文/新浪財經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 施懿宸、任玉潔、梁楠楠

　　2021年4月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》（以下簡稱“《意見》”），這對于切實推動綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化無疑是引領(lǐng)性的關(guān)鍵文件。結(jié)合中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院在地方開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的調(diào)研與實踐工作來看，《意見》從立論到定調(diào)，從方向到破題，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作提供了極具指引性的指導。

　　一、《意見》中的立論

　　“堅持保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了基本立足點。生產(chǎn)力是唯物史觀的一個基本范疇，是物質(zhì)資料生產(chǎn)過程的重要組成部分。目前對生產(chǎn)力的普遍理解即生產(chǎn)力是人類改造自然的能力，包含勞動者、生產(chǎn)資料和生產(chǎn)對象，勞動者與生產(chǎn)資料結(jié)合對生產(chǎn)對象施加勞動力，將勞動對象變?yōu)閯趧赢a(chǎn)品，這種能力即為生產(chǎn)力。生產(chǎn)力會隨著物質(zhì)生產(chǎn)的積累、生產(chǎn)工具的改進，勞動關(guān)系的改變而不斷發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)總體制度下，創(chuàng)造性地把生態(tài)與生產(chǎn)力緊密聯(lián)系起來，生態(tài)生產(chǎn)力則是“綠水青山”與“金山銀山”的辯證統(tǒng)一。尤其值得關(guān)注的是，在《意見》中的戰(zhàn)略取向中提出：讓提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)和提供農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)同步基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，人民群眾享有基本相當?shù)纳钏健＿@意味著將生態(tài)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品放在同等重要的地位，在生態(tài)作為生產(chǎn)要素的投入下，生態(tài)產(chǎn)品開始形成價值。

　　二、《意見》中的定調(diào)

　　強調(diào)政府主導、市場運作的機制設(shè)置，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的總基調(diào)。《意見》在工作原則中首先提出要注重發(fā)揮政府的主導作用，充分發(fā)揮市場資源配置作用，二者共同推動生態(tài)產(chǎn)品價值有效轉(zhuǎn)化。尤其值得關(guān)注的是“政府主導”的定調(diào)，鑒于多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，具有外部性、非排他性和不可分割性等特點，在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮政府的作用則尤為必要，必須依靠政府通過制度設(shè)計、經(jīng)濟補償、績效考核和理念宣貫等強制性的手段，做好對生態(tài)產(chǎn)品保護、提升生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量，并最終以制度引導推動生態(tài)產(chǎn)品的外部性內(nèi)部化，使得生態(tài)產(chǎn)品價值具備向經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。包括《意見》中提出的推進自然資源確權(quán)登記、開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查、建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系、制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范、建立生態(tài)產(chǎn)品價值考核機制、建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)推進機制等工作部署占據(jù)了文件中較多篇幅，充分反映了政府主導的重要作用。

　　在此基礎(chǔ)上，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)也要尊重客觀規(guī)律，依托市場化機制才能實現(xiàn)長效發(fā)展。生態(tài)產(chǎn)品交易需要通過市場化手段，才能有更好的價格發(fā)現(xiàn)機制。《意見》中提出通過推進生態(tài)產(chǎn)品供需精準對接、拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式、促進生態(tài)產(chǎn)品價值增值、推動生態(tài)資源權(quán)益交易等方式探索建立更廣泛的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，即是為以市場化推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供思路。

　　三、《意見》中的方向

　　《意見》圍繞生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，共提出了六大措施，分別是生態(tài)產(chǎn)品的調(diào)查監(jiān)測機制、價值評價機制、經(jīng)營開發(fā)機制、補償機制、保障機制、推進機制，共同構(gòu)成了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的系統(tǒng)性思路。

　　調(diào)查監(jiān)測機制旨在明確自然資源權(quán)屬、摸底生態(tài)“家底”，是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值兩項基礎(chǔ)性工作之一。自然資源確權(quán)，既要從所有權(quán)層面明確主體責任——目前已經(jīng)全面鋪開了省級層面自然保護地、江河湖泊、森林草原等自然資源生態(tài)空間確權(quán)登記等相關(guān)工作，已有超過27個省（區(qū)、市）人民政府印發(fā)了自然資源確權(quán)登記總體工作方案。也包括從權(quán)利分立層面明確經(jīng)營主體，即《意見》中“合理界定出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)責歸屬”所隱含的深層含義。

　　價值評價機制包括建立價值評價體系、制定價值核算規(guī)范、推動核算結(jié)果運用三項內(nèi)容，是摸清生態(tài)“家底”后開展價值評估的重要階段，也是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的第二項基礎(chǔ)工作。在生態(tài)產(chǎn)品價值核算方面，已有目前已有內(nèi)蒙古、麗水、撫州、廈門、深圳等省市已經(jīng)完成生態(tài)產(chǎn)品價值核算，并構(gòu)建了標準化的區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，隨著生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范不斷統(tǒng)一，未來生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范有望實現(xiàn)全國統(tǒng)一，為建立全國范圍的生態(tài)產(chǎn)品交易奠定基礎(chǔ)。

　　此外，《意見》所提出的經(jīng)營開發(fā)與價值補償?shù)刃问剑鋵嵸|(zhì)反映了以“交易”為基礎(chǔ)的價值交換，無論該交換是通過市場化經(jīng)營實現(xiàn)還是包括跨地區(qū)行政合同在內(nèi)的生態(tài)補償予以實現(xiàn)，其實質(zhì)都是基于生態(tài)的付費。

　　生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障和推進機制的提出則與經(jīng)營開發(fā)和補償機制相互作用，將進一步拓展生態(tài)產(chǎn)品的價值。譬如“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”將有助于盤活生態(tài)資產(chǎn)，為未來生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)工業(yè)等主要的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化路徑提供重要的融資渠道，但是必須以生態(tài)產(chǎn)品的可交易和流轉(zhuǎn)為前提，否則將難以對金融機構(gòu)產(chǎn)生足夠的吸引力，而交易成熟的市場則能夠撬動更大的金融支持，實現(xiàn)1+1>2的發(fā)展效果。此外，對于生態(tài)環(huán)境保護的利益導向機制、價值考核機制等均對地方政府和社會群眾開展生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)品價值創(chuàng)造與轉(zhuǎn)化等工作形成較大的驅(qū)動力。

　　四、《意見》中的破題

　　《意見》中提出“允許試錯、及時糾錯、寬容失敗，保護改革積極性”，這對于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工程是極為重要的。由于生態(tài)外部性的問題，當前的經(jīng)濟制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度等都不同程度存在著生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的掣肘，包括土地、產(chǎn)業(yè)一二級聯(lián)動開發(fā)中的制度壁壘，生態(tài)補償精準性要求而產(chǎn)生的政策壁壘，地方GDP考核目標下的發(fā)展壁壘等，但《意見》中均給出很好的破題。譬如“探索在編制各類規(guī)劃和實施工程項目建設(shè)時，結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品實物量和價值核算結(jié)果采取必要的補償措施”的建議，為探索建立基于項目與生態(tài)之間的補償提供可能；“鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游獲取收益”的建議，為聯(lián)動開發(fā)提出方向；“鼓勵地方政府在依法依規(guī)前提下統(tǒng)籌生態(tài)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付資金，通過設(shè)立市場化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式”為提高生態(tài)補償資金的使用效率提供參照；“鼓勵通過政府管控或設(shè)定限額，探索綠化增量責任指標交易、清水增量責任指標交易等方式”是破題當前生態(tài)產(chǎn)品外部效益內(nèi)部化的關(guān)鍵性舉措，也是政府主導的重點表現(xiàn)；而“推動落實在以提供生態(tài)產(chǎn)品為主的重點生態(tài)功能區(qū)取消經(jīng)濟發(fā)展類指標考核”的提出，無疑為地方政府破題經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護提供有力支撐，這也是與我國國土空間規(guī)劃更相適宜的發(fā)展措施。

　　五、地方開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施建議

　　系統(tǒng)性思維破局。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)一定是一項系統(tǒng)性工程，是需要政府主導的、具備發(fā)展定力與破題勇氣的全方位話題。這既歸因于生態(tài)本身的外部性較為強烈，也與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)所需的部門協(xié)作有極大關(guān)系，其中包括財政與金融的協(xié)作，譬如如何將生態(tài)補償與金融支持做銜接，可以既提高補償資金使用效率與質(zhì)量，也為金融安全性注入強心針；也包括產(chǎn)業(yè)要素流動性的創(chuàng)新，譬如土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等具體項目維度的創(chuàng)新，以及將生態(tài)供給納入城鄉(xiāng)分配考慮因素、將生態(tài)供給納入財政資金分配等格局上的創(chuàng)新。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是一項涉及生態(tài)、資源、產(chǎn)業(yè)、金融、財政、技術(shù)等綜合性議題，“九龍治水”很容易造成“按下葫蘆浮起瓢”的情況，為此形成統(tǒng)籌發(fā)展的能力、破題創(chuàng)新的勇氣對于地方開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)尤為關(guān)鍵。

　　夯實基礎(chǔ)性工程。從研究團隊開展的實際工作來看，包括《意見》中明確的方向，以生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機制、生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制為代表的基礎(chǔ)性工程是開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)系列制度設(shè)計的前提。在實踐中經(jīng)常會遇到：生態(tài)產(chǎn)品是什么、生態(tài)產(chǎn)品有什么價值、生態(tài)產(chǎn)品的價值能否被市場認可、生態(tài)產(chǎn)品的價值歸屬于誰等實操性問題，而這反映出的關(guān)鍵，即是要夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)性工作，包括目前已經(jīng)開展的生態(tài)產(chǎn)品確權(quán)，雖然在實操中遇到歷史性問題、民生問題等推進上的阻礙，但明確生態(tài)權(quán)益的歸屬，無論是從“科斯定理”等學術(shù)研究角度，還是從實踐中已經(jīng)取得成功經(jīng)驗的地區(qū)來看，都是極為關(guān)鍵的基礎(chǔ)工作。

　　把握局部的平衡。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一個現(xiàn)實問題，是要為生態(tài)付費，無論是基于市場化生態(tài)補償而形成的未來面向企業(yè)的成本付費需求，亦或是通過環(huán)保稅調(diào)整以使基于環(huán)境的收費能夠真正反映生態(tài)環(huán)境的本身價值，無疑將增加地方企業(yè)的發(fā)展成本，在招商引資的背景下如果某項制度尚未全領(lǐng)域?qū)嵤蛘咴摰胤诫y以在其他領(lǐng)域形成招商引資的明顯優(yōu)勢，那生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的部分做法無疑會增加地方經(jīng)濟發(fā)展的難度。為此把握局部的平衡尤為關(guān)鍵，譬如是否可將向排放企業(yè)等征收的環(huán)保稅或者項目公司基于生態(tài)補償而支付的額外的支出，作為對標支持企業(yè)綠色技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色基金？通過把握局部的平衡，開創(chuàng)更多新的操作模式，對于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)仍有極大的想象空間。

　　(本文作者介紹：中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院副院長，長三角綠色價值投資研究院院長，講座教授，綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新實驗室負責人)