文/新浪財經意見領袖專欄作家 施懿宸、梁楠楠 、戴佳旖、劉楠

　　2020年政府相關部門出臺促進氣候投融資及實現碳中和目標相關政策，以更加積極的姿態應對氣候變化。綠色城投債作為彌補城市基礎設施轉型升級資金缺口的重要來源，有望成為氣候投融資的最佳實踐。從綠色城投債募集資金投向領域看，綠色城投債多投向氣候友好產業，有助于減緩和適應氣候變化，為氣候投融資拓寬資金來源，同時氣候投融資也能夠引導城投債轉型發展。因此，應創新發展綠色城投債，積極推動基礎設施綠色升級投資，探索綠色基礎設施公募REITs發展，加強城投平臺綠色投資能力建設，使綠色城投債能有效發揮其在氣候投資領域的積極作用。

　　一、應對氣候變化背景及需求

　　據世界氣象組織統計，在過去50年里，全球由天氣、氣候和水引發的災害共計1.1萬起，造成人員傷亡200萬人，經濟損失3.6萬億元，隨著氣候變化問題的加重，這一數字會在一定程度上進一步增加。在這一背景下，加強應對氣候變化相關工作開展，顯得尤為重要。2020年9月至今，習近平主席多次在國際發言和重要會議上提及中國碳達峰和碳中和目標。2020年10月26日《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》進一步強調應高度重視氣候投融資工作。綠色基礎設施建設作為適應氣候變化，降低氣候風險影響的重要形式之一，是氣候投融資的重要組成部分，因此在應對氣候變化，強化氣候投融資活動中，發展綠色城投債勢在必行。

　　（一）促進氣候變化投融資政策及碳中和目標

　　2020年有關部門發布關于推動氣候投融資的政策文件，通過建立健全氣候投融資和綠色債券發展機制，助力應對氣候變化建設，促進應對氣候變化領域資金投入。2020年10月26日，生態環境部、國家發改委、人民銀行、銀保監會、證監會五部門聯合發布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各地有關部門高度重視氣候投融資工作。氣候投融資是指為實現國家自主貢獻目標和低碳發展目標，引導和促進更多資金投向應對氣候變化領域的投資和融資活動，是綠色金融的重要組成部分。2021年2月22日，國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，指出要“大力發展綠色金融。統一綠色債券標準，建立綠色債券評級標準。”

　　2021年3月15日召開的中央財經委員會第九次會議強調，我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。要堅定不移貫徹新發展理念，堅持系統觀念，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。

　　（二）綠色基礎設施建設是應對氣候變化的路徑之一

　　綠色基礎設施建設是氣候適應領域的主要側重點。近年來，隨著氣候變化帶來的風險不斷升高，適應氣候變化的能力建設逐漸獲得更多重視。聯合國環境規劃署（UNEP）研究，全球范圍內72%的國家已經通過了至少一項過幾家適應規劃文書[1]。國際上，2019年歐洲復興開發銀行發行首單氣候適應債券，募集資金用途涵蓋發展中國家氣候韌性基礎設施建設[2]。國內來看，《意見》提出加強適應基礎能力建設，加快綠色基礎設施建設是適應氣候變化的主要任務。根據《綠色產業指導目錄（2019年版）》，綠色基礎設施建設主要包括建筑節能與綠色建筑、綠色交通、環境基礎設施、城鎮能源基礎設施、海綿城市和園林綠化，此類建設項目對于減緩和適應氣候變化具有重要作用。具體綠色基礎設施建設覆蓋領域如下表所示。

　　表 1 《綠色產業指導目錄（2019年版）》 綠色基礎設施建設覆蓋領域

　　（三）氣候適應活動存在較大資金缺口

　　相比于氣候減緩活動，氣候適應活動產生的經濟效益難以測量，對資金的吸引力不足，存在較大資金缺口。《巴黎協定》第二條宗旨和長期目標提到，氣候資金的發展目標是“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發展的路徑”，國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》也提出“出臺綜合配套政策，完善氣候投融資機制，更好發揮中國清潔發展機制基金作用，積極運用政府和社會資本合作（PPP）模式及綠色債券等手段，支持應對氣候變化和低碳發展工作”，并“以投資政策引導、強化金融支持為重點，推動開展氣候投融資試點工作”。此外，《意見》指出應加快構建氣候投融資政策體系，逐步完善氣候投融資標準體系，鼓勵和引導民間投資與外資進入氣候投融資領域，引導和支持氣候投融資地方實踐，深化氣候投融資國際合作，強化組織實施。

　　盡管多項政策均提出要加大氣候投融資力度，現階段我國氣候投融資尚存在較大資金缺口，氣候投融資機制對氣候變化和低碳發展作用尚未完全發揮。根據國家氣候戰略中心研究，2016-2030年中國實現國家自主貢獻的總資金需求規模平均每年約3.73萬億元，相當于2016年固定資產投資總額（59.65萬億元）的6.3%。同時，隨著減緩氣候變化力度的提高和面臨的氣候變化風險的增加，年均應對氣候變化資金需求呈現加速增長態勢，將從“十三五”的年均約2.93萬億元，上升到“十四五”的約3.76萬億元和“十五五”的約4.49萬億元。與測算的3.73萬億元的氣候資金需求相比，中國今后每年仍將可能面臨約1.36萬億元甚至以上的氣候資金缺口，因此應對氣候變化要求更高水平的氣候投融資機制[3]。

　　二、綠色城投債支持適應氣候變化活動分析

　　根據中央國債登記結算有限責任公司定義，城投債是指為地方經濟和社會發展籌集資金，由地方政府投融資平臺公司發行的債券，包括企業債、公司債、中期票據、短期融資券、非公開定向融資工具（PPN）等。而一般認為城投債僅指地方政府融資平臺發行的企業債券，即發改委企業債中的一種。國發〔2010〕19號《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中對城投公司做出界定：“地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

　　綠色城投債能夠拓寬氣候投融資資金來源，有效填補適應氣候變化的資金缺口。綠色城投債是中國特有的信用融資模式，主要投資于環境基礎設施、海綿城市等城市基礎設施建設和公益性項目，契合適應氣候變化主要涉及領域，能夠有效支持適應氣候變化目標實現。而氣候投融資由于其具備較高的資金管理和信息披露等要求，反之也能夠引導城投債轉型發展，拓寬氣候融資資金來源，填補適應氣候變化資金缺口。

　　（一）綠色城投債拓寬氣候投融資資金來源

　　城投債憑借其龐大的融資規模，可在一定程度上彌補氣候投融資存在的較大資金缺口，為應對氣候變化提供有效資金支持。根據wind數據，城投債規模近10年來快速增長，城投債余額已由2012年18968.07億上升到現在的113238.96億，2008年全國共發行城投債992億，2019年城投債發行規模高達34813億，11年時間增長超過34倍。而基礎設施建設需要大量資金投入且回報周期長，綠色城投債能夠持續穩定地為其提供現金流，且大部分地市級以上城投平臺信用水平較高，未來將可能成為適應氣候變化的重要資金來源之一。

　　圖 1 2012年至今城投債存量情況

　　數據來源：wind，中央財經大學綠色金融國際研究院

　　（二）綠色城投債投資領域契合氣候友好產業

　　綠色城投債募集資金主要用于氣候友好型產業，對于減緩和適應氣候變化具有積極作用。根據《意見》，適應氣候變化包括提高農業、水資源、林業和生態系統、海洋、氣象、防災減災救災等重點領域適應能力；加強適應基礎能力建設，加快基礎設施建設、提高科技能力等，“十二五”期間新增基礎設施適應資金投入約2.4萬億元。根據中央財經大學綠色金融國際研究院（IIGF）數據，有統計以來綠色城投債的投向領域如下圖所示，主要用于城市軌道交通（23%）、污染防治（20%）、災害應急防空（11%）、自然生態保護及旅游資源保護性開發（9%）（統計口徑參照《綠色債券支持項目目錄（2015年版）》），與應對氣候變化領域高度相關。

　　圖 2 綠色城投債募集資金投向

　　注：統計范圍為，自2016年以來的貼標綠色城投債和自2009年以來非貼標綠色城投債。

　　數據來源：中央財經大學綠色金融國際研究院

　　（三）以氣候投融資引導城投轉型發展

　　綠色城投債的發行標準高于一般城投債，其發行需滿足有關主管部門對綠色債券募集資金投向、資金管理、信息披露的監管要求。“十四五”時期中國綠色金融支持經濟體系低碳綠色轉型的工作進入關鍵階段，日前密集發行的碳中和債券對綠色債券的管理提出了更高的要求，例如碳中和債務融資工具需要進行發行前第三方評估認證，詳細披露募投項目的環境效益，以及碳中和公司債券要求在募集資金實際投入使用后最近一次披露定期報告時，同步披露由獨立第三方機構出具的項目碳中和評估認證報告。由此可窺見未來對于綠色債券募集資金管理和信息披露的監管力度逐漸加大是必然趨勢。

　　反觀城投債券，《新預算法》實施后地方政府債務僅限政府債券形式，融資平臺債務并不屬于政府債務。此后地方投融資平臺和政府信用的連結逐漸被割裂，缺少政府信用擔保的城投平臺融資能力減弱，防控風險和轉型發展迫在眉睫。隨著十四五時期，中國進入新發展階段和疫情后經濟轉向綠色復蘇，將為城投平臺帶來新的發展機遇。

　　“3060”目標的設定后，綠色融資的需求更加迫切，城投平臺曾對我國區域經濟發展起到重要支撐作用，未來也可對中國綠色發展產生深遠影響。由于綠色城投債在募集資金管理、信息披露等方面都較其他城投債有更高的要求，以參與氣候投融資為切入點發展綠色城投債，將有助于城投平臺提高專業管理能力、創建新的服務業態、理順內部治理結構、提升運行效率，構建城投平臺的新發展格局。

　　三、創新發展綠色城投債，支持應對氣候變化

　　目前，我國已出臺促進氣候變化投融資以及實現碳中和目標的相關政策，面對基礎設施綠色升級以及氣候投融資的資金缺口需求，綠色城投債投資于氣候友好產業，能夠為氣候投融資拓寬資金來源，同時氣候投融資也能夠引導城投轉型發展，因此綠色城投債有望成為氣候投融資的最佳實踐。綜上，針對綠色城投債現階段發展狀況以及應對氣候變化的需求，本文提出以下建議。

　　（一）積極推動基礎設施綠色升級投資

　　根據中央財經大學綠色金融國際研究院數據，2016年以來，全國累計發行貼標綠色城投債107支，累計發行規模1173.71億元；2009年以來累計發行非貼標綠色城投債775支，累計發行規模9456.25億元。2020年全國（不含港澳臺地區）共發行26支貼標綠色城投債，發行規模達297.7億；共發行49支非貼標綠色城投債，發行規模573億。綠色城投債在城投債總量中占比不高。目前還存在部分城投債投向非綠色產業、部分投資的基礎設施不符合綠色標準的問題，因此未來城投平臺需要加大對綠色基礎設施領域的投資力度，提高符合綠色標準的基礎設施所占的比重，積極參與適應氣候變化投融資。

　　圖 3 貼標綠色城投債歷年發行規模

　　數據來源：中央財經大學綠色金融國際研究院

　　圖 4 非貼標綠色城投債歷年發行規模

　　數據來源：中央財經大學綠色金融國際研究院

　　（二）積極探索綠色基礎設施公募REITs

　　2020年4月30日，證監會與發改委聯合頒布了《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點相關工作的通知》，標志著我國基礎設施REITs正式進入起步試點階段。 公募REITs填補了我國金融產品的空白，其能夠有效盤活存量資產，形成良性投資循環，提升直接融資比重，降低企業杠桿率；同時，REITs作為中等收益、中等風險的金融工具，具有流動性高、收益穩定、安全性強等特點，有利于豐富資本市場投資品種，拓寬社會資本投資渠道[4]。綠色基礎設施中，同時滿足穩定現金流條件且符合綠色屬性要求的項目類別包括城鄉供水一體化、污染治理、綠色保障性住房項目、可持續供熱項目、地下管廊等。城投平臺是城市基礎設施主要投資人，也是綠色REITs產品未來的主要發行人，積極參與綠色基礎設施公募REITs發行，將帶來氣候和經濟的雙重效益[5]。

　　（三）加強城投平臺綠色投資能力建設

　　當前城投平臺普遍存在專業能力不強、管理不善、城投市場比較混亂等問題，城投平臺綠色投資能力存在較大的提升空間。應提高城投平臺識別綠色項目能力，健全擬投資項目綠色評價合規標準，除符合主要監管部門的綠色目錄要求、國家生態環境保護相關規定、國家項目投資相關規定外，還應不斷完善綠色項目環境效益估標準及評估技術通則，提高城投平臺鑒別綠色項目能力，鼓勵鑒別標準由“綠債”“非綠債”的一刀切標準轉向綜合評估生態環境效益的科學標準體系。此外，在城投公司管理上，應建立健全綠色項目決策制度評價標準，完善綠色項目決策管理制度、綠色項目投資責任人制度、社會認可評價制度；同時應提高綠色信息透明度，健全綠色信息披露制度，對綠色項目基本情況、募集資金管理及使用狀況、募集資金環境效益等進行規范定期披露；在投后項目管理上，應建立健全投后綠色項目環境效益監控標準，建立綠色債券報告制度，對報告時間、內容、披露方式進行規范化規定[6]。

　　參考文獻

　　[1] 聯合國環境規劃署，《2020年適應差距報告》，2020

　　[2] 洪睿晨，張宇軒，首單氣候適應性債券分析及對中國氣候投融資建議，2020

　　[3] 柴麒敏，傅莎，溫新元，劉冠英，徐華清．中國實施2030年應對氣候變化國家自主貢獻的資金需求研究[J]．中國人口·資源與環境，2019，29（04）：1-9．

　　[4] 李妍，王麗琴．我國基礎設施REITs的應用與發展建議[J]．廣西質量監督導報， 2020（12）：53-54．

　　[5] 頓中夏．我國基礎設施REITs的問題及有關建議[J]．老字號品牌營銷， 2021（03）：75-76．

　　[6] 魏鈺穎，王小江．綠色金融債券的綠色狀況評價[J]．河北金融， 2019（08）：16-21．

　　作者：

　　施懿宸 中央財經大學綠色金融國際研究院副院長、講座教授，長三角綠色價值投資研究院院長

　　梁楠楠 中央財經大學綠色金融國際研究院研究員，長三角綠色價值投資研究院研究員

　　戴佳旖 長三角綠色價值投資研究院科研助理

　　劉楠 中央財經大學綠色金融國際研究院研究員

　　(本文作者介紹：中央財經大學綠色金融國際研究院副院長，長三角綠色價值投資研究院院長，講座教授，綠色金融產品創新實驗室負責人)