經貿方面，蘇格蘭地區跟隨英國，并非歐盟。脫英之后，蘇格蘭可能面臨較長一段時間的經濟產出下降。此外，加入歐盟將會犧牲部分主權，與部分蘇格蘭民眾脫英初衷不同。對于歐盟而言，歐洲國家入歐的審批復雜，通常需要耗費較長時間，必須要求成員國遵守歐盟單一市場和關稅同盟的相關法律。此外，由于蘇格蘭有公投脫英的前車之鑒，歐盟擔心蘇格蘭在入歐發現不理想之后又可能公投脫歐，將對歐洲一體化進程產生影響。

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)