意見領袖丨中國金融四十人論壇 

　　拜登新政府的政策引起了國際社會廣泛關注。本文對國外主流媒體報道、國外智庫研究進行整理，并對美國新政府的政策框架進行了初步梳理，截止時間為2月19日。

　　1月20日拜登正式宣誓就職。從就職后發布的32項正式行政命令的內容分布來看，政策內容主要涉及疫情（12）、經濟恢復（3）、社會正義和多樣性（15）、氣候環境（4）、國際關系（6）五個方面，尚未有正式涉及中美關系的行政令。其中有15項直接逆轉或廢除了特朗普此前政策。

　　總體來看，拜登的政策框架明顯以國內問題為優先?？箵粢咔椤⒅С纸洕?、恢復社會秩序是其工作重心，絕大部分行政令都聚焦于上述問題。疫情好轉疊加刺激政策的預期，美國經濟有望在發達國家中率先反彈，但社會矛盾難以在短期愈合。

　　國際關系上，美國采取“中產階級外交政策”和強化同盟關系策略，重啟多邊機制、修復同盟關系。在此過程中，中美關系會出現暫時緩和，但不是優先議題。之后，美國或從多邊平臺和盟國借力，共同對中國施加壓力。

　　內政優先，以抗擊疫情、恢復

　　經濟和社會秩序為重點

　　一、全力抗擊疫情效果明顯，感染率降至4個月新低

　　疫情好轉主要源于疫苗的加速接種。

　　2月16日，拜登承諾在7月底前為全美3億人提供6億劑新冠疫苗，實現疫苗接種全覆蓋。截至當日，美國新冠疫苗共接種5288萬劑次，接種率為16%。相較于年初（1月1日），每百萬人日均疫苗接種量由不足1000劑升至近5000劑。

　　受益于此，美國周均新增確診人數大幅回落至10萬例以下，感染率降至去年10月以來新低。此外，拜登在疫情防控措施方面也火速展開行動，努力提高醫療物資產量、擴大檢測并強化防疫措施。

　　盡管疫情趨緩，但疫苗短缺和病毒變異延緩了抗疫進程。疫苗分發中的種族歧視等不公平現象也激化了美國內部矛盾。

　　二、力推新一輪財政刺激計劃，以降低失業率為要務

　　拜登新政府全力推進1.9萬億美元財政刺激方案，以促進經濟全面復蘇。其中約4000億美元用于抗疫，1萬億美元用于救濟家庭，4400億美元為小企業、州和地方政府等提供援助。

　　此外，拜登要求聯邦政府加強“購買美國貨（Buy American）”的承諾，在4年內投入4000億美元用于購買國內商品和服務，再投入3000億美元用于產品研發。白宮表示，制造業約占美國經濟的12%，重振制造業是促進就業、提升薪酬和強化美國供應鏈的關鍵環節。

　　隨著疫情好轉、經濟恢復，財政刺激方案引起諸多爭議。

　　前美國財政部長拉里·薩默斯警示，新刺激計劃可能帶來高通脹風險，對美元價值和金融穩定產生不利影響。參議院銀行委員會前主席格拉姆認為，刺激過度可能導致貨幣供應過度增長，使國內生產能力、國際生產和運輸能力受損。

　　但白宮和美聯儲則認為促進就業是第一要務，干預不足比過度刺激的風險更高。

　　美國財政部長詹妮特·耶倫指出，當前主要任務是提振經濟、促進就業，新刺激方案可以幫助美國在一年內恢復充分就業。此外，近十年里美國通脹率一直維持在低位，出現高通脹的風險較小。

　　美聯儲主席鮑威爾表示，當前通脹風險已經降低，因此美聯儲的政策重點是支持就業，將延續寬松貨幣政策。但僅憑貨幣政策還不能達成就業目標，需要和新刺激計劃共同作用。

　　多數國際市場機構支持財政刺激計劃，并對GDP增速和就業水平持樂觀預期。

　　穆迪分析預計刺激方案通過后，2021年美國GDP增長率有望達到8%，新增750萬個崗位。2022年，增速約4%，新增250萬個崗位，美國將恢復到疫情之前的充分就業水平。而如果沒有財政刺激，GDP增速和就業率將推遲一年才能恢復。牛津經濟研究院、高盛、Jeffrey則預測在新刺激方案下，2021年GDP增速區間可達5.9%至6.8%。

　　三、維護社會正義和多樣性，緩和社會矛盾

　　種族矛盾、貧富差距、民粹主義等問題嚴重撕裂著美國社會，因此平衡多群體利益、穩固社會秩序成為新政府工作的重中之重。

　　英國《經濟學人》稱拜登政府是試圖解決貧富差距、完善基礎設施、并修補美國社會裂痕的“更大的政府”。

　　道德及人權方面，新政府強化了相關行政人員的道德規范，堅決抵制性歧視。同時宣布撤銷特朗普政府成立的“1776委員會”。

　　移民政策方面，有4條行政令用來撤銷特朗普的政策，如停止修建邊境墻、撤銷擴大移民執法范圍、撤銷穆斯林入境限制以及恢復“童年抵美者暫緩遣返”計劃（Deferred Action for Childhood Arrivals，簡稱DACA），為非法移民的幼童提供保護。

　　美國國務卿布林肯指出，取消協議是拜登努力撤銷特朗普移民政策的重要一步，這些變化將使移民制度更加人性化，但協議的終止并不意味著美國已經開放了邊界。

　　此外，拜登指示行政管理與預算局（The Office of Management and Budget， OMB） 推動現代化監管審查并撤銷了特朗普的監管批準程序，同時要求人口普查包括非法移民。

　　氣候環境：重返巴黎氣候協定

　　謀求全球合作

　　氣候變化是拜登政府的四大議題之一，是內政也是外政。

　　拜登明確提出，將氣候危機置于美國外交政策與國家安全的中心。與特朗普放寬環保政策、支持油氣產業的做法截然相反，拜登以“綠色新政”為框架，統籌國內外開展氣候行動。

　　國內政策方面，拜登首先從組織結構上保障執行效率，成立了白宮國內氣候政策辦公室和國家氣候工作組。其次發布了限制油氣、發展清潔能源的新政策，包括撤銷特朗普簽發的Keystone XL輸油管道許可證、暫停在聯邦土地上的石油和天然氣租賃并取消補貼、尋找清潔能源等。

　　他還設定了在未來10年保護美國30%的土地和水域等一系列政策目標。拜登表示，美國計劃到2035年實現電力產業的零碳排放，到2050年實現碳中和。

　　盡管拜登反復強調清潔能源行業將創造數百萬個就業機會，可以抵消石油、煤炭或天然氣行業的損失。但氣候應對計劃還是引起了共和黨人和石化能源行業的不滿，他們認為該計劃將傷及美國經濟，導致大量工人失業。

　　美聯社認為，隨著清潔能源的普及，依賴石油和煤炭開采的州將面臨經濟和失業困境，可能為拜登和民主黨帶來政治風險。

　　國際合作方面，拜登開展氣候外交，謀求氣候治理全球合作。除了重返《巴黎協定》，還將通過聯合國、七國集團以及二十國集團等多邊機制，領導盟友共同應對氣候挑戰。

　　美國氣候特使、前國務卿約翰·克里表示，美國將在氣候問題上與中國合作。氣候是“獨立的問題”，美國永遠不會用氣候問題和中國進行交易。

　　英國金融時報指出，歐盟正在逐步發起碳價和碳邊境稅調整，對來自無碳價國家的鋼鐵等商品征收關稅，他們希望美國效仿。美國鋼鐵等行業也開始倡導此舉，因為這將使它們比中國生產更具優勢。

　　但前白宮氣候顧問保羅·布萊索認為，雖然大多數經濟學家支持碳定價，但在經濟衰退時期，民主黨傾向于發展清潔能源，而共和黨不愿意征稅，因此兩黨未必會將它提到議程上。但是如果美國按計劃大幅降低排放量，拜登則可能通過碳關稅對中國施壓。

　　對外修復同盟關系，中美關系

　　有望階段性緩和

　　拜登對外政策的核心是重返多邊主義、修復盟友關系、重返亞太，恢復美國領導地位，聯合盟友共同制衡中國。

　　一、國際關系：強調“中產階級外交政策”，加強與盟友合作

　　外交政策上，拜登政府強調“中產階級外交政策”。

　　不少經濟學家認為，全球化和對華貿易關系正?；瘜γ绹蜆I造成了沖擊，導致了美國中產階級萎縮和兩極分化。

　　在此背景下，美國國家安全顧問杰克·沙利文于2月4日明確提出“中產階級外交政策”，即基于工薪階層和中產階級的利益開展外交，首要目標不是讓大型金融集團進軍中國，而是關注中國損害美國就業與美國勞工的貿易霸凌等問題。

　　對外關系上，拜登政府注重修復同盟關系，恢復美國領導地位。

　　中東局勢方面，拜登宣布終止對沙特在也門干預行動的支持，支持恢復沙特與叛軍的長期停火和談，同時對沙特繼續出售防御性武器。彭博報道稱此舉意在修補而非終止美國與沙特的關系。

　　對歐政策方面，他要求對美國在全球的軍事態勢進行審查，包括凍結前總統特朗普的德國撤軍計劃。布魯蓋爾研究所（Bruegel）認為，美國可能聯合歐盟制衡中國，但鑒于中國是世界上最大的經濟體，歐盟不愿意站隊，更傾向于與中國保持友好的經濟合作關系。

　　亞洲局勢方面，美國強勢重返亞太，宣布對緬甸軍事政變實施制裁。華盛頓戰略咨詢公司表示，強硬的新制裁可能會將緬甸推向中國。

　　國際合作上，拜登政府注重恢復全球治理，重塑國際規則體系：回歸WHO并支持國際關于新冠疫情的合作；有意重返伊朗核協議，并要求伊朗也重返該協議并嚴格遵守。然而美國如何在不取消制裁的情況下達成此目標，將是巨大的外交挑戰。

　　二、中美關系：暫時緩和，競爭與合作并存

　　經濟合作方面，由于拜登上臺后內政先于外政，而外政上，修復盟友關系先于對華施壓，因此對華經濟政策暫時不變。

　　白宮表示，新政府需要在審查特朗普的對華行動后，再對相關政策進行調整。

　　中美經濟合作的關鍵在于拜登政府能否將重心從貿易赤字等指標轉移到就業、創新、供應鏈彈性和國家安全等更有意義的實質性議題上。英國牛津研究院報告認為，拜登政府可能以關稅為籌碼，要求中國強化結構性改革，以推動中國國有企業和產業轉型。

　　政治問題方面，拜登政府在中美爭議性問題上則展現鷹派立場。

　　東京財團政策研究所首席分析師科隆認為，在特朗普政府的煽動下，美國有73%的民眾表示不喜歡中國。由于美國是民選體制，只有民意發生了轉變，拜登才能改善中美關系。未來中美之間貿易摩擦可能得到改善，但高新技術競爭將愈發激烈。

　　彼得森國際經濟研究所（PIIE）認為，中美關系將在拜登時代迎來階段性緩和，碳排放等全球公共議題為雙方提供了恢復交流、改善互信的基礎，關稅和貿易爭端的解決也可能出現新的靈活性，無序脫鉤的風險在下降，但在根本上，中美在技術領域的脫鉤趨勢難以改變，在意識形態和地緣政治領域對抗可能延續，在國際舞臺上的大國競爭進一步加劇。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)