意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　本文要點

　　在當前形勢下，設定增長目標不會產生片面追求GDP數字的問題，反而有利于集中精力推進改革創新、推動高質量發展。

　　相較于四季度《貨幣政策執行報告》提到的“鞏固貸款實際利率下降成果”，《報告》說法轉變為“推動實際貸款利率進一步降低”。由此看來，貨幣政策“轉彎”的速度或許要慢于市場預期。

　　2021年需要關注的主要風險是宏觀經濟運行遲遲不能回到正常水平，甚至再次探底的風險。

　　財政政策“更可持續”化的改革方向是擴大預算內財政支出，有序控制和減少不在預算內但事實上由地方政府主導的支出，尤其是非公益類支出。

　　化解地方政府隱形債務風險需要多頭并進。

　　從中長期來看，改善分配制度是實施擴大內需戰略的關鍵。必須要在初次分配層面上改變目前居民收入占比過低，企業留利過多的局面。 

　　在制定“2030年前碳排放達峰行動方案”時，首先要進行測算，摸清家底，并適時設定清晰的碳排放總量年度目標。

　　“發展壯大城市群和都市圈”正是緩解大城市住房困難的路徑之一。 

　　審慎監管是鼓勵、包容創新的監管，是負面清單式的監管，需要有類似“監管沙箱”一樣的解決創新與規范、發展與風險的制度機制安排。

　　中日韓應抓住機遇，加強在汽車、電子等產業領域的合作，推動實體經濟的深度融合，在此基礎上推進中日韓自貿協定談判。

　　”

　　3月5日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議召開，國務院總理李克強作政府工作報告（下稱“《報告》”），明確了2021年及“十四五”時期的主要目標任務及重點工作。其中，GDP增長目標、財政貨幣政策、構建新發展格局、碳達峰碳中和工作、房地產市場調控、金融改革等議題備受關注。

　　今天，全國政協委員、CF40資深研究員肖鋼，CF40成員、中國人民大學副校長劉元春，CF40成員、華夏銀行股份有限公司行長張健華，CF40資深研究員、中國社科院世經政所研究員張斌，CF40研究部主任、中國社科院世經政所研究員徐奇淵等五位專家，從以上焦點話題入手，對《報告》進行深入解讀。

　　GDP增長目標6%以上

　　集中精力推進改革創新、高質量發展

　　受新冠疫情影響，2020年《政府工作報告》并未設置經濟增長目標。但在過去一年，我國實現國內生產總值增長2.3%，成為全球主要經濟體中唯一實現經濟正增長的國家。今年，《報告》重新設定經濟增長目標：6%以上。

　　肖鋼對此問題表示，2021年經濟增長目標6%以上的預期目標是實事求是、積極穩妥的。GDP作為經濟發展的綜合性指標，雖然存在一定局限性，但依然是重要指標，且與就業、投資、消費、進出口等指標緊密關聯，因此需要恢復設定這一目標。

　　劉元春表示，今年的一系列發展預期目標體現了底線管理思維，即必須達到相應水平才能保證我國經濟持續健康復蘇。“實現6%的GDP增速，意味著居民收入增速能夠達到5%左右，企業的名義利潤增速能達到7%-8%，政府的財政名義收入增速也能夠達到5%-6%。經過一系列科學測算所制定的發展預期目標，將能夠保證三大類主體步入常態化的運轉。”

　　肖鋼同時表示，一些國際組織和市場機構預測今年我國GDP增速在8%以上，這并不意味著我國經濟重回高增長階段，而是受去年低基數影響所致，如果把去年和今年的GDP增速平均，結果仍然會回到6%以下的水平。另外，今年是“十四五”開局之年，設定經濟增長目標6%以上的預期目標，有利于與今后的目標平穩銜接，可以實現持續發展。

　　“在當前形勢下，設定增長目標不會產生片面追求GDP數字的問題，反而有利于集中精力推進改革創新、推動高質量發展，二者是有機統一的。”肖鋼指出。

　　劉元春也說，“在保經濟增長的底線的同時，要給予其它發展目標更多空間，把更多的力量放在調結構，促改革，控風險上面來。”

　　財政貨幣政策不急轉彎

　　處理好恢復經濟與防范風險的關系

　　針對宏觀政策，《報告》提出“今年要保持宏觀政策連續性穩定性可持續性”，并再次強調“保持必要支持力度，不急轉彎，根據形勢變化適時調整完善，進一步鞏固經濟基本盤。”

　　貨幣政策方面，《報告》明確“穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度。把服務實體經濟放到更加突出的位置，處理好恢復經濟與防范風險的關系。”

　　近期，全球金融市場正在經歷由通脹預期疾升、美債利率大漲而引發的猛烈沖擊。國內市場也在密切關注貨幣政策是否會因此收緊。

　　在近日的發布會上，銀保監會主席郭樹清回應表示，“因為今年整個市場利率回升，估計貸款利率會有回升和調整。”

　　但他強調，這并不是加息周期的開啟，后續利率大概率將延續“自發式”回升，主因支持性政策退出以及經濟、通脹運行態勢，并非政策主導。

　　再看此次《報告》，相較于四季度《貨幣政策執行報告》提到的“鞏固貸款實際利率下降成果”，《報告》說法轉變為“推動實際貸款利率進一步降低”。由此看來，貨幣政策“轉彎”的速度或許要慢于市場預期。

　　張斌分析表示，貨幣政策的主要目標是溫和通脹和充分就業，而目前我國距離通脹和就業目標都還有距離，短期內貨幣政策還應保持相對寬松的格局。

　　目前，國內通脹處于低位，CPI和核心CPI都是-0.3%，PPI也只有0.3%，未來即便在基期作用下價格同比增速有所回升，但幅度也很有限。

　　勞動力市場方面，PMI從業人員當中的大型企業、中型企業和小型企業分項從業人員指數在過去半年時間都在下行，目前都低于榮枯線，尤其是小型企業的從業人員指數只有46.3，且2020年四季度外出農民工就業數量16960萬，較2019年同期減少466萬人，同比增速-2.7%。2020年四季度農民工工資增速2.8%，較此前多年6%的平均增速大幅下降。

　　“這些情況表明，我們距離通脹和就業目標還有距離。”張斌強調。

　　在張斌看來，2021年需要關注的主要風險是宏觀經濟運行遲遲不能回到正常水平，甚至再次探底的風險。此外，金融機構壞賬增加和金融市場上的違約事件增加也是需要關注的風險。

　　財政政策方面，今年《報告》在去年底中央經濟工作會議提出“提質增效”的基礎上，增加了“更可持續”的新表述。

　　如何看待今年的財政可持續性？

　　劉元春給出了樂觀的答案。

　　他表示，由于今年經濟增長基數的大幅度提升，3.2%的赤字率實際上意味著今年財政赤字規模依然能夠達到3.5萬億左右。同時，按照很多團隊的測算，今年名義GDP增速大致接近12%的水平，也就意味著財政本身增長速度能夠達到8%-9%，財政收入較去年一般預算約可增長1.8萬億左右。

　　同時，政府工作報告專門強調對地方一般性轉移支付增長7.8%，增幅明顯高于去年，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制、獎補資金等增幅均超過10%。同時，中央財政直達資金從去年的1.7萬億元擴展到2.8萬億元。劉元春認為，總體來看，今年財政具有很強的可持續性和可操作性。 

　　從改革視角出發，張斌認為，財政政策“更可持續”化的改革方向是擴大預算內財政支出，有序控制和減少不在預算內但事實上由地方政府主導的支出，尤其是非公益類支出。這樣的調整可以減少政府的廣義債務水平，改善財政的可持續性，同時也有利于金融體系的問題，減少各種金融亂象。

　　張斌提醒道，貨幣政策要與財政政策做好配合，目前經濟環境需要保持較低的利率水平，這會減少財政支出的壓力。 

　　“處理好恢復經濟和防范風險的關系，關鍵也在于宏觀調控政策工具組合的優化調整。”張斌表示，應多使用利率政策、預算內財政政策這些規范的宏觀調控政策工具，控制好地方政府債務平臺舉債增加支出這樣的欠規范政策工具。

　　事實上，地方政府債務問題已成為2021年需要重點警惕的財政風險隱患。據媒體報道，有12個省份完成或超額完成了2020年隱性債務化解任務，但對于2021年的形勢，諸多省份認為，法定政府債務風險增加，隱性債務雖有化解，但部分區縣隱性債務化解壓力仍不小。

　　劉元春對此表示，目前我國地方債務呈現強勁分化態勢。發達地區債務依然保持在安全運行區間，但一些中等發達或欠發達地區，其收入債務比值得高度警惕。 

　　財政部部長劉昆今日在首場“部長通道”上指出，“堅決落實化解財政風險隱患，持之以恒抓實化解地方政府隱性債務風險”。

　　“化解地方政府隱形債務風險需要多頭并進。”張斌指出，一是貨幣政策要更積極，在保增長和保就業方面做出更多貢獻，預算內財政支出保持合適力度，以此減少地方政府舉債保增長的壓力；二是從債務久期、債務融資工具等方面調整地方隱形債務的結構，減少債務利息負擔；三是通過地方專項債或者其他債務利息負擔更低的方式替換一部分現在的高息債務；四是結合各地情況推進債務重組；五是有選擇地對部分投資于公共產品且完全喪失償債能力的債務買單。

　　劉元春則建議，國家在進行戰略布局時，需要注意不能對一些地方進行逆向的財務膨脹刺激。一些項目尤其是創新項目，地方很難承擔，而這類地方往往也是創新能力和基礎較弱的地方。如果只是簡單地按照行政規劃對“兩新一重”和一些研發項目進行布局，很可能會加重某些區域的債務負擔。

　　除了地方債務風險，專家也一致認為，在宏觀杠桿率風險、中小銀行不良風險、房地產泡沫風險、金控集團無序膨脹等方面，防風險的任務依舊很重。此外，金融風險具有很強的突發性和傳染性，往往會跨行業、跨地域聯動，因此既要防范內部產生的風險，又要防范輸入型風險。

　　肖鋼指出，處理好恢復經濟與防范風險的關系，關鍵是處理好宏觀政策連續性、穩定性與可持續性，講究政策的時、效、度。一方面，我國經濟恢復基礎尚不牢固，必須保持必要的支持力度，不急轉彎；另一方面，把握形勢變化適時調整，有些在特殊時期采取的措施要平穩退出。

　　改革收入分配制度

　　建立擴大內需的有效制度

　　《報告》指出，要形成強大國內市場，構建新發展格局。把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求。

　　此外，要“立足國內大循環，協同推進強大國內市場和貿易強國建設，依托國內經濟循環體系形成對全球要素資源的強大引力場，促進國內國際雙循環。建立擴大內需的有效制度，全面促進消費，拓展投資空間，加快培育完整內需體系。”

　　從上述表述來看，“雙循環”新發展格局中“立足國內大循環”的重要性不言自明。

　　在劉元春看來，國內大循環的貫通還面臨不少斷點、堵點和難點，主要體現在：

　　第一，市場碎片化、區域化特征依然明顯。站在全國視角來看，人、財、物難以實現低成本流動。最為突出的問題如戶籍障礙、地方保護主義等。因此，需要改變目前以省級為單位的一些考核體系，要有“全國一盤棋”的全面統籌。

　　第二，當前的利益格局不利于全面創新、深度創新，很多資金沒有流入實體經濟中的創新行業和研發部門。

　　第三，由于過去“兩頭在外”，我國的供給結構以滿足國外需求為主，沒有很好照顧到國內需求水平的提升。這就導致在全球經濟萎縮時，我國出現了較為嚴重的產能過剩，供求之間的動態平衡由此打破。

　　也由此，建立擴大內需的有效制度至關重要。多位專家向CF40研究部表示，從中長期來看，改善分配制度是實施擴大內需戰略的關鍵。

　　劉元春認為，收入分配制度改革是聯系供給側改革與需求側管理的基礎性改革，也是完善社會主義經濟制度的重要一環。

　　他分析表示，中國的收入分配制度改革與西方有著根本性差異，這一差異首先體現在初次分配上。必須要在初次分配層面上改變目前居民收入占比過低，企業留利過多的局面。 

　　其次是在再分配體系中，通過構建社會主義特色安全網，有效保障低收入階層，顯著提升中產階層比重。從這樣的再分配體系建設思路出發，不難看到，我國當前的養老、醫療、教育等民生工程和社會保障建設依然是短板。

　　“收入分配問題目前已經成為全球性問題，而在這方面，我們的所有制制度優勢、以人民為中心的價值導向優勢、以及政府與市場相結合的調控體系優勢，決定了我們很有可能走出一條解決全球目前面臨的不平等問題的中國道路。”劉元春強調，未來幾年，中國想要跨越中等收入陷阱，那么收入分配制度改革是“必須邁過的一個坎兒”。

　　徐奇淵也表示，過去在分配環節的問題比較突出，甚至在供、求兩者之間的轉化過程中起到了阻滯作用，要實現擴大內需戰略，就需要在分配環節打通國民經濟循環，對三次分配的體制、機制問題進行梳理。

　　他特別強調，“再分配、三次分配需要更多側重于公平和正義，通過稅收、社保、轉移支付、慈善事業等等措施，改善收入和財富的分配格局。在此過程中，房產稅、遺產稅是一個值得關注的問題。”

　　扎實做好碳達峰、碳中和各項工作

　　制定2030年前碳排放達峰行動方案

　　《報告》指出，扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案。

　　張健華表示，在制定“2030年前碳排放達峰行動方案”時，需要重點關注三個問題——

　　第一，要進行測算，摸清家底，并適時設定清晰的碳排放總量年度目標。

　　第二，各個地區、行業和部門都要推出相應的減排路徑圖，在節能降耗和結構調整兩方面設定目標，為將來評估減排效果以及實現最終的“30·60”目標，提供判斷依據和可行路徑。

　　在此過程中，首先要注意節能降耗。但畢竟經濟總量還在增長，能源消耗的下降存在極值，不可能無限下降。因此，還需要進行結構調整——從生產結構來說，要重點發展低碳排放的，限制發展高耗能、高排放的；從能源消費結構來說，要加大對可再生能源的投資。

　　第三，全社會要形成減排意識，倡導低碳生活方式。碳達峰、碳中和目標牽涉到社會的方方面面，需要每一個居民的參與。張健華表示，碳排放達峰行動方案還需制定一些配套措施，比如檢查核實機制、激勵機制等。

　　“我認為，2030年前碳排放達峰行動方案非常關鍵，在此期間經濟結構調整方面的任務也會更重一些，因為如果峰值始終鎖定不了，后面要達到碳中和是很難的。”張健華表示。

　　《報告》介紹《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要（草案）》時明確，落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。

　　整體來看，“30?60目標”背景下，未來關于節能減排的目標或將越來越嚴格、越來越具有約束性。未來數年，“碳達峰、碳中和”或將成為結構性政策出臺的重要依據。

　　重申房住不炒

　　解決好大城市住房突出問題

　　在部署2021年的重點工作時，《報告》指出，保障好群眾住房需求。再次重申“房住不炒”，尤其是要解決好大城市住房突出問題，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。

　　“房住不炒”的政策自2018年年初以來一直被堅決貫徹執行，此次《報告》更是成為最近三年以來對房地產領域著墨最多的一次。

　　此外，今年《報告》也呈現了一些新的亮點，如“解決大城市住房突出問題”這一說法系首次在政府工作報告中出現，以及對租賃住房的較大篇幅表述。由此來看，通過發展租賃市場來緩解大城市住房困難，或將成為下一階段住房政策的重點。

　　另一方面，《報告》強調“發展壯大城市群和都市圈，實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量。”

　　在張斌看來，“發展壯大城市群和都市圈”正是緩解大城市住房困難的路徑之一。 

　　“國內房價矛盾主要集中在大城市，不在大城市的核心區，而在于大城市的郊區，在于都市圈。”他表示，東京、紐約、倫敦這些大城市核心區房價也很高，但是郊區房價大幅下降，這使得中等收入家庭也能加入到大城市的工作和生活當中，大城市的門對大多數家庭是敞開的，大城市也因為都市圈的發展再次生機勃發。

　　而在北京、上海、深圳這些大城市，不僅是核心區域房價高，郊區的房價也高，遠遠超出了中等收入家庭的承受范圍，大城市的門開的越來越窄，社會公眾的不滿情緒也越來越大。

　　他同時強調，與房地產建設相配套的教育、醫療和公共管理服務的缺失，以及能夠由大城市核心區高效抵達郊區的公共交通的缺失，也是造成大城市住房突出問題的癥結所在。

　　穩步推進注冊制改革

　　審慎監管前提下進行金融創新

　　談及“深化財稅金融體制改革”的預期目標，《報告》指出，“穩步推進注冊制改革，完善常態化退市機制，加強債券市場建設，更好發揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道”，為2021年資本市場的重點改革指明了方向。

　　值得注意的是，這是八年來完善退市機制首次寫入政府工作報告。

　　黨的十九屆五中全會提出，全面實行股票發行注冊制，建立常態化退市機制，提高直接融資比重。證監會主席易會滿曾表示，這是“十四五”時期資本市場實現高質量發展的戰略目標和重點任務。

　　目前來看，“全面注冊制”箭在弦上。近日，肖鋼對此問題表示，注冊制改革是“牽牛鼻子”工程，關鍵是處理好政府與市場的關系，要堅持以信息披露為核心，真正還權于市場，減少不必要的行政干預。

　　“從全球范圍看，注冊制并沒有一個固定的、統一的模式，我國股票市場具有新興加轉軌的特點，必須從我國實際出發，探索符合國情的注冊制框架。”肖鋼強調。 

　　另一方面，《報告》提到“強化金融控股公司和金融科技監管，確保金融創新在審慎監管的前提下進行”，這是在去年底中央經濟工作會議首次定調后的再次強調，也顯示了對平臺金融活動進行全面監管的決心。

　　徐奇淵對此表示，“與一般發達經濟體相比，我國金融監管體系建設本來就有一定滯后，同時金融市場發展不成熟，投資者從眾心理較強；但是，我國的金融科技發展已然處于世界前列，這就使得我國的金融監管同時處于追趕和領跑兩種狀態當中。” 

　　他認為，在此背景下，我國對金融科技加強審慎監管的探索，有助于防范金融風險，從而使得金融創新能夠實現良性、可持續發展。另外，世界各國也圍繞著金融科技領域展開了角逐，我們需要在防范金融風險的前提下推動金融科技發展，并且需要在兩者之間尋找到合適的平衡點。 

　　事實上，在談到促進多種所有制經濟共同發展時，《報告》也同時在兩方面作了強調——“國家支持平臺企業創新發展、增強國際競爭力，同時要依法規范發展。強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭市場環境。”

　　在制度設計與政策安排層面，應如何平衡“支持平臺企業創新發展”與“防止資本無序擴張”？

　　肖鋼對此表示，審慎監管是鼓勵、包容創新的監管，是負面清單式的監管，需要有類似“監管沙箱”一樣的解決創新與規范、發展與風險的制度機制安排。

　　深化多雙邊和區域經濟合作

　　積極考慮加入CPTPP

　　《報告》提到，推動區域全面經濟伙伴關系協定盡早生效實施、中歐投資協定簽署，加快中日韓自貿協定談判進程，積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）。

　　在過去一年，中國在對外開放方面多有突破，先后完成RCEP的簽署與中歐投資協定的談判。RCEP的簽訂，為推動中日韓自貿協定談判提速創造了良好條件。

　　徐奇淵對此表示，在全球三大生產網絡中，東亞的中日韓在疫情控制方面做得相對較好，有條件在后疫情時期率先恢復人員往來和跨境生產秩序。中日韓應抓住這個機遇，加強在汽車、電子等產業領域的合作，推動實體經濟的深度融合，在此基礎上推進中日韓自貿協定談判。

　　談到中國加入CPTPP的進展，徐奇淵表示，中國在加入CPTPP過程中，將會面臨很多困難，包括美國在政治上的影響。但CPTPP是高標準的經貿規則體系，代表著未來國際經貿規則的發展趨勢和方向，不論成功與否，我國都應該積極對接CPTPP規則，從而避免在新一輪的全球化當中出現被動的局面。

　　“為此，我們應積極推進國有企業改革，同時在產業政策、競爭中性等等方面理解和對接國際規則。”徐奇淵強調。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)