文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖專欄作家 張瑜

　　主要觀點(diǎn)

　　今年赤字率和新增專項(xiàng)債額度安排均略高于此前市場(chǎng)預(yù)期，使財(cái)政積極程度看似超預(yù)期。然而根據(jù)今年預(yù)算草案表述，財(cái)政力度“退坡”意味仍濃。怎么解釋市場(chǎng)預(yù)期和財(cái)政研判之間的鴻溝？我們從預(yù)算中觀察到了四個(gè)清晰的信號(hào)：

　　一、2021年財(cái)政總基調(diào)：“收多支少，休養(yǎng)生息”

　　（一）“收多支少”是今年預(yù)算的基本特征

　　如何理解預(yù)算草案中的“實(shí)際可用的財(cái)力總量增幅較低”？我們理解就是實(shí)際能支出的增量較少，量化體現(xiàn)即為今年的支出增速安排創(chuàng)新低。同時(shí)收入預(yù)計(jì)增速較高，“收多支少”勾勒了2021年財(cái)政“休養(yǎng)生息”的整體格局。

　　（二）收入赤字雙高，支出增速為何新低？

　　一般公共預(yù)算支出由一般公共預(yù)算收入、調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、赤字三部分構(gòu)成。今年主要是調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余降幅較大，拖累支出。 

　　（三）去年的“剩錢”用上了嗎？

　　市場(chǎng)此前擔(dān)心的2020年財(cái)政“剩錢”規(guī)模雖大，但其中可用于下年支出的部分已被考慮在今年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的安排中，未轉(zhuǎn)化為強(qiáng)支出安排。

　　二、稅收的信號(hào)：今年政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的假設(shè)偏保守

　　經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反映經(jīng)濟(jì)，稅收收入預(yù)算安排可以反過來預(yù)判經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

　　（一）整體增速信號(hào)：名義GDP下限或約10%，政府經(jīng)濟(jì)假設(shè)偏保守

　　從往年經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政預(yù)測(cè)稅收收入基于的經(jīng)濟(jì)假設(shè)偏謹(jǐn)慎，因此稅收收入預(yù)計(jì)增速可以視作名義GDP的下限。今年稅收收入預(yù)計(jì)增長(zhǎng)10%，意味著名義GDP增速的下限或約 10%。以今年赤字規(guī)模和赤字率倒算的名義GDP增速目標(biāo)為9.8%，在10%下限附近，也證明政府對(duì)今年經(jīng)濟(jì)的假設(shè)是偏保守的。

　　（二）分項(xiàng)增速信號(hào)：經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)強(qiáng)，外貿(mào)更樂觀

　　四大主要稅種今年均預(yù)計(jì)雙位數(shù)增長(zhǎng)，外貿(mào)相關(guān)稅種增速預(yù)計(jì)明顯更高。

　　三、支出的信號(hào)：基建支出承壓

　　支出增速安排這么低，哪個(gè)支出分項(xiàng)在受擠壓？我們判斷是基建支出。

　　（一）一本賬支出信號(hào)：傾斜民生，擠壓基建

　　今年一本賬支出安排仍向民生傾斜，基建支出接近零增長(zhǎng)，近年來基建支出增速安排已持續(xù)低于民生和整體支出。基建支出承壓另有兩條佐證：一是預(yù)計(jì)完成交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模降約3000億。二是中央預(yù)算內(nèi)投資僅增100億。

　　（二）新增專項(xiàng)債信號(hào)：主投在建，用途泛化

　　今年3.65萬億的新增限額僅較去年降低1000億，支持力度看似仍在。但從主投在建項(xiàng)目和用于基建比例或下降這兩點(diǎn)看，對(duì)基建的拉動(dòng)可能不會(huì)太強(qiáng)。 

　　四、轉(zhuǎn)移支付的信號(hào)：省級(jí)下沉，支出更“碎”

　　被市場(chǎng)普遍忽略的轉(zhuǎn)移支付信號(hào)不僅能進(jìn)一步解釋今年支出增速究竟“低”在了哪級(jí)財(cái)政，還對(duì)“十四五”期間各級(jí)財(cái)權(quán)的演變方向作出了關(guān)鍵指引。

　　（一）支出增速“低”在中央還是地方？

　　看似在中央，實(shí)則在地方。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付接近零增長(zhǎng)導(dǎo)致的地方支出增速偏低，才是今年整體支出增速安排較低的主因。

　　（二）地方支出增速“低”在省級(jí)還是市縣級(jí)？有什么影響？

　　在省級(jí)，意味著市縣級(jí)支出仍有保障，但支出整體上會(huì)被切的更“碎”。直達(dá)資金常態(tài)化機(jī)制的建立，或意味著省級(jí)財(cái)政的財(cái)權(quán)更多由中央財(cái)政“上收”并下沉安排給市縣基層，財(cái)政支出更“碎”、更偏基本民生正成為長(zhǎng)期趨勢(shì)。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示：財(cái)政收支超預(yù)期，新增專項(xiàng)債投向超預(yù)期。

　　報(bào)告目錄

　　報(bào)告正文

　　今年赤字率擬按3.2%左右安排，新增專項(xiàng)債限額安排3.65萬億，均略高于此前市場(chǎng)預(yù)期，使財(cái)政積極程度看似超預(yù)期。然而，《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱“預(yù)算草案”）在分析2021年財(cái)政收支形勢(shì)時(shí)指出：“由于新增財(cái)政赤字、動(dòng)用歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等一次性措施增加的收入大幅減少，不再發(fā)行抗疫特別國債，實(shí)際可用的財(cái)力總量增幅較低”，顯示2021年財(cái)政“退坡”意味仍濃。怎么解釋市場(chǎng)預(yù)期和財(cái)政研判之間的鴻溝？我們從2021年財(cái)政預(yù)算中觀察到了四個(gè)清晰的信號(hào)：

　　一

　　2021年財(cái)政總基調(diào)：“收多支少，休養(yǎng)生息”

　　（一）“收多支少”是今年預(yù)算的基本特征

　　如何理解預(yù)算草案中的“實(shí)際可用的財(cái)力總量增幅較低”？我們理解就是實(shí)際能支出的增量較少，量化體現(xiàn)即為今年的支出增速安排創(chuàng)新低：2021年全國一般公共預(yù)算（“一本賬”）支出安排250120億元，增長(zhǎng)1.8%，增速創(chuàng)歷史新低。若合并一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算（“二本賬”）支出考量，我們估算2021年廣義財(cái)政支出增速約2.1%~4.9%，也為歷史新低，較去年的10.1%降幅過半。

　　與此同時(shí)，2021年一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)增長(zhǎng)8.1%，廣義財(cái)政收入預(yù)計(jì)增長(zhǎng)5.7%，分別為2014、2017年來首次超過支出增速——“收多支少”勾勒了2021年財(cái)政“休養(yǎng)生息”的整體格局。

　　（二）收入赤字雙高，支出增速為何新低？

　　既然收入增幅可觀，赤字率安排也超預(yù)期，為何支出增速創(chuàng)新低？一般公共預(yù)算支出由一般公共預(yù)算收入、調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、赤字三部分構(gòu)成，調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余即為一般公共預(yù)算當(dāng)年從其他賬本調(diào)入資金和使用存量資金。根據(jù)2021年預(yù)算安排，一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)較去年增加14755億，赤字僅較去年降低1900億，但預(yù)計(jì)調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余僅16770億（中央1935億、地方14835億），較去年下降9363億，是拖累支出增速的主因。

　　（三）去年的“剩錢”用上了嗎？

　　需要指出的是，市場(chǎng)此前擔(dān)心的2020年財(cái)政“剩錢”——一本賬約0.5萬億的結(jié)余資金和二本賬約2萬億“收入大于支出”規(guī)模雖大，但其中可用于下年支出的部分已被考慮在今年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的安排中，表明2020年財(cái)政“剩錢”多用于平衡收支或?yàn)槲磥砝щy情況預(yù)留，并未轉(zhuǎn)化為2021年強(qiáng)支出安排。

　　二

　　稅收的信號(hào)：今年政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的假設(shè)偏保守

　　從收入端來看，經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反映經(jīng)濟(jì)，稅收收入的預(yù)算安排可以反過來預(yù)判經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

　　（一）整體增速信號(hào)：名義GDP下限或約10%，政府經(jīng)濟(jì)假設(shè)偏保守

　　從往年經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政預(yù)測(cè)稅收收入基于的經(jīng)濟(jì)假設(shè)偏謹(jǐn)慎，因此稅收收入預(yù)計(jì)增速可以視作名義GDP的下限。今年稅收收入預(yù)計(jì)增長(zhǎng)10%，意味著名義GDP增速的下限或約10%——近二十年來，稅收收入預(yù)計(jì)增速只在2014、2015兩年微幅超過名義GDP增速，其他年份均低于名義GDP增速。“十三五”以來大規(guī)模減稅降費(fèi)的推進(jìn)，使稅收收入預(yù)計(jì)增速明顯低于名義GDP增速。以今年兩會(huì)公布的赤字規(guī)模和赤字率倒算的名義GDP增速目標(biāo)為9.8%，在10%下限附近，也證明政府對(duì)今年經(jīng)濟(jì)的假設(shè)是偏保守的。

　　（二）分項(xiàng)增速信號(hào)：經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)強(qiáng)，外貿(mào)更樂觀

　　從稅收分項(xiàng)增速來看，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)較強(qiáng)，外貿(mào)形勢(shì)更樂觀：四大主要稅種今年均預(yù)計(jì)雙位數(shù)增長(zhǎng)，外貿(mào)相關(guān)稅種增速預(yù)計(jì)明顯更高（關(guān)稅預(yù)計(jì)增長(zhǎng)24.8%，出口退稅預(yù)計(jì)增長(zhǎng)13.8%），土地相關(guān)稅種預(yù)計(jì)增速則相對(duì)較低。

　　這里需要回答的是預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行情況是否差異較大？通過通常年份（2020年擾動(dòng)較大，取2015~2019年）各項(xiàng)稅收收入的預(yù)算完成度（實(shí)際執(zhí)行數(shù)/預(yù)算數(shù)）進(jìn)行檢驗(yàn)：

　　稅收收入整體和四項(xiàng)主要稅種的預(yù)算完成誤差較小（多在5%以內(nèi)），預(yù)算可信度相對(duì)較高；外貿(mào)相關(guān)稅種預(yù)算完成誤差多在10%以內(nèi)，考慮到今年預(yù)計(jì)增速極高（關(guān)稅、出口退稅實(shí)際增速即便減去10%也有近15%、近5%），預(yù)算對(duì)外貿(mào)形勢(shì)的樂觀預(yù)計(jì)仍有參考意義；土地相關(guān)稅種預(yù)算完成誤差相對(duì)較高，今年預(yù)計(jì)低增的參考價(jià)值相對(duì)較小，車輛購置稅、印花稅也是同理。

　　三

　　支出的信號(hào)：基建支出承壓

　　從支出端來看，支出增速安排這么低，哪個(gè)支出分項(xiàng)在受擠壓？我們判斷是基建支出。

　　（一）一本賬支出信號(hào)：傾斜民生，擠壓基建

　　從一般公共預(yù)算支出的分項(xiàng)安排看，仍向民生支出傾斜，基建支出接近零增長(zhǎng)。民生支出中，社保就業(yè)支出在高基數(shù)上繼續(xù)安排高增（5.9%），科學(xué)技術(shù)安排恢復(fù)正增長(zhǎng)、農(nóng)林水（包括扶貧支出）、教育支出安排增速超去年實(shí)際增速，衛(wèi)生健康支出則隨疫情防控形勢(shì)轉(zhuǎn)好安排負(fù)增長(zhǎng)。基建支出中，地方主導(dǎo)的城鄉(xiāng)社區(qū)支出今年不再明顯壓降，但也缺乏增量，0.5%的增速安排仍低于整體；中央主導(dǎo)的交通運(yùn)輸支出自2018年來首次安排負(fù)增長(zhǎng)（-1.6%），兩項(xiàng)基建支出合計(jì)約安排零增長(zhǎng)——我們注意到近年來基建支出增速安排持續(xù)低于民生和整體支出，顯示在“資金用在刀刃上”要求下，偏低的基建支出增速安排已成常態(tài)。

　　由于城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運(yùn)輸兩項(xiàng)基建支出的預(yù)算執(zhí)行誤差相對(duì)較大，基建支出承壓仍需其他佐證，目前較具代表性的有兩條：一是今年交通運(yùn)輸部公布的預(yù)計(jì)完成交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模僅2.4萬億，較去年降約3000億。二是發(fā)改委公布的中央預(yù)算內(nèi)投資今年為6100億，僅較去年增長(zhǎng)100億。

　　（二）新增專項(xiàng)債信號(hào)：主投在建，用途泛化

　　從新增專項(xiàng)債安排看，根據(jù)政府工作報(bào)告，今年3.65萬億新增專項(xiàng)債“優(yōu)先支持在建工程，合理擴(kuò)大使用范圍”。3.65萬億的新增限額僅較去年降低1000億，支持力度看似仍在，但從投向結(jié)構(gòu)看，對(duì)基建的拉動(dòng)可能不會(huì)太強(qiáng)，從兩個(gè)方面看：

　　第一，我們理解“優(yōu)先支持在建工程”是對(duì)去年新增專項(xiàng)債主投在建項(xiàng)目的慣性延續(xù)。我們估算2020年新增專項(xiàng)債超6成用于在建項(xiàng)目（2019年不超過4成），今年新增專項(xiàng)債項(xiàng)目投向大概率延續(xù)該格局，而在建項(xiàng)目對(duì)投資的拉動(dòng)要小于新開工項(xiàng)目。

　　第二，我們理解“合理擴(kuò)大使用范圍”既包括老舊小區(qū)改造等“新領(lǐng)域”，也包括棚改、土儲(chǔ)等“舊領(lǐng)域”，總體意味著專項(xiàng)債用途泛化、投向基建比重或有下降。根據(jù)今年2月初下發(fā)的《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》，2021年新增專項(xiàng)債全年可投棚改和用于租賃住房建設(shè)的土儲(chǔ)項(xiàng)目，而2020年新增專項(xiàng)債超7成的主要原因是下半年才可用于棚改在建項(xiàng)目，全年不可用于土儲(chǔ)項(xiàng)目。參考2019年新增專項(xiàng)債投向土儲(chǔ)、棚改比重較大（合計(jì)約75%），2021年新增專項(xiàng)債投向基建比例或有下滑。

　　結(jié)合對(duì)一本賬和新增專項(xiàng)債基建支出的判斷，我們認(rèn)為今年國家預(yù)算內(nèi)資金支持基建的增量將極為有限。

　　四

　　轉(zhuǎn)移支付的信號(hào)：省級(jí)下沉，支出更“碎”

　　一個(gè)被市場(chǎng)普遍忽略、但我們理解對(duì)今年乃至“十四五”期間財(cái)政政策都至關(guān)重要的信號(hào)來自轉(zhuǎn)移支付——不僅能進(jìn)一步解釋今年支出增速究竟“低”在了哪級(jí)財(cái)政，還對(duì)“十四五”期間各級(jí)財(cái)權(quán)的演變方向作出了關(guān)鍵指引。

　　（一）支出增速“低”在中央還是地方？

　　支出增速“低”在中央還是地方？看似在中央，實(shí)則在地方：

　　全國一般公共預(yù)算支出=中央本級(jí)支出+中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付+地方本級(jí)支出，今年中央本級(jí)支出連續(xù)第二年安排負(fù)增長(zhǎng)（-0.2%），看似是支出增速的主要拖累。但中央本級(jí)支出體量較小，僅占中央財(cái)政支出不到3成（占全國支出不到15%），對(duì)整體支出影響有限。而中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出逾7成，潛在影響較大。

　　對(duì)此，預(yù)算草案表述為“…增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在實(shí)際新增財(cái)力有限的情況下，中央財(cái)政壓減本級(jí)、調(diào)整結(jié)構(gòu)，增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排83370億元，比2020年略有增加”。略有增加是多少？實(shí)際上只增加了54.7億，接近零增長(zhǎng)。

　　中央對(duì)地方轉(zhuǎn)支付增量的“缺席”，將在多大程度上影響地方乃至全國的支出增速？去年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增速達(dá)到12%，較2019年增量近0.9萬億，若今年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增速仍保持12%，地方一般公共預(yù)算支出增速安排將由1.9%提升至6.7%，明顯高于去年實(shí)際執(zhí)行的3.3%，全國支出增速安排也將由1.8%提升至5.9%，明顯高于去年實(shí)際執(zhí)行的2.8%。因此，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付接近零增長(zhǎng)導(dǎo)致的地方支出增速偏低，才是今年整體支出增速安排較低的主因。

　　（二）地方支出增速“低”在省級(jí)還是市縣級(jí)？有什么影響？

　　再進(jìn)一步，地方支出增速“低”在省級(jí)還是市縣級(jí)？我們判斷在省級(jí)；有什么影響？市縣級(jí)支出仍有保障，但支出整體上會(huì)被切的更“碎”。主要從中央直達(dá)資金角度觀察：

　　2020年財(cái)政政策的一大增量是中央直達(dá)資金（省級(jí)不截留，直達(dá)市縣基層），極大提高了財(cái)政資金惠企利民的效率。據(jù)《2020年中國財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》介紹，“僅用20天時(shí)間，就將95%的中央直達(dá)資金下達(dá)市縣基層，省級(jí)財(cái)政細(xì)化下達(dá)時(shí)間平均只有1周，速度前所未有”。2021年政府工作報(bào)告對(duì)中央直達(dá)資金的表述為“建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范圍，將2.8萬億元中央財(cái)政資金納入直達(dá)機(jī)制、規(guī)模明顯大于去年，為市縣基層惠企利民提供更加及時(shí)有力的財(cái)力支持”。據(jù)預(yù)算草案，中央財(cái)政直達(dá)資金范圍擴(kuò)大后，將“基本實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政民生補(bǔ)助資金全覆蓋”。

　　從中央直達(dá)資金的預(yù)算性質(zhì)來看，去年1.7萬億中央直達(dá)資金主要是新增財(cái)政赤字和抗疫特別國債資金，其中0.7萬億抗疫特別國債通過政府性基金轉(zhuǎn)移支付，1萬億通過一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付。今年由于抗疫特別國債不再發(fā)行，財(cái)政直達(dá)資金的主要來源回歸一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付，預(yù)算草案的對(duì)應(yīng)表述為“不再實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付，回歸執(zhí)行正常轉(zhuǎn)移支付制度”。

　　從直達(dá)資金涉及的中央財(cái)政資金規(guī)模來看，2.8萬億比去年高1.1萬億，占比一、二本賬合計(jì)轉(zhuǎn)移支付的比重由19%上升至33%。由于今年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付接近零增長(zhǎng)，這意味著中央轉(zhuǎn)移支付資金加速向市縣基層傾斜，省級(jí)財(cái)政繼去年當(dāng)“過路財(cái)神”后，今年財(cái)權(quán)繼續(xù)下沉。今年83370億中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中，不規(guī)定具體用途的均衡性轉(zhuǎn)移支付安排19087億，增幅達(dá)11%，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金安排3379億，增幅達(dá)13.4%，均明顯高于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增速（剔除特殊轉(zhuǎn)移支付后7.8%）。預(yù)計(jì)各省級(jí)財(cái)政對(duì)應(yīng)安排的均衡性轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)基本財(cái)力保障補(bǔ)助資金增幅也將較大。

　　我們認(rèn)為，直達(dá)資金常態(tài)化機(jī)制的建立，或意味著“十四五”或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，省級(jí)財(cái)政將持續(xù)承壓——財(cái)權(quán)更多由中央財(cái)政“上收”并下沉安排給市縣基層。財(cái)政支出更“碎”、更偏基本民生正成為長(zhǎng)期趨勢(shì)。

　　

　　(本文作者介紹：中國人民大學(xué)國際貨幣研究所研究員)