文/新浪財經意見領袖專欄作家 張瑜、付春生

　　主要觀點

　　1.9萬億救濟計劃落地后，關于拜登重建計劃的討論熱度迅速升溫。由于計劃目前尚未正式公布，本篇報告以拜登在競選時提出的基建計劃和加稅計劃作為藍本，從四個角度（必要性、歷史比較、具體措施、影響）去理解拜登基建和加稅，以期對未來正式的重建計劃的措施和影響進行大致摸底。

　　拜登基建：怎么建？

　　一、美國目前有沒有必要大興基建？非常有必要。首先，基礎設施狀況堪憂。據(jù)ASCE最新評估，美國基礎設施仍“大多低于標準”，表現(xiàn)出較為嚴重的“惡化”狀況。據(jù)《全球競爭力報告》，2019年美國在基礎設施領域的排名居全球第13位，2002年時則居第5位。其次，存在大規(guī)模投資缺口。未來十年基建總投資缺口已經達到2.59萬億美元。最后，基建支出力度遠低于主要經濟體，歐洲基建支出相當于GDP的5%，中國基建支出約占GDP的8%，而美國僅為2.4%。美國主要依賴地方和州政府進行基建投資，但地方政府逐漸“力不能及”。隨著基建存量不斷增加，州和地方政府不得不承擔更多的運營和維護成本，新增投資額自21世紀初以來一直下降。

　　二、有無聯(lián)邦政府主導基建投資的先例？從歷史比較看，拜登基建是上世紀來美國第二大規(guī)模的聯(lián)邦基建投資。上世紀以來，美國聯(lián)邦政府主導了四輪大規(guī)模基建投資，投資力度最大的是羅斯福新政，公共工程類支出180億美元，占1933年GDP的31%；投資力度最小的是奧巴馬ARRA法案，基建類支出1200億美元，占2009年GDP的0.8%。艾森豪威爾修建州際高速公路的耗資為250億美元，占1956年GDP的5.6%，克林頓的信息高速公路計劃總投資額4000億，占1993年GDP的5.8%。拜登基建投資的規(guī)模大約1.3萬億美元，占2019年GDP的6.1%，是上世紀以來規(guī)模第二大的投資。

　　三、拜登基建的具體措施有哪些？拜登競選網站上提出的計劃規(guī)模為2 萬億美元，為期10年，占2019年GDP的9.3%；其中基建投資1.3萬億美元，占2019年GDP的6.1%。計劃有三個重點：1）內容十分廣泛。涵蓋了現(xiàn)代化基建、汽車工業(yè)發(fā)展、清潔電力投資、建筑改造和住房建設、清潔能源投資、可持續(xù)農業(yè)、社區(qū)平等發(fā)展和制造業(yè)振興共八大領域。2）促進就業(yè)和重建中產階級是“重頭戲”。3）把制造業(yè)留在美國。防止制造業(yè)外遷與創(chuàng)造就業(yè)的需求是內在一致的。需注意的是，計劃中各領域的投資額尚不明晰，只有少數(shù)項目提出了明確投資額。

　　四、拜登基建對美國經濟有何影響？1）對GDP的影響：10年里，每年基建支出約1300億，按照產出乘數(shù)0.4-3來估計（馬里蘭大學和CBO的評估），每年對GDP的額外產出貢獻約為520億~3900億美元，約為2019年名義GDP的0.2%~1.8%。2）對就業(yè)的影響：拜登的重建計劃在未來十年或將給美國創(chuàng)造超千萬的就業(yè)崗位。3）美銀估計，拜登基建計劃在短期內可能會帶來2%至9%的GDP增長，從長期來看會使GDP“顯著增長”。

　　拜登加稅：怎么加？

　　一、拜登加稅基本是確定的。三大理由：1）加稅是拜登競選口號之一，大概率將履行。2）在拜登競選網站上明確寫到， 1.3萬億基建投資將全部通過“確保超級富豪和企業(yè)支付他們公平的（稅收）份額”來籌集。3）財政部長耶倫曾表示，下一個法案（拜登重建計劃）的一部分支出將由加稅來籌集。

　　二、加稅有先例可尋。1950年代以來，美國所得稅率整體呈下降趨勢，減稅多，加稅少。主要的加稅有三次，一是1968-1970年為應對越戰(zhàn)開支而征收的“越戰(zhàn)附加稅”。二是1990年老布什為應對赤字增長而加稅。三是1993年克林頓加稅，這也是1950年以來美國最大范圍和規(guī)模的一次加稅，其目的也是為了削減財政赤字。

　　三、富人稅負增加，中下階層減負；企業(yè)稅負增加，但鼓勵制造業(yè)回流。拜登的加稅對象非常明確，就是富有群體和企業(yè)，對社會中下階層的稅收優(yōu)惠和抵免反而提高了。一方面，提高富裕群體的工資稅、所得稅、資本利得稅和遺產稅等，另一方面，重新上調企業(yè)所得稅率，對其他一些企業(yè)稅進行調整。

　　四、拜登加稅對美國經濟有何影響？就經濟增長而言，稅務基金會和稅收政策中心均預估加稅會對未來十年對經濟增長造成負面影響，會使未來十年GDP下降1.62%~3.4%。就稅收收入而言，稅務基金會認為加稅在未來十年可以籌集約2.8萬億稅收收入，而稅收政策中心估計加稅將使未來十年聯(lián)邦收入減少1610億美元（約占10年總收入的8%）。此外稅務基金會預計加稅將使工資水平下降、就業(yè)崗位流失，使收入差距縮小但整體居民稅后收入下降。

　　兩個關鍵時間點：正式的重建計劃可能會在什么時候推出？

　　第一個關鍵時間點：今年4-5月。拜登在今年1月14日提出“美國救濟計劃”時曾明確說道：“在我下個月第一次出席國會聯(lián)席會議時，我將提出我的‘重建更好未來的復蘇計劃’。”拜登的重建計劃本應該在2月份就正式提出，但疫情才是第一要務，2月11日眾議院議長佩洛西表示，“在我們通過新冠疫情紓困法案之前，我們不會做任何事情。”由于美國救濟計劃在國會遭遇阻力，直到3月14日才正式落地，因此拜登至今還未出席國會聯(lián)席會議，重建計劃也還沒有正式提出。

　　國會聯(lián)席會議什么時候召開呢？這是關鍵。3月24日白宮發(fā)言人普薩基表示，目前還沒有確定時間。歷史上，總統(tǒng)出席國會聯(lián)席會議并發(fā)表“在國會聯(lián)席會議上的演講”的時間最晚不超過2月份。現(xiàn)在海外預期拜登將在4月正式出席國會聯(lián)席會議，那么屆時他將向議員介紹重建計劃。另據(jù)高盛預計，白宮或在5月向國會遞交詳細的預算方案。再根據(jù)民主黨高層的表態(tài)，希望基建方案能在5月通過參眾兩院下屬的委員會，所以我們預計，重建計劃的總規(guī)模和具體的項目細節(jié)大概率將于4-5月公布。

　　第二個關鍵時間點：10月。第一，10月以后民主黨可再次啟用“預算和解程序”。第二，民主黨高層的積極表態(tài)表明其會盡可能快地推動重建計劃進入國會表決或者在新財年伊始就推動重建計劃再走預算和解程序。

　　風險提示：民主黨內部就重建計劃產生分歧。

　　報告目錄

　　
報告正文

　　在1.9萬億美國救濟計劃落地后，關于拜登重建計劃（Build Back Better Recovery Plan，因其大部分措施與基建相關，國內外相關報道和報告也將之稱為“拜登基建計劃”）的討論熱度迅速升溫。據(jù)彭博3月22日的報道，近期重建計劃方案將遞交給拜登，且該計劃還包含了加稅方案。白宮新聞秘書普薩基也在22日表示，“時間快了，所以他本周將與他的團隊討論有哪些選擇，規(guī)模和范圍。”根據(jù)拜登在提出救濟計劃時的表態(tài)，他將在第一次出席國會聯(lián)席會議并發(fā)表“在國會聯(lián)席會議上的演講”時，向國會議員推介他的重建計劃，所以重建計劃或將在4月正式“亮相”。

　　由于拜登的重建計劃目前尚未公布，本篇報告就以拜登在競選時提出的基建計劃和加稅計劃作為藍本來分析。

　　一

　　拜登基建：怎么“建”？

　　關于拜登基建，我們主要弄清楚四個問題即可。第一，美國目前有沒有必要大興基建？第二，有沒有美國政府主導基建大投資的歷史經驗？如果有，從歷史比較，拜登基建投資規(guī)模如何？第三，基建計劃的具體領域和措施，到底如何建？第四，基建計劃對美國經濟的影響如何？

　　（一）美國目前有必要大興基建嗎？

　　美國目前的基礎設施狀況堪憂，非常有必要進行大規(guī)模投資。美國大部分的基礎設施系統(tǒng)建成于1960年代，許多設施已經達到了最大使用期限，接近“報廢”的關頭。

　　一、基礎設施狀況堪憂，綜合評定等級較低。美國土木工程師學會（ASCE）2017年對美國基礎設施的評定等級為“D+”（等級為A-F），2021年的評定等級升至“C-”。雖然評級有所好轉，但也表明美國基礎設施仍“大多低于標準”，表現(xiàn)出較為嚴重的“惡化”狀況。從全球比較看，近二十年來美國基礎設施領域的評級也在不斷下降。根據(jù)世界經濟論壇的《全球競爭力報告》，2019年美國在基礎設施領域的排名位居全球第13位，而2002年時則位居5位，17年里下降了8個名次。

　　二、美國目前存在大規(guī)模基建投資缺口，如果不彌補，會對經濟和社會發(fā)展造成巨大負面影響。有兩個評估來源：1）美國土木工程師學會（ASCE）2021年報告認為，未來十年美國基建投資總缺口已經達到2.59萬億美元，如果不彌補，到2039年美國將損失10萬億GDP，損失2.4萬億出口。2）麥肯錫2016年的研究認為，從2017年至2030年，每年需要1500億美元的基礎設施投資，才能跟上美國經濟對基礎設施的需求。

　　三、美國基建支出力度遠低于世界主要經濟體，并且主要依賴于州和地方政府。歐洲國家在建設和維護基礎設施上的支出相當于GDP的5%，中國的基礎設施支出平均約占其GDP的8%，而美國僅為2.4%[1]。此外，與多數(shù)其他工業(yè)化國家的不同之處在于，美國主要依賴地方和州政府的支出來滿足其基礎設施的需求。大多數(shù)歐洲國家或地區(qū)在國家層面上為大部分基礎設施建設提供資金，但2017年美國公共基礎設施資金中只有25%來自聯(lián)邦政府，這個數(shù)字遠低于1977年38%的峰值，表明聯(lián)邦政府在公共基建上承擔的支出責任越來越少。隨著美國基建存量不斷增加，州和地方政府不得不承擔更多的運營和維護成本，也使得基建的新增投資額從2000年代初以來一直下降。

　　（二）歷史上聯(lián)邦政府進行過基建大投資嗎？

　　上世紀以來，美國經歷過四次聯(lián)邦政府主導的大規(guī)模基建投資，從歷史比較看，拜登基建計劃是上世紀以來美國第二大規(guī)模的聯(lián)邦基建投資。上世紀以來美國聯(lián)邦政府主導了四輪大規(guī)模基建投資，投資力度最大的是羅斯福新政，公共工程相關支出180億美元，占1933年GDP的31%；投資力度最小的是奧巴馬ARRA法案，其中基建類支出1200億美元，占2009年GDP的0.8%。艾森豪威爾修建州際高速公路的耗資為250億美元，約占1956年GDP的5.6%，克林頓的信息高速公路計劃總投資額4000億，占1993年GDP的5.8%。拜登競選網站上公布的基建類支出大約為1.3萬億美元，約占2019年GDP的6.1%，是上世紀以來規(guī)模第二大的投資。

　　1、羅斯福新政

　　大蕭條后，為了刺激就業(yè)復蘇，1933年羅斯福簽署《國家工業(yè)復興法》，他認為通過廣泛的的公共工程計劃能直接帶來就業(yè)機會。通過設立聯(lián)邦經濟救濟署、公共工程管理局（PWA）、公共事業(yè)振興署（WPA）等機構為美國帶來了逾千萬的就業(yè)。到二戰(zhàn)前夕，聯(lián)邦政府工程費用和直接救濟費用支出高達180億美元，占1933年美國GDP比重的31%，占1941年美國GDP比重的14%。如果從廣義支出看，羅斯福新政的聯(lián)邦支出總額為417億美元，占1933年美國GDP比重的73%，占1941年美國GDP比重的32%。

　　大規(guī)模公共工程支出也取得了顯著成果：公共工程方面，WPA的小型項目包括了7.8萬座橋梁和高架橋、57.2萬英里鄉(xiāng)村公路；而PWA在建立的前六年里即完成了約1.14個街道和公路項目，總長達3.7萬英里[2]。到二戰(zhàn)前夕，美國一共修建了近1000座飛機場、12000多個運動場、800多座校舍與醫(yī)院。就業(yè)方面，僅WPA就在1935-1943年為大約八百萬人提供了工作機會。

　　2、艾森豪威爾：州際高速公路

　　1950年代，艾森豪威爾主張修建美國州際高速公路系統(tǒng)。1956年，他簽署了《聯(lián)邦援助公路法》，獲得了250億美元的授權，用于在十年內建造4.1萬英里的州際高速公路，這筆費用將由存入聯(lián)邦公路信托基金的汽油稅等稅收收入支付，聯(lián)邦政府提供約90%的總支出，其余10%由各州支付。修建州際高速公路的耗資約占1956年美國GDP的5.6%。

　　3、克林頓：“信息高速公路計劃”

　　1992年，美國總統(tǒng)候選人克林頓在競選時提出，要建設信息高速公路。1993年克林頓上臺后，正式實施“信息高速公路計劃”。計劃投資額為4000億美元，為期20年，逐步將電信光纜鋪設到所有家庭用戶。1994年，美國政府提出建設全球信息基礎設施的倡議，旨在通過衛(wèi)星通訊和電信光纜連通全球信息網絡，形成信息共享的競爭機制[3]。信息高速公路計劃總投資額占1993年美國GDP的5.8%。

　　4、奧巴馬：ARRA財政刺激法案

　　金融危機后，奧巴馬在2009年2月簽署財政刺激法案《美國復蘇和再投資法案（ARRA）》，初始總規(guī)模為7870億美元，2015年國會預算辦公室預計總支出大約為8400億美元，其中大約有1200億用于基建項目相關支出，包括：480億用于運輸和公共交通項目，310億用于聯(lián)邦建筑現(xiàn)代化改造，310億用于學校設施和科學設施現(xiàn)代化改造，60億用于水利項目，50億用于房屋氣候改造項目。ARRA法案的基建類支出規(guī)模占2009年GDP比重僅為0.8%。

　　（三）拜登基建計劃的具體措施？

　　1、基建計劃的三個重點

　　拜登競選網站上提出的“建設現(xiàn)代、可持續(xù)的基礎設施和公平、清潔的能源未來”計劃，計劃跨度為期10年，總規(guī)模為 2 萬億美元，約占2019年GDP的9.3%；如果僅看基建類支出，大約為1.3萬億美元，約占2019年GDP的6.1%。競選網站上公布的計劃有兩個特點：

　　第一，內容十分廣泛。計劃不僅僅局限于傳統(tǒng)的基礎設施和清潔能源投資，還包括智慧城市和寬帶等新基建，汽車工業(yè)發(fā)展，建筑改造和保障性住房建設，可持續(xù)農業(yè)，制造業(yè)振興和中小企業(yè)發(fā)展，社區(qū)平等和發(fā)展等多個領域。

　　第二，促進就業(yè)和重建中產階級是“重頭戲”。可以說，增加就業(yè)和中產階級重建是拜登大興基建的一大主要目的。在拜登的設想里，計劃可以大幅創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，比如：基建領域的投資將創(chuàng)造數(shù)百萬個就業(yè)機會，汽車工業(yè)領域將創(chuàng)造100萬個就業(yè)機會，電力領域的投資將創(chuàng)造數(shù)百萬個就業(yè)崗位，建筑和住房領域投資將創(chuàng)造100萬個高薪崗位，農業(yè)保護領域將創(chuàng)造25萬個工作崗位等。

　　第三，把制造業(yè)留在美國。防止制造業(yè)外遷，與創(chuàng)造就業(yè)的需求是內在一致的。這一說法在計劃中多次被提及，比如：確保鼓勵汽車制造商在國內建造或重組整車或零部件工廠；投資電池技術但要確保電池生產在國內進行等等。

　　此外，值得說明的是，基建計劃中各個領域的具體投資額尚不明晰，只有少數(shù)項目提出了明確投資額。由于該計劃簡介十分“粗糙”，并沒有十分細致的支出計劃，只在少數(shù)項目上提出了投資額，比如：在第一個任期內增加4000億美元的聯(lián)邦采購（具體采購計劃沒有說明）；1000億美元改善公立學校建筑；執(zhí)政第一年投入500億美元修復高速公路、公路和橋梁；投資200億美元建設農村寬帶基礎設施，提供600億資金來擴大農村地區(qū)的寬帶接入；10年內額外投入100億美元支持低收入地區(qū)的交通項目；400億美元、為期10年的轉型項目基金用于資助重大基建項目等等。計劃簡介中明確提及投資額度的，零零散散加總，僅有8000多億美元。

　　2、不僅是基建，計劃覆蓋八大領域

　　整體來看，拜登的基建計劃不僅僅是局限在“基建領域”，覆蓋面非常廣泛，涵蓋了現(xiàn)代化基建、汽車工業(yè)發(fā)展、清潔電力投資、建筑改造和住房建設、清潔能源投資、可持續(xù)農業(yè)、社區(qū)平等發(fā)展和制造業(yè)振興共八大領域（下文是簡介，詳情參見附錄）。

　　第一，構建現(xiàn)代化的基建設施。

　　1）道路修復和建設。執(zhí)政第一年投入500億美元用于修復高速公路、道路和橋梁，對邊遠地區(qū)進行交通投資等。2）第二次鐵路革命。大力投資高鐵，完善客運和貨運鐵路體系，推動鐵路系統(tǒng)電氣化，減少柴油排放。3）大力發(fā)展公共交通。到2030年，在超過10萬人口的城市構建高質量的公共交通系統(tǒng)。在10年內額外投入100億美元支持低收入地區(qū)的交通項目。4）改進機場。為機場改善計劃提供雙倍資金，為主要機場改造項目提供競爭性贈款，全面實施下一代航空技術系統(tǒng)等。5）大力投資貨運基礎設施，包括內河航道、貨運走廊、貨運鐵路、中轉設施和港口。把BUILD和INFRA交通基建贈款項目贈款從每年18億提高至35億；每年為陸軍工程兵團增加25億資金，推動內陸水道的船閘現(xiàn)代化；支持港口基礎設施。6）水利基礎設施建設。更換老化管道，把聯(lián)邦對清潔飲用水和水基礎設施的投資增加一倍，監(jiān)測供水系統(tǒng)中鉛和其他污染物，追究污染企業(yè)的責任。投資水技術研發(fā)，號召私人部門創(chuàng)新。7）新基建項目：智能城市建設。每年用10億美元幫助5個城市試行新的規(guī)劃戰(zhàn)略和智慧城市技術。投資寬帶網絡。投資200億美元建設農村寬帶基礎設施， 600億資金來擴大農村地區(qū)的寬帶接入，增加寬帶提供商的參與數(shù)量等。8）建立轉型項目基金。設立一個400億美元、為期10年的轉型項目基金，為龐大復雜的基建項目提供援助。

　　第二，使美國汽車業(yè)在本世紀領先全球，加快向低碳和無碳汽車過渡。

　　1）需求方面：恢復電動汽車全額稅收抵免，利用聯(lián)邦采購增加清潔汽車的需求，加速300萬輛政府系統(tǒng)汽車的升級換代。設定到2030年所有美國制造的新巴士都實現(xiàn)零排放的目標，將全國50萬輛校車轉化為零排放汽車。2）鼓勵汽車制造商在國內建造或重組整車或零部件工廠。3）五年內在電池和儲能技術方面投資50億美元，同時確保電池生產在國內進行。4）建立一個由50萬個公共充電網點組成的全國充電系統(tǒng)，每年額外提供10億美元資金以確保充電站由經過認證的技術人員安裝。5）召集美國能源和交通部協(xié)調特別示范項目，向愿意試行新型充電基礎設施的市鎮(zhèn)和縣提供贈款。6）制定燃油經濟性標準，減少空氣污染。

　　第三，清潔電力投資：2035年實現(xiàn)無碳發(fā)電。

　　1）發(fā)展清潔電力，到2035年實現(xiàn)無碳發(fā)電。2）大力發(fā)展電網，推動市場改革，擴大區(qū)域電力市場。3）為公用事業(yè)和電網運營商建立能源效率和清潔電力標準（ EECES ）；4）升級輸電線路以支持更大的區(qū)域電力市場，推進大規(guī)模儲能示范項目。5）將加倍提高對捕獲碳、永久封存和利用捕獲碳的技術的研究投資和稅收優(yōu)惠。

　　第四，建筑改造，提高建筑能效。

　　1）推動學校現(xiàn)代化。投資1000億美元改善公立學校建筑，升級全國各地的兒童保育和早期學習設施。2）建筑節(jié)能改造。在4年內升級400萬棟商業(yè)建筑，對200萬戶家庭進行房屋節(jié)能改造。推動建筑行業(yè)電氣化，加大對低收入房屋節(jié)能改造項目和電熱泵等關鍵技術的投資；建造凈零碳聯(lián)邦建筑等。3）2035年美國建筑存量碳足跡減少一半。4）推動建設150萬套公共住房，向低收入社區(qū)注入更多資金以促進經濟適用房的建設和小企業(yè)的發(fā)展。

　　第五，對清潔能源創(chuàng)新進行歷史性投資。

　　1）在第一個任期內增加4000億美元的聯(lián)邦采購，其中一個重點是購買電池和電動汽車等關鍵的清潔能源投入。2）未來4年內專注于清潔能源、清潔交通、清潔工業(yè)流程和清潔材料等戰(zhàn)略研究領域。3）加強和建設美國關鍵的清潔能源供應鏈，解決對稀土礦物的依賴等問題，加快供應鏈彈性方面的創(chuàng)新。4）大力投資國家實驗室、高性能計算能力設施以及其他關鍵基礎設施。

　　第六，投資于可持續(xù)農業(yè)和環(huán)境養(yǎng)護。

　　1）通過民間氣候組織號召和動員新一代美國人投入到保護環(huán)境和應對氣候變化的工作中。2）進行前期投資，以清理以往資源開采對環(huán)境造成的破壞和影響。3）維護美國的農場和牧場。為農民向新設備和新方法過渡提供低成本資金，資助精密農業(yè)和新作物的研究開發(fā)，建立自愿碳農業(yè)市場；追求親工人和親家庭的農民貿易政策；加強糧食供應的安全性和恢復能力；確保中小型農場的競爭公平等。

　　第七，社區(qū)平等和發(fā)展。

　　1）每年提供50億美元，擴大新市場稅收抵免并使該計劃永久化；2）為社區(qū)發(fā)展金融機構基金提供雙倍資金，支持低收入地區(qū)的金融機構。3）設立100億美元的城市振興基金，在陷入困境的城市開展創(chuàng)造性的振興項目。4）資助貧困地區(qū)的錨定機構（指醫(yī)院、學院和大學以及政府行政機構等）。5）全面實施“10-20-30計劃（在所有聯(lián)邦項目中，將10%的資金分配給過去30年有20%或以上的人口生活在貧困線以下的縣）”。

　　第八，振興全國的制造業(yè)和中小企業(yè)。

　　1）振興制造業(yè)。將制造業(yè)擴展伙伴項目的資金提高四倍，為小型制造商在全球競爭中提供技術支持；在每個州發(fā)展低碳制造業(yè)；利用稅收抵免和補貼幫助企業(yè)升級設備和流程、投資擴建或新建工廠、部署低碳技術；為更具競爭力或低碳的制造業(yè)提供資金等。2）推動中小企業(yè)發(fā)展。把國家小企業(yè)信貸倡議計劃延長到2025年，聯(lián)邦撥款增加至30億美元；向各州提供50億美元資金，制定鼓勵小企業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策，比如支持從公立大學向私營部門轉讓技術。

　　（四）拜登基建對美國經濟的影響？

　　基建類支出對經濟的影響如何評估？可以借鑒過往美國學界和智庫對基建效果的評估結果：1）2014年馬里蘭大學的一項研究表明，公共交通基礎設施投資每花費1美元，就會使得GDP增長增加約3美元，在經濟衰退期間產生的影響更大。2）根據(jù)2014年芝加哥大學的報告，一項830億美元的基礎設施投資計劃——大約相當于國內生產總值的0.6%——將在頭三年創(chuàng)造170萬個就業(yè)機會。3）根據(jù)全球咨詢公司麥肯錫的估計，美國基礎設施支出每增加1個百分點的GDP，將為經濟增加150萬個就業(yè)機會。4）經濟政策研究所估計，礎設施投資的回報率很高。對數(shù)十項基礎設施研究進行回顧，每支出100美元……從長期來看，將使私營部門的產出分別提高13美元（中位數(shù)）和17美元（平均值）。5）據(jù)美國國會預算辦公室（CBO）對奧巴馬ARRA法案的評估，基建類的產出乘數(shù)在0.4-2.2之間。

　　可借鑒美國學界和智庫對基建效果的評估結果，從整體上大概估算拜登基建計劃對美國經濟和就業(yè)的影響。

　　1）對GDP的影響：拜登基建計劃中，確定的基建類支出大約是1.3萬億美元，投資周期10年，平均每年的支出約為1300億，約占2019年GDP比重的0.6%，按照產出乘數(shù)0.4-3來估計（結合馬里蘭大學和CBO估計的產出乘數(shù)），未來十年，每年對GDP的額外產出貢獻約為520億~3900億美元，約為2019年名義GDP的0.2%~1.8%。

　　2）對就業(yè)的影響：根據(jù)芝加哥大學的就業(yè)影響估計，1.3萬億的基建類支出未來十年將每年創(chuàng)造逾200萬個工作崗位。根據(jù)麥肯錫的評估結果估計，未來十年將帶動約1000萬的就業(yè)。拜登團隊在計劃簡介中的就業(yè)影響估計是帶動超1000萬個就業(yè)。綜合來看，拜登的重建計劃在未來十年或將給美國創(chuàng)造超千萬的就業(yè)崗位。

　　3）美國銀行在一份報告中估計，拜登的2萬億美元的基礎設施計劃在短期內可能會帶來2%至9%的GDP增長，從長期來看會使GDP“顯著增長”，并且美國GDP增長每增加1%，將帶來標準普爾500公司收益的3%到4%左右的增長[4]。

　　二

　　拜登加稅：怎么加？

　　同樣的，我們從四個問題來理解拜登加稅。第一，拜登是不是確定要加稅，加稅的目的是什么？第二，加稅在美國歷史上有先例嗎？第三，拜登打算怎么加稅？第四，加稅對美國經濟有何影響？

　　（一）拜登確定要加稅？目的何在？      

　　拜登是否要加稅？加稅應該是肯定的。第一，拜登在競選時曾明確提出加稅計劃，這是其競選口號之一，大概率將履行。第二，在拜登的競選網站上寫到，基礎設施領域多達1.3萬億美元的投資，將全部通過“確保超級富豪和企業(yè)支付他們公平的（稅收）份額”來籌集資金。第三，財政部長耶倫曾表示，下一個法案（指拜登的重建計劃法案）的一部分支出將由加稅來籌集。

　　拜登加稅的三個目的：一是為重建計劃籌集資金，二是兌現(xiàn)競選承諾，三是通過稅制調整以促進稅收公平，通過二次分配來調節(jié)貧富差距。從稅制調整中可以很明顯地看出，富人和高收入階層、企業(yè)的稅負壓力增大，而中低收入者的稅收抵免則明顯擴大。

　　（二）加稅有先例可尋嗎？

　　在1950年以前，美國個人所得稅和企業(yè)所得稅最高邊際稅率均呈逐漸上升趨勢，這一時期，加稅的主要原因是為戰(zhàn)爭籌資，在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)期間，個人所得稅和企業(yè)所得稅最高邊際稅率大幅上升。從1950年代以來，美國個人所得稅和企業(yè)所得稅最高邊際稅率整體呈逐漸下降趨勢，減稅時期多，加稅時期極少。

　　1950年以來，主要的減稅有五次： 1963年肯尼迪減稅、1979年卡特減稅、1980年代里根減稅、2001年小布什減稅、2017年特朗普減稅。

　　而1950年以來的加稅，最明顯的有三次。

　　第一次是1960年代后期，加稅的主要原因還是戰(zhàn)爭因素，從1968年-1970年，為了應對越南戰(zhàn)爭的開支，美國征收了“越戰(zhàn)附加稅”，1970年以后取消。

　　第二次是1990年老布什為了應對國防和醫(yī)療等社會公共開支大幅上升帶來赤字增加，在1990年通過《1990年監(jiān)察預算調解法案》，將個人所得稅最高邊際稅率從28%提高至31%。

　　第三次是1993年克林頓加稅，這一次也是1950年以來美國最大范圍和規(guī)模的一次加稅。為了削減財政赤字，克林頓在1993年提出增稅計劃，將個人所得稅最高邊際稅率從31%提高至39.6%，將企業(yè)所得稅最高邊際稅率從34%提高至35%。值得注意的是，2012年個人所得稅最高邊際稅率從35%上升至39.6%并非是加稅導致，而是小布什減稅期限已滿，稅率自動回到減稅前的水平。

　　（三）拜登打算如何加稅？

　　拜登加稅主要是在兩個方面，一是高收入群體的工資稅、所得稅、資本利得稅和遺產稅等，二是重新上調企業(yè)所得稅率，對一些企業(yè)稅進行調整。從下述條款的具體細則中可以看出，拜登的加稅對象非常明確，就是富有群體和企業(yè)，對社會中下階層的稅收優(yōu)惠和抵免反而提高了。

　　1、個體稅制調整：富人稅負增加，中下階層減負

　　1）對年收入超過40萬美元的人征收12.4%的社會保障工資稅（Social Security payroll tax），由雇主和雇員平分。在先行的稅法下，年收入高于13.77萬的個人不需要支付社會保障工資稅。

　　2）將應稅收入超過40萬美元的最高個人所得稅稅率從現(xiàn)行法律規(guī)定的37%上調至39.6%；對于年收入超過40萬美元的群體，即便有分項扣除的稅收優(yōu)惠，其個人所得稅率也不得低于28%；恢復對應稅收入超過40萬美元的項目扣除額的“皮斯限制”；對應稅收入超過40萬美元的群體，逐步取消符合資格的業(yè)務收入扣除額。

　　3）按39.6%的普通所得稅稅率對100萬美元以上的長期資本利得和合格股息收入征稅，消除資本利得稅的累進性。

　　4）稅收抵免：擴大65歲以上無子女員工的勞動所得稅抵免，為個人提供可再生能源相關的稅收抵免；將兒童和受扶養(yǎng)人稅收抵免（CDCTC）從最高3000美元擴大到8000美元（多個受扶養(yǎng)人為16000美元），并將最高償還率從35%提高到50%。在2021年，將17歲及以下兒童的兒童稅收抵免（CTC）從最高2000美元提高到3000美元，同時為6歲以下兒童提供600美元的額外抵免，CTC將全額退還。值得一提的是，關于CTC的措施已在1.9萬億救濟計劃中實施；重建首次購房者的稅收抵免政策，為首次購房者提供1.5萬美元的稅收抵免。

　　5）將遺產稅和贈與稅的稅率和免稅額恢復到2009年的水平。2017年特朗普稅改后，將2018-2025年的遺產和贈與稅的免稅額從每人500萬提高至1000萬，稅率仍然定在40%。如果回到2009年水平，免稅額將從現(xiàn)在的1000萬降至350萬，稅率則從40%提高至45%。

　　6）其他缺乏明確信息的調整項目：通過提供可退還的稅收抵免來取代傳統(tǒng)的扣除項目，以平衡傳統(tǒng)退休賬戶（如401（k）和個人退休賬戶）的稅收優(yōu)惠；取消房地產稅的某些規(guī)定；擴大《平價醫(yī)療法案》的保費稅收抵免；創(chuàng)建可退還的租戶稅收抵免并提供每年不超過50億美元的抵免額度，旨在將租金和水電費保持在租戶月收入的30%以下；加大對低收入者住房稅收抵免的額度。

　　2、企業(yè)稅制調整：稅負增加，但鼓勵制造業(yè)回流

　　1）將企業(yè)所得稅稅率從21%提高到28%。

　　2）對賬面利潤超過1億美元的公司征收最低稅。最低稅是一種替代稅——企業(yè)將支付常規(guī)企業(yè)所得稅或15%最低稅中的更高者，仍然允許凈經營虧損（NOL）和外國稅收抵免。

　　3）將美國公司海外子公司的全球無形資產低稅收收入（Global Intangible Low Tax Income）稅率從10.5%提高一倍至21%。提議對海外子公司的GILTI進行分國家評估，取消將低于合格企業(yè)資產投資（QBAI） 10%的GILTI視為回報豁免的條款。

　　在2017年稅改前，美國一般對其公司和居民的全球收入征稅，美國公司可以申請推遲對海外子公司的活躍業(yè)務收益征稅，直到收益作為股息匯回美國。在稅改之后，美國豁免了美國公司海外子公司活躍業(yè)務的收益，即使這些收益被匯回國內也不會被征稅（但仍對外國子公司的被動投資收入征稅）。美國國會擔心將跨國公司的海外收入完全豁免，可能會加劇其將利潤轉移到海外低稅收司法管轄區(qū)的做法，因此對全球無形資產低稅收收入制定了10.5%的最低稅率，以阻止利潤轉移。GILTI是指無形資產（如專利、商標和版權）帶來的收入。無形資產具有高度的可移動性，該稅率試圖阻止美國公司將無形資產轉移到海外。

　　4）稅收抵免：建立制造業(yè)稅收抵免；擴大新市場的稅收抵免并使之永久化；為采用工作場所退休儲蓄計劃的小企業(yè)提供稅收抵免；擴大與可再生能源相關的稅收抵免，包括碳捕獲、使用和儲存的稅收抵免以及住宅能效的稅收抵免，并恢復能源投資稅收抵免（ITC）和電動汽車稅收抵免，結束對化石燃料的稅收補貼。

　　5）其他缺乏明確信息的調整項目：對那些“為了向美國市場銷售產品或提供服務而將制造業(yè)和服務業(yè)工作崗位轉移到國外”的企業(yè)征收10%的附加稅。為恢復生產、振興已關閉或即將關閉的設施、重組設施以促進制造業(yè)就業(yè)或擴大制造業(yè)工資規(guī)模的活動，提供優(yōu)先的10%的“美國制造”稅收抵免。

　　（四）拜登加稅對美國經濟的影響

　　加稅對經濟的影響較為復雜，主要借鑒海外智庫的評估來大致了解拜登加稅對美國經濟的影響。就經濟增長而言，稅務基金會和稅收政策中心均預估加稅會對未來十年對經濟增長造成負面影響，會使未來十年GDP下降1.62%~3.4%。就稅收收入而言，稅務基金會認為加稅在未來十年可以籌集約2.8萬億稅收收入，而稅收政策中心估計加稅將使未來十年聯(lián)邦收入減少1610億美元（約占這10年總收入的8%）。此外，稅務基金會預計加稅將使工資水平下降、就業(yè)崗位流失，使收入差距縮小但整體居民稅后收入下降。

　　1、稅務基金會（Tax Foundation）的估計

　　1）財政收入的影響：拜登稅收計劃將在未來10年籌集約2.8萬億美元。2）經濟的影響：在未來十年，使GDP總共減少1.62%，GNP總共下降1.83%，使資本存量減少3.75%，使長期平均工資水平下降1.15%，損失54.2萬個工作崗位。3）收入分配的影響：拜登的稅收計劃到2030年將導致最富有的1%納稅人的稅后收入減少7.7%左右，所有納稅人的稅后收入平均下降1.9%。

　　2、稅收政策中心（TaxPolicy Center）

　　1）經濟影響：使未來十年美國GDP總共下降3.4%，對GDP的影響將在2040年轉正，在2040年以后的年份，正向影響將逐漸增大。2）收入影響：將使2021年至2030年的美國聯(lián)邦收入減少1610億美元（約占這10年總收入的8%），2031年至2040年減少900億美元。到2040年，稅收計劃對聯(lián)邦收入的影響將轉正，其正效應在2040年的隨后年份將逐漸增加。

　　三

　　關鍵時間點：正式的重建計劃可能會在什么時候推出？

　　目前，拜登團隊還沒有公布正式的計劃方案和投資細則，后續(xù)要追蹤拜登的重建計劃，有兩個關鍵的時間節(jié)點值得關注：

　　第一個關鍵時間點：今年4-5月。

　　拜登在今年1月14日首次提出“美國救濟計劃”時曾明確說道：“下個月，在我第一次出席國會聯(lián)席會議時，我將提出我的‘重建更好未來的復蘇計劃’[5]。”正常情況下，拜登的重建計劃本應該在2月份就正式提出，但疫情才是第一要務，2月11日眾議院議長佩洛西表示，“在我們通過新冠疫情紓困法案之前，我們不會做任何事情。”由于美國救濟計劃在國會遭遇阻力，直到3月14日才正式落地，因此拜登至今還未出席國會聯(lián)席會議，重建計劃也還沒有正式提出。

　　國會聯(lián)席會議什么時候召開呢？這是關鍵。3月24日白宮發(fā)言人普薩基表示，“目前還沒有確定時間…我們當然仍有興趣承諾進行一次聯(lián)合會議。我們會與他們保持聯(lián)系，但我不知道具體的時間。”歷史上，總統(tǒng)出席國會聯(lián)席會議并發(fā)表“在國會聯(lián)席會議上的演講”的時間最晚不超過2月份。現(xiàn)在海外預期拜登將在4月正式出席國會聯(lián)席會議[6]，那么屆時他將向議員介紹重建計劃。另據(jù)高盛預計，白宮或在5月向國會遞交詳細的預算方案。再根據(jù)民主黨高層的表態(tài)，希望基建方案能在5月通過參眾兩院下屬的委員會，因此我們預計，重建計劃的總規(guī)模和具體的項目細節(jié)大概率將于4-5月公布。

　　第二個關鍵時間點：10月。

　　拜登的重建計劃的推出實施，需要經過美國國會的同意。目前民主黨掌控眾議院，可以在眾議院輕松通過法案。但是民主黨在參議院只是略占優(yōu)勢，僅比共和黨多1票的投票權，無法繞過參議院的“阻撓議事”（需要60票）。拜登的重建計劃要想在參議院獲得通過，只有兩個辦法。一是在保證所有民主黨參議員同意的前提下，至少再爭取10位共和黨參議員的支持。二是再次啟用預算和解程序，和1.9萬億美國救濟計劃走的國會流程一致，只需要51票即可通過參議院。

　　就目前共和黨參議院高層的表態(tài)來看，第一種辦法的可行性非常低，參議院共和黨領導麥康奈爾本周一表示：“我們聽說，未來幾個月可能會提出所謂的基礎設施法案，實際上可能是暗藏大幅加稅和其他有損就業(yè)的左翼政策的特洛伊木馬。”

　　拜登的重建計劃要想落地，最大的可能是啟動預算和解程序。美國財政年度是每年10月至次年9月，預算和解程序一個財年一般只能使用一次（本來收入、支出和赤字三個領域每財年各有一次啟動預算和解程序的機會，但是法案一般不只涉及一個領域，基本上三個領域都會覆蓋，歷史經驗看，預算和解程序也是一個財年最多一次），今年1.9萬億美國救濟計劃已經使用過2021財年的“額度”，若要再次啟用預算和解程序，只能等到2022財年開始。10月份是第二個關鍵的時間點，第一，到10月份，民主黨可以再次啟用“預算和解程序”。第二，從民主黨議員的表態(tài)來看，他們希望能快速通過重建計劃法案，比如眾議院議長佩洛西希望國會快速采取行動制定變革性的基建計劃。

　　四

　　附錄：拜登重建計劃細則內容

　　[1]CFR文章《The State of U.S． Infrastructure》，網址為：https：//www.cfr.org/backgrounder/state-us-infrastructure

　　[2] Jason Scott Smith，《Building NewDeal Liberalism （2005）》。

　　[3]王喜文，江道輝，《美國“信息高速公路”戰(zhàn)略20年述評》，2013年。網址為：http://world.people.com.cn/n/2013/0916/c157278-22938285.html

　　[4]福布斯新聞2021年2月12日報道，網址為：https：//www.forbes.com/sites/jonathanponciano/2021/02/12/bidens-2-trillion-climate-focused-infrastructure-plan-means-for-stocks-and-the-economy/？sh=b803e6a27b42

　　[5]https：//www.rev.com/blog/transcripts/joe-biden-speech-transcript-on-covid-19-economic-recovery-plan

　　[6] https：//www.nbcnews.com/politics/white-house/biden-address-congress-could-be-pushed-back-covid-relief-promotion-n1259776

　　(本文作者介紹：中國人民大學國際貨幣研究所研究員)